Постанова № 74818256, 18.06.2018, Львівський апеляційний адміністративний суд

ЛЬВІВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

18 червня 2018 рокуЛьвів№ 876/2830/18

Львівський апеляційний адміністративний суд у складі:

головуючого судді Ільчишин Н.В.,

суддів Пліша М.А., Макарика В.Я.,

за участі секретаря судового засідання Федак С.Р.,

розглянувши в судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Львівській області на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 21.03.2018 року (головуючий суддя Лунь З.І.) ухвалене у відкритому судовому засіданні за правилами спрощеного позовного провадження в м. Львові повний текст складено 23.03.2018 року у справі №813/4587/17 за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Львівській області, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача, Дублянської міської ради Жовківського району Львівської області про визнання протиправними дій, зобов'язання вчинити дії,-

ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_1 08.12.2017 року звернулася в суд з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Львівській області за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача Дублянської міської ради в якому просить визнати протиправною дію відповідача щодо відмови у наданні позивачу дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для ведення індивідуального садівництва орієнтовною площею 0,06 га на території Дублянської міської ради Жовківського району Львівської області, викладену у листі від 26.10.2017 №Я-12541/0-8165/6-17, зобов'язати відповідача надати позивачу дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для ведення індивідуального садівництва орієнтовною площею 0,06 га на території Дублянської міської ради Жовківського району Львівської області.

Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 21.03.2018 року позов задоволено повністю.

Не погодившись із рішенням суду першої інстанції Головне управління Держгеокадастру у Львівській області подало апеляційну скаргу, яку обґрунтовує тим, що оскаржуване рішення прийняте з порушенням норм матеріального та процесуального права, та просить скасувати рішення і прийняти нове, яким в задоволенні позову відмовити в повному обсязі. Апеляційну скаргу мотивовано тим, що на виконання постанови Кабінету Міністрів України від 07.06.2017 №413 відповідачем на офіційному веб-сайті опубліковано інформацію про перелік земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, які можуть бути передані у власність громадян в межах норм безоплатної приватизації у 4 кварталі 2017 року на території Львівської області, де передбачено виділення трьох земельних ділянок площею 2,32 га у власність громадян на території Дублянської міської ради. При цьому, у визначеному на графічних матеріалах позивачем місці розташування бажаної для приватизації земельної ділянки не передбачено виділення земельних ділянок у власність. Судом не беруться до уваги доводи скаржника про те, що у цьому випадку, місце розташування земельної ділянки, щодо якої звернувся позивач, не відповідає вимогам нормативно-правових актів, оскільки стосовно саме цієї земельної ділянки відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 07.06.2017 № 413 «Деякі питання удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними» вирішено не передавати її у власність громадян. Скаржник вказує, що вирішення питання по суті стане можливим після внесення відображеної на картографічних матеріалах земельної ділянки до переліку та висвітлення на сайті. Скаржник не може погодитися із висновками суду про те, що відповідачем не доведено наявності визначених нормами ЗК України підстав для відмови Позивачу у наданні дозволу на розробку документації із землеустрою, оскільки відповідачем наводиться чітка підстава для відмови позивачу щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою згідно ч. 7 ст. 118 ЗК України - невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам нормативно-правових актів. Крім того вказує, що Дублянська міська рада Львівської області не погодила надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність позивачу. До того ж вважає, що за своєю правовою природою надання дозволу відповідачем є дискреційними повноваженнями та виключною компетенцією уповноваженого органу.

Позивач подав відзив на апеляційну скаргу в якому зазначив, що є громадянином України та має право на набуття права власності на земельну ділянку для ведення індивідуального садівництва, такого права не використовував. Зазначає, що на момент подання заяви не міг знати, які земельні ділянки будуть зарезервовані, оскільки не було затверджено переліку земельних ділянок та не оприлюднено на офіційному веб-сайті. Земельні ділянки, які включені в перелік земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, які можуть бути передані у власність громадянам у 4 кварталі 2017 року на території Львівської області не сформовані, не затверджені у встановленому законом порядку. Вказує, що покликання відповідача на Стратегію, як на нормативний акт, що прийнятий на виконання Земельного кодексу України чи іншого закону, що регулює земельні правовідносини та надає відповідачу право відмовляти у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою, є протиправним. Та просить апеляційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду без змін.

В судовому засіданні ОСОБА_1 та представник позивача ОСОБА_3 щодо апеляційної скарги заперечили, просили залишити в силі рішення суду першої інстанції.

Представник відповідача Кубіцький П.П. в судовому засіданні апеляційного розгляду апеляційну скаргу підтримав з підстав зазначених у скарзі, просив рішення суду першої інстанції скасувати та прийняти нове, яким в задоволенні позову відмовити повністю.

Третя особа явку повноважного представника в судове засідання не забезпечила, належним чином повідомлена про дату, час і місце розгляду справи, що у відповідності до частини 2 статті 313 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), не перешкоджає розгляду справи.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги у їх сукупності, колегія суддів дійшла висновку, що подана скарга не підлягає задоволенню з наступних мотивів.

Відповідно до приписів частини 3 статті 308 КАС України суд апеляційної інстанції досліджує докази, що стосуються фактів, на які учасники справи посилаються в апеляційній скарзі та (або) відзиві на неї.

Як встановлено судом першої інстанції та підтверджується матеріалами справи, що ОСОБА_1 25.09.2017 звернулася із клопотанням до Головного управління Держгеокадастру у Львівській області про надання дозволу на розробку проекту землеустрою для виділення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 0, 06 га на території Дублянської міської ради за межами населеного пункту.

Листом від 26.10.2017 № Я-1254/0-8165/6-17 «Про розгляд клопотання» Головне управління Держгеокадастру у Львівській області відмовило позивачу у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою для виділення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 0,06 га для ведення індивідуального садівництва на території Дублянської міської ради за межами населеного пункту та повідомило, що Постановою Кабінету Міністрів України від 07.06.2017 №413 «Деякі питання удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними» затверджено стратегію удосконалення механізму управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними. Дана стратегія визначає механізм передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення Держгеокадастром та його територіальними органами у власність громадянам в межах норм безоплатної приватизації. Зокрема, метою стратегії є раціональне та ефективне функціонування сільськогосподарських регіонів з урахуванням потреб розвитку населених пунктів, запобігання деградації земель, необхідності забезпечення продовольчої безпеки держави, а також забезпечення захисту інтересів суспільства (насамперед учасників антитерористичної операції), територіальних громад та держави. Поруч з цим, відповідно до вищезгаданої Постанови Кабінету Міністрів України, система організації процесу виконання Стратегії передбачає формування переліку земельних ділянок та визначення площі земельних ділянок, які можуть надаватися в межах норм безоплатної приватизації на території відповідної області, за формулою, відповідно до якої у власність передається не більше 25% від розміру проданих земельних ділянок на конкурентних засадах (торгах) за попередній квартал. Повідомили, що на офіційному веб-сайті Головного управління Держгеокадастру у Львівській області (lvivska.land.gov.ua) опубліковано інформацію про перелік земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, які можуть бути передані у власність громадянам в межах норм безоплатної приватизації на території Львівської області у 4 кварталі 2017 року. Пропоновано ОСОБА_1 до відведення земельна ділянка в даному переліку відсутня, а відтак вирішення даного питання по суті, стане можливим після внесення відображеної на картографічних матеріалах земельної ділянки, поданої у її клопотанні, до переліку та розміщення її на сайті. Відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України від 07.06.2017 року № 413, дорученням Віце-прем'єр-міністра України № 37732/1-14 від 08.10.2014, рішення Держземагенства України №2/1 від 14.10.2014 року та доручення Голови Львівської облдержадміністрації № 13/0/6-15 від 10.02.2015 Головне управління Держгеокадастру у Львівській області при прийнятті рішень щодо розпорядження землями сільськогосподарського призначення державної власності враховує обов'язковість погодження надання дозволів на розроблення документації із землеустрою з органами місцевого самоврядування. Зважаючи на норми Постанови Кабінету Міністрів України від 07.06.2017 №413, питання пов'язані з реалізацією Стратегії в частині забезпечення врахування позиції відповідної сільської та селищної ради під час надання (передачі) земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у власність громадян підлягають розгляду виключно на пленарному засіданні ради із прийняттям відповідного рішення.

Зміст спірних правовідносин полягає в тому, що позивач вважає, спірну відмову відповідача протиправною, оскільки відповідачем відмовлено позивачу у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою не з підстав встановлених законом.

Перевіряючи законність та обґрунтованість оскаржуваного рішення суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції виходить з наступного.

Враховуючи вимоги частини 2 статті 19 Конституції України та частини 2 статті 2 КАС України, законодавцем визначено критерії для оцінювання рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень, які одночасно є принципами адміністративної процедури, що вироблені у практиці європейських країн.

Згідно із статті 41 Конституції України передбачено, що право приватної власності набувається в порядку, визначеному законом.

Статтею 3 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) встановлено, що земельні відносини регулюються Конституцією України, вказаним Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.

Частиною 2 статті 22 ЗК України визначено, що до земель сільськогосподарського призначення належать: сільськогосподарські угіддя (рілля, багаторічні насадження, сіножаті, пасовища та перелоги). Пунктом «а» частини 3 статті 22 ЗК України визначено, що землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування громадянам - для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва.

Відповідно до частини 3 статті 35 ЗК України, земельні ділянки, призначені для садівництва, можуть використовуватись для закладання багаторічних плодових насаджень, вирощування сільськогосподарських культур, а також для зведення необхідних будинків, господарських споруд тощо.

Відповідно до пункту «б» частини 1 статті 81 ЗК України громадяни України набувають права власності на земельні ділянки на підставі безоплатної передачі із земель державної і комунальної власності.

Згідно із пунктом «в» частини 3 статті 116 ЗК України безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.

Передача земельних ділянок безоплатно у власність громадян у межах норм, визначених цим Кодексом, провадиться один раз по кожному виду використання (частина 4 статті 116 ЗК України).

Частиною 6 статті 118 ЗК України встановлено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної власності для ведення садівництва, у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади, який передає земельні ділянки державної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб). Органам виконавчої влади, які передають земельні ділянки державної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Відповідно до частини 7 статті 116 ЗК України відповідний орган виконавчої влади, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Аналіз зазначених норм права дає підстави вважати, що ними встановлені підстави, порядок та строки передачі земельної ділянки у власність громадян. Ці норми передбачають, зокрема, що для передачі земельної ділянки у власність зацікавлена особа звертається до відповідних органів із заявами для отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та для надання її у власність. За результатами розгляду яких визначені в статті 118 ЗК України органи приймають одне з відповідних рішень - надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надати мотивовану відмову. При цьому, встановлено виключні підстави, за наявності яких заявникові може бути відмовлено у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, а саме: невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Водночас, чинним законодавством не передбачено право суб'єкта владних повноважень відступати від положень статті 118 Земельного кодексу України.

Як вбачається з листа-відповіді від 26.10.2017 №Я-12541/0-8165/6-17, підставою відмови стала відсутність зазначеної позивачем у клопотанні земельної ділянки у переліку земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, які можуть бути передані у власність громадян в межах норм безоплатної приватизації на території Львівської області у IV кварталі 2017 року.

Так, Постановою Кабінету Міністрів України від 07 червня 2017 року №413, з метою створення сучасної, прозорої і дієвої системи управління у сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності, спрямованої на забезпечення захисту інтересів суспільства (насамперед учасників антитерористичної операції), територіальних громад та держави, а також раціонального та ефективного функціонування сільськогосподарських регіонів з урахуванням потреб розвитку населених пунктів, запобігання деградації земель, необхідності забезпечення продовольчої безпеки держави затверджено Стратегію удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними (далі - Стратегія).

Згідно із Стратегією Держгеокадастр реалізує державну політику у сфері земельних відносин, здійснює розпорядження землями сільськогосподарського призначення державної власності відповідно до закону, державний нагляд (контроль) в агропромисловому комплексі в частині дотримання вимог земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів; проводить моніторинг та оцінку результативності реалізації Стратегії.

Держгеокадастр та його територіальні органи під час передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у власність в межах норм безоплатної приватизації повинні: формувати перелік земельних ділянок та визначати площу земельних ділянок, яка передається в межах норм безоплатної приватизації на території відповідної області, за встановленою Стратегією формулою; щокварталу за 10 днів до закінчення поточного кварталу оприлюднювати перелік земельних ділянок, які пропонується передавати у наступному кварталі (розрахованих за зазначеною формулою), на офіційних веб-сайтах територіальних органів Держгеокадастру за місцем розташування земельних ділянок; надавати дозволи на розроблення документації із землеустрою та передавати земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності у приватну власність в межах норм безоплатної приватизації відповідно до зазначених переліків, насамперед учасникам антитерористичної операції; враховувати позицію відповідної сільської та селищної ради під час надання (передачі) земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у власність громадян.

Разом з тим, у зв'язку із затвердженням Постановою Кабінету Міністрів України від 07 червня 2017 року №413 Стратегії зміни до Земельного кодексу України не вносились, перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою не змінювався, статтю 118 Земельного кодексу України додатковою підставою відмови доповнено не було.

Як вбачається зі змісту Стратегії, Міністерство аграрної політики та продовольства разом з Державною службою з питань геодезії, картографії та кадастру мають розробити та внести на розгляд Кабінету Міністрів України у шестимісячний строк проекти відповідних нормативно-правових актів, спрямованих на реалізацію Стратегії. Проте, на момент виникнення спірних правовідносин відповідні нормативно-правові акти не прийняті.

Відтак, відмова у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на підставі того, що така ділянка не входить до переліку земель, який сформований відповідно до Стратегії удосконалення механізму управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними, є неправомірною та такою, що не відповідає статті 118 Земельного кодексу України, така підстава відмови не передбачена вказаною статтею.

Аналогічного висновку дійшов Верховний Суд у постанові від 24 квітня 2018 року у справі №814/1961/17.

До того ж, постанова Кабінету Міністрів України від 07.06.2017 №413 не являється тим нормативно-правовим актом, який прийнятий на виконання закону, який встановлює вимоги щодо порядку надання у власність чи користування земельних ділянок, а тому невідповідність положенням вищенаведеної Постанови безпідставно трактується відповідачем як передбачена законом підстава для відмови позивачу у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

Системний аналіз положень Земельного кодексу України дозволяє суду апеляційної інстанції зробити висновок, що отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки є лише одним з етапів розгляду заяви громадянина про одержання безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності та є обов'язковою складовою визначеної Земельним кодексом України процедури передачі земельної ділянки у власність громадянам. Розробка проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки має на меті визначення меж земельної ділянки в натурі, а також з'ясування обставин, що можуть бути перешкодою для надання такої земельної ділянки громадянину.

Таким чином, прийняття рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки є лише початковим та обов'язковим етапом у визначеному чинним законодавством порядку передачі земельної ділянки у власність, який надає право громадянину звернутися до відповідних органів для виконання робіт з розроблення проекту землеустрою. Водночас, наявна в суб'єкта повноважень свобода дій при прийнятті рішення в межах його повноважень не є абсолютною, а обмежена певними законодавчо встановленими рамками, якими, зокрема, визначаються підстави та необхідні умови прийняття певного рішення, зміст цього рішення, його альтернативні варіанти, а також перелік дій, які повинна вчинити особа для отримання певної вигоди внаслідок прийняття суб'єктом владних повноважень відповідного рішення.

При цьому, суд апеляційної інстанції зауважує, що у випадку, коли закон встановлює повноваження суб'єкта публічної влади в імперативній формі, тобто його діяльність чітко визначена законом, суд може зобов'язати суб'єкта владних повноважень прийняти конкретне рішення чи вчинити певну дію.

Європейський Суд з прав людини у своєму рішенні від 14.06.2007 у справі «Свято-Михайлівська Парафія проти України» наголосив, що в національному праві має бути засіб юридичного захисту від свавільних втручань органів державної влади в права, гарантовані Конвенцією. Визначення дискреційних повноважень, якими наділені органи державної влади в сфері основоположних прав, у спосіб, що фактично робить ці повноваження необмеженими, суперечило б принципу верховенства права. Відповідно, закон має чітко визначати межі повноважень компетентних органів та чітко визначати спосіб їх здійснення, беручи до уваги легітимну мету засобу, який розглядається, щоб гарантувати особі адекватний захист від свавільного втручання.

Відповідно до положень частини 4 статті 245 КАС України суд може зобов'язати відповідача - суб'єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб'єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.

Таким чином, наявна в суб'єкта повноважень свобода дій при прийнятті рішення в межах його повноважень не є абсолютною, а обмежена певними законодавчо встановленими рамками, якими, зокрема, визначаються підстави та необхідні умови прийняття певного рішення, зміст цього рішення, його альтернативні варіанти, а також перелік дій, які повинна вчинити особа для отримання певної вигоди внаслідок прийняття суб'єктом владних повноважень відповідного рішення.

Представником скаржника в судове засідання апеляційного суду подано копію наказу Головного управління Держгеокадастру у Львівській області №13-2481/16-18-СГ від 05.05.2018 року «Про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою», яким надано ОСОБА_1 дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, розташованої на території Дублянської міської ради Жовківського району орієнтовний розмір земельної ділянки 0,0600га. із цільовим призначенням - для індивідуального садівництва, однак як встановлено судом, таке клопотання позивачка подавала, після звернення до суду і не стосується вказаної справи, щодо розгляду листа відповідача від 26.10.2017 №Я-12541/0-8165/6-17 та клопотання ОСОБА_1 25.09.2017 та апеляційним судом не береться до уваги, оскільки не впливає на розгляд оскаржуваних дій та прийняття рішення.

Враховуючи викладене, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції, яким правильно встановлені обставини справи, судове рішення ухвалено з додержанням норм матеріального та процесуального права, доводами апеляційної скарги висновки, викладені в судовому рішенні, не спростовуються і підстав для його скасування не вбачається, позовні вимоги підлягають задоволенню у повному обсязі.

Відповідно до статті 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст.ст. 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328 КАС України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Львівській області - залишити без задоволення.

Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 21.03.2018 року у справі №813/4587/17 - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку лише з підстав, визначених в статті 328 КАС України, протягом 30 днів з дня складання повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.

Головуючий суддя Н.В. Ільчишин

Судді М.А. Пліш

В.Я. Макарик

Повний текст постанови складено 20.06.2018 року