Постанова № 74669358, 12.06.2018, Одеський апеляційний адміністративний суд

ОДЕСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

——————————————————————

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

12 червня 2018 р.м.ОдесаСправа № 815/113/18

Категорія: 12.2 Головуючий в 1 інстанції: Бутенко А. В.

Колегія суддів Одеського апеляційного адміністративного суду

у складі: судді доповідача-головуючого – ОСОБА_1,

суддів: Потапчука В.О., Семенюка Г.В.,

при секретарі – Ханділян Г.В.,

за участю: представника апелянта – ОСОБА_2,

ОСОБА_3, її представника –ОСОБА_4,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті ОСОБА_2 апеляційну скаргу Білгород-Дністровського міського голови ОСОБА_5 на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 07 лютого 2018 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_3 до Білгород-Дністровського міського голови ОСОБА_5 про визнання протиправним та скасування розпорядження від 15.12.2017 року № 573-к, –

ВСТАНОВИЛА:

Короткий зміст позовних вимог.

У січні 2018 року ОСОБА_3 звернулась з вищевказаним адміністративним позовом.

В обґрунтування позовних вимог зазначалось, що 15.12.2017 року розпорядженням Білгород-Дністровського міського голови № 573-к «Про результати службового розслідування та застосування дисциплінарного стягнення» за неналежне виконання посадових обов'язків та відсутність відповідного контролю за виконанням виданих наказів по Управлінню позивачу оголошено догану. В діях позивача відсутній склад дисциплінарного проступку, Посадова інструкція начальника управління освіти, сім'ї, молоді та спорту Білгород-Дністровської міської ради, порушення вимог якої комісією встаовлено, розроблена та доведена під підпис вже після нібито вчинення проступку, а в спірному розпорядженні Білгород-Дністровським міським головою не конкретизовано, які саме порушення трудової дисципліни здійснила позивач, які саме посадові обов'язки позивачем не виконувалися, та які вимоги чинного законодавства були порушені останнім. При цьому висновки зроблені комісією щодо відсутності належної організації діяльності підпорядкованого Управління та реального контролю за виконанням виданих по Управлінню наказів, наявність негативних наслідків не відповідають фактичним обставинам, процедура притягнення позивача до відповідальності не відповідає вимогам законодавства, а саме рішення про притягнення до відповідальності не відповідає принципу обґрунтованості, законності та доцільності з мотивів невідповідності Конституції та законам України, відповідно до ч. 10 ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», тому підлягає визнанню незаконним в судовому порядку.

Короткий зміст рішення суду першої інстанції.

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 07 лютого 2018 року визнано протиправним та скасовано розпорядження від 15.12.2017 року № 573-к.

Стягнуто на користь ОСОБА_3 (код платника - НОМЕР_1) за рахунок бюджетних асигнувань Виконавчого комітету Білгород-Дністровської міської ради (код ЄДРПОУ 04056799) сплачений судовий збір у розмірі 704 (сімсот чотири) гривні 80 копійок.

Короткий зміст вимог апеляційної скарги.

Не погоджуючись з даним рішенням суду Білгород-Дністровський міський голова ОСОБА_5 подала апеляційну скаргу.

В апеляційній скарзі зазначено, що рішення судом першої інстанції ухвалене з порушенням норм матеріального та процесуального права, у зв’язку з чим просить його скасувати та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні адміністративного позову відмовити.

Розглянувши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення в межах позовних вимог і доводів апеляційної скарги, колегія суддів приходить до висновку про відсутність підстав для її задоволення.

Обставини справи.

Суд першої інстанції встановив, що ОСОБА_3 з 22 березня 2017 року, на підставі рішення Білгород-Дністровської міської ради Одеської області від 22.03.2017 року № 287-УІІ «Про затвердження Положення про Управління освіти, сім'ї, молоді та спорту Білгород-Дністровської міської ради», працювала на посаді начальника Управління освіти, сім'ї, молоді та спорту Білгород-Дністровської міської ради (далі - Управління). До 22 березня 2017 року Позивач працювала на посаді начальника відділу освіти, сім'ї, молоді та спорту Білгород-Дністровської міської ради.

14 грудня 2016 року постановою Кабінету Міністрів України № 974 внесені зміни у додаток 2 до постанови Кабінету Міністрів України від 30 серпня 2002 року № 1298 щодо підвищення посадових окладів педагогічних працівників усіх інших закладів та установ освіти, які фінансуються за рахунок державного та місцевих бюджетів з 01 вересня 2017 року.

Пунктом 3 цієї постанови дозволено органам місцевого самоврядування приймати власне рішення щодо підвищення тарифних розрядів педагогічних працівників закладів та установи освіти, що фінансуються за рахунок місцевих бюджетів, до 01 вересня 2017 року.

Пунктом 3 рішення Білгород-Дністровської міської ради від 23.02.2017 року № 245-VII «Про внесення змін і доповнень до рішення міської ради від 22.12.2016 року № 193-VII «Про міський бюджет міста Білгород-Дністровського на 2017 рік», дозволено відділу освіти проводити фінансування заробітної плати педагогічним працівникам закладів та установ крім загальноосвітніх шкіл, згідно постанови КМУ від 14.12.2016 року № 974 з 01 березня 2017 року.

Позивачем в рамках своїх повноважень видано наказ від 13.03.2017 року № 158 «Про підвищення посадових окладів педагогічних працівників усіх інших закладів та установ освіти, які фінансуються за рахунок місцевого бюджету», яким визначено підвищення посадових окладів педагогічних працівників усіх інших закладів та установ освіти, які фінансуються за рахунок місцевого бюджету з 01 березня 2017 року. Контроль за виконанням наказу покладено на головного бухгалтера відділу освіти ОСОБА_6

Належні виплати методистам Управління були здійснені у серпні 2017 року.

17.11.2017 року надійшло колективне звернення працівників управління освіти, сім'ї, молоді та спорту міської ради щодо протиправних дій начальника управління, в тому числі щодо невиплати підвищених посадових окладів.

Розпорядженням Білгород-Дністровського міського голови (далі - Відповідач) від 23.11.2017 року № 537-к стосовно позивача призначено проведення службового розслідування та затверджено комісію для його проведення.

11.12.2017 року, комісією складено Акт про результати проведення службового розслідування стосовно ОСОБА_3, яким встановлено порушення позивачем пунктів 2.5, 2.15 Посадової інструкції, що виразилося у відсутності належної організації діяльності підпорядкованого Управління та контролю за виконанням виданих по Управлінню наказів в період з березня по серпень 2017 року включно, що призвело до безпідставної затримки нарахування підвищених посадових окладів працівникам міського методичного кабінету в порушення рішень Білгород-Дністровської міської ради.

Комісія дійшла до висновку про неналежне виконання позивачем своїх посадових обов'язків, що призвело до негативних наслідків, та про доцільність притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності.

15.12.2017 року розпорядженням Білгород-Дністровського міського голови № 573-к «Про результати службового розслідування та застосування дисциплінарного стягнення», за неналежне виконання посадових обов'язків та відсутність відповідного контролю за виконанням виданих наказів по Управлінню позивачу оголошено догану.

Вказані обставини сторонами не заперечуються, а отже є встановленими.

Висновок суду першої інстанції.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що відповідачем не дотримано вимог Порядку проведення службового розслідування регламентованого постановою Кабінету Міністрів України від 13 червня 2000 року № 950 (в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 13 вересня 2017 року № 691).

Колегія суддів вважає ці висновки суду першої інстанції правильними і такими, що відповідають вимогам статей 2, 6, 8, 9, 73, 74, 75, 76, 77, 78 КАС України, Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування", Порядку проведення службового розслідування.

Джерела права й акти їх застосування та оцінка суду.

За змістом статті 1 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування", служба в органах місцевого самоврядування - це професійна, на постійній основі діяльність громадян України, які займають посади в органах місцевого самоврядування, що спрямована на реалізацію територіальною громадою свого права на місцеве самоврядування та окремих повноважень органів виконавчої влади, наданих законом.

Згідно статті 4 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування" визначено, що одним з основних принципів є принцип підконтрольності, підзвітності, персональної відповідальності за порушення дисципліни і неналежне виконання службових обов'язків.

На підставі статті 7 вказаного Закону, правовий статус посадових осіб місцевого самоврядування визначається Конституцією України, законами України «Про місцеве самоврядування в Україні» та іншими законами України.

Посадові особи місцевого самоврядування діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією України і законами України, актами Президента України і Кабінету Міністрів України, актами органів місцевого самоврядування, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради Автономної Республіки Крим і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.

Статтею 19 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» визначено, що особливості дисциплінарної відповідальності посадових осіб місцевого самоврядування, вирішення інших питань, пов'язаних із службою в органах місцевого самоврядування, забезпечуються у порядку, передбаченому законом.

Відповідно до частини 3 статті 7 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» встановлено, що на посадових осіб місцевого самоврядування поширюється дія законодавства України про працю з урахуванням особливостей, передбачених цим Законом.

Отже у відносинах з питань служби в органах місцевого самоврядування, на посадових осіб місцевого самоврядування поширюється дія законодавства України про працю з урахуванням особливостей, передбачених цим Законом.

Статтею 147 Кодексу законів про працю України визначено, що виключно за порушення трудової дисципліни до працівника може бути застосовано один із заходів стягнення.

Відповідно до загальних норм права підставою для притягнення до дисциплінарної відповідальності є дисциплінарний проступок.

Дисциплінарний проступок - це винне, протиправне невиконання чи неналежне виконання працівником трудових обов'язків, передбачених законодавством про працю, колективним та трудовим договорами, що призводить до порушення внутрішнього трудового розпорядку на підприємстві, установі, організації.

Вчинення дисциплінарного проступку є юридично значущою обставиною при накладені на позивача дисциплінарного стягнення.

Юридично значущою обставиною при вчиненні позивачем дисциплінарного проступку є невиконання або неналежне виконання ним Посадових обов'язків, покладених на нього згідно з трудовим законодавством, угодами, локальними нормативними правовими актами і трудовим договором. Працівник повинен бути ознайомлений з покладеними на нього посадовими обов'язками.

В ході судового розгляду встановлено, що висновки комісії зроблені виходячи з вимог п. 2.5 Посадової інструкції Позивача, оскільки начальник управління освіти, сім'ї, молоді та спорту міської ради несе персональну відповідальність за організацію та результати діяльності управління.

Проте, посадові обов'язки Позивача розроблені 12 грудня 2017 року та доведені позивачу 19 грудня 2017 року, тобто після видання розпорядження, яке оскаржене. Порушень інших норм законодавства комісією при проведенні службового розслідування не встановлено.

До того ж, в спірному розпорядженні відповідачем не конкретизовано, які саме порушення трудової дисципліни здійснив позивач, які саме посадові обов'язки позивачем не виконувалися, та які вимоги чинного законодавства були порушені останнім.

Порядок проведення службового розслідування регламентований постановою Кабінету Міністрів України від 13 червня 2000 року № 950 (в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 13 вересня 2017 року № 691) «Про затвердження Порядку проведення службового розслідування стосовно осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та осіб, які для цілей Закону України «Про запобігання корупції» прирівнюються до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування» (далі - Порядок).

Пунктом 8 Порядку визначено, що у разі прийняття рішення щодо притягнення особи, стосовно якої проведено службове розслідування, до відповідальності, комісія пропонує вид дисциплінарного стягнення, передбаченого законодавством.

Під час визначення виду дисциплінарного стягнення члени комісії повинні враховувати ступінь тяжкості вчиненого проступку і заподіяну шкоду, обставини, за яких вчинено проступок, і попередню роботу особи, стосовно якої проведено службове розслідування.

З матеріалів справи та пояснень сторін вбачається, що за відсутності фінансування, Позивачем на адресу начальника фінансового управління Білгород-Дністровської міської ради був спрямований лист від 17.03.2017 року № 01-07/304 щодо необхідності збільшення видатків на оплату праці педагогічних працівників за рахунок міського бюджету.

Рішенням міської ради від 20.04.2017 року № 292-VII «Про внесення змін і доповнень до рішення міської ради від 22.12.2016 року 193-VII «Про міський бюджет міста Білгород-Дністровського на 2017 рік», видатки на оплату педагогічних працівників за рахунок місцевого бюджету були збільшені.

Фактично фінансування даних видатків Управління було затверджено фінансовим управлінням Білгород-Дністровської міської ради у травні 2017 року (довідка про зміни до річного розпису бюджету на 2017 рік від 04.05.2017 року № 169).

При цьому, пункт 3 рішення Білгород-Дністровської міської ради від 23.02.2017 року № 245-VII не відповідав вимогам пункту 3 постанови Кабінету Міністрів України від 14 грудня 2016 року № 974 в частині визначення закладів та установ освіти, правового статусу Управління, яке відноситься до органів управління освітою та за своєю юридичною природою відрізняється від навчального закладу відповідно до Закону № 1158-ІУ від 11.09.2003 року, тому з метою попередження необгрунтованих витрат бюджетних коштів директору Департаменту Освіти та науки Одеської обласної Державної адміністрації направлений лист за підписом Позивача від 11.04.2017 року № 01-07/439 про роз'яснення законності проведення вказаних нарахувань методистам Управління. Відповідь на вказаний запит до Управління не надходила.

До того ж, відповідно до п. 2.15 Посадової інструкції, начальник Управління видає у межах своїх повноважень накази, організує контроль за їх виконанням, тому пункт 2 наказу від 13.03.2017 року № 158 щодо покладання контролю за виконанням наказу на головного бухгалтера відповідав як повноваженням керівника, так і положенням пп. 1, 2, 11, п. 13 Постанови Кабінету Міністрів України від 26.01.2011 року № 59 «Про затвердження Типового положення про бухгалтерську службу бюджетної установи», якими на головного бухгалтера установи покладено забезпечення виконання завдань, покладених на бухгалтерську службу, здійснення керівництва діяльністю бухгалтерської служби, погодження документів, пов'язаних з витрачанням фонду заробітної плати, встановленням посадових окладів і надбавок працівникам, а також положенням Посадової інструкції головного бухгалтера відділу, зокрема п. 3.3 стосовно здійснення суворого контролю за економічним використанням фінансових ресурсів, правильним нарахуванням та своєчасним перерахуванням платежів.

У серпні 2017 року, після надходження грошових коштів на рахунки Управління, методистам Управління були здійснені усі належні виплати за період з 01 березня по серпень 2017 року (заявка Управління від 10.08.2017 року № 01-07/892; банківські виписки від 14, 15, 28, 31.08.2017 року). За вказаним фактом Позивачем виданий наказ від 14.08.2017 року № 229-к «Про попередження порушення виконання посадових обов'язків», що спростовує висновки комісії щодо відсутності належної організації діяльності підпорядкованого Управління та контролю за виконанням виданих по Управлінню наказів, а також підтверджує відсутність настання негативних наслідків та, відповідно, вчинення дисциплінарного проступку.

До того ж, відповідачем при прийнятті рішення не взято до уваги, що у певний період часу позивач був відсутній на роботі у зв'язку із відрядженням з 25.06.2017 року по 01.07.2017 року, у зв'язку із черговою відпусткою з 10.07.2017 року по 23.07.2017 року, з 31.07.2017 року по 11.08.2017 року.

Згідно пункту 7 Порядку особа, стосовно якої проводиться службове розслідування, має право, зокрема отримувати інформацію про підстави проведення такого розслідування; надавати усні або письмові пояснення, робити заяви, подавати документи, необхідні для проведення службового розслідування; звертатися з клопотанням про опитування інших осіб, яким відомі обставини, що досліджуються під час проведення службового розслідування, а також про залучення до матеріалів розслідування додаткових документів, інших матеріальних носіїв інформації стосовно предмета службового розслідування; подавати у письмовій формі зауваження щодо проведення службового розслідування, дій або бездіяльності осіб, які його проводять; звертатися до керівника органу у письмовій формі з обґрунтованим клопотанням про виведення із складу комісії з проведення службового розслідування осіб, в яких наявний реальний чи потенційний конфлікт інтересів.

Пунктом 9 Порядку визначено, що про дату і місце ознайомлення з актом службового розслідування особа, стосовно якої проведено службове розслідування, повідомляється за день до ознайомлення із зазначеним актом. Під час ознайомлення з актом службового розслідування особа, стосовно якої проведено службове розслідування, може висловити свої зауваження, які додаються до акта.

В порушення вимог положень пунктів 7, 9 Порядку, позивач не повідомлена за день до ознайомлення із зазначеним актом, що позбавило її права та реальної можливості підготувати та подати зауваження у письмовій формі щодо проведення службового розслідування. Інформація про підстави проведення такого розслідування, незважаючи на неодноразові звернення позивача (від 27.11.2017, від 06.12.2017 року), була отримана тільки 11.12.2017 року, у день підписання акту комісією.

Відповідно до практики Європейського суду з прав людини державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов'язків (див, зокрема, рішення Європейського суду з прав людини у справі «Рисовський проти України» заява № 29979/04, від 20 жовтня 2011 року, остаточне 20/01/2012

Суд враховує, що принцип презумпції невинуватості перш за все є гарантією процесуального характеру по кримінальних справах, але за висновками ЄСПЛ його сфера застосування є значно ширшою: він є обов'язковим не тільки для кримінального суду, який приймає рішення щодо обґрунтованості обвинувачення, але й для всіх інших державних органів.

Таким чином на підставі викладеного колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що відповідачем не дотримано вимог Порядку проведення службового розслідування регламентований постановою Кабінету Міністрів України від 13 червня 2000 року № 950 (в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 13 вересня 2017 року № 691), також, не доведено суду належними та допустимими доказами правомірності застосування до позивача заходу дисциплінарного стягнення у вигляді догани, неналежне виконання нею Посадових обов'язків, тому оскаржене розпорядження видано необґрунтовано, без урахування всіх обставин під час розслідування, без дотримання принципу пропорційності, що має на меті досягнення балансу між публічним інтересом та індивідуальним інтересом особи, а також між цілями та засобами їх досягнення.

Відповідно до статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

В ході розгляду справи позивач довів суду ті обставини, на які він посилався в обґрунтування заявлених вимог, а відповідач не надав суду належні докази на підтвердження своїх заперечень проти позову.

Надаючи оцінку правомірності дій та рішень органів владних повноважень, суд керується критеріями, закріпленими у статті 2 КАС України, які певною мірою відображають принципи адміністративної процедури, встановлюючи при цьому чи прийняті (вчинені) ним рішення (дії): на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Доводи апеляційної скарги.

Доводи апелянта, що саме позивач згідно приписам Положення про Управління освіти, сім’ї, молоді та спорту Білгород-Дністровської міської ради від 22.03.2017 року « 287-VІІ» повинна виготовити Посадову інструкцію , яка,у свою чергу, затверджена заступником міського голови 12.12.2017 року на правильність висновків суду першої інстанції не впливають, оскільки в будь-якому випадку застосування правового акта ретроактивно до подій, якій малі місце до його затвердження є порушення принципу правової визначеності.

Інші доводи апеляційної скарги, яким була дана оцінка в мотивувальній частині постанови, ґрунтуються на суб'єктивній оцінці фактичних обставин справи та доказів. Зазначені доводи не містять посилань на конкретні обставини чи факти або на нові докази, які б давали підстави для скасування рішення суду першої інстанції.

Таким чином, на підставі встановлених в ході судового розгляду обставин, суд першої інстанції правильно дійшов висновку, що позовні вимоги ОСОБА_3 є обґрунтованими та підлягають задоволенню.

Враховуючи все вищевикладене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції порушень матеріального і процесуального права при вирішенні справи не допустив, а наведені в скарзі доводи правильність висновків суду не спростовують. За таких обставин, апеляційна скарга задоволенню не підлягає.

Керуючись статтями 308, 309, 315, 321, 322, 325, колегія суддів, –

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційну скаргу Білгород-Дністровського міського голови ОСОБА_5 залишити без задоволення, а рішення Одеського окружного адміністративного суду від 07 лютого 2018 року у справі № 815/113/18 – залишити без змін.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту судового рішення.

Дата складення та підписання повного тексту судового рішення – 14 червня 2018 року.

Головуючий: ОСОБА_1Суддя: Суддя: ОСОБА_7 ОСОБА_8