Постанова № 74548336, 06.06.2018, Одеський апеляційний адміністративний суд

ОДЕСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

——————————————————————

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

06 червня 2018 р.м.ОдесаСправа № 821/210/18

Категорія: 6.2.1 Головуючий в 1 інстанції: Попов В.Ф.

Колегія суддів Одеського апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого судді - Вербицької Н.В.,

суддів – Джабурії О.В.,

- ОСОБА_1,

при секретарі судового засідання – Грабового В.О.,

за участю представника відповідача ОСОБА_2,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області на рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 28 лютого 2018 року по справі за адміністративним позовом ОСОБА_3 до Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області про скасування рішення і зобов’язання вчинити певні дії ,-

В С Т А Н О В И Л А :

31 січня 2018 року ОСОБА_3 звернулась до суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області, в якому просила скасувати рішення Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області, викладене в листі від 9 жовтня 2017 року вих. № К-11744/0-3846/6-17, про відмову йому в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки площею 2.000 га на території Бехтерської селищної ради Голопристанського району Херсонської області для ведення особистого селянського господарства та зобов'язати відповідача прийняти рішення щодо надання такого дозволу.

Позовні вимоги обґрунтовані безпідставністю відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки орієнтованою площею 2,0 га, для ведення особистого селянського господарства на території Бехтерської селищної ради Голопристанського району Херсонської області, оскільки рішення про відмову у наданні такого дозволу порушує законні інтереси позивача.

Відповідач заперечував проти позову зазначаючи, що земельна ділянка, на яку претендує позивач, не входила до переліку земельних ділянок, які можуть бути передані у власність громадянам України на момент розгляду заяви позивача.

Рішенням Херсонського окружного адміністративного суду від 28 лютого 2018 року адміністративний позов задоволено.

Не погоджуючись із прийнятим судовим рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального права, просить зазначену постанову скасувати та прийняту нову постанову, якою відмовити в задоволені позовних вимог в повному обсязі.

Обґрунтовуючи свої вимоги, апелянт зазначає, що земельна ділянка, на яку претендувала позивач, не входила у перелік земельних ділянок, на які на момент розгляду заяви позивача відповідач мав повноваження по розпорядженню, в рамках норм встановлених постановою Кабінету Міністрів України від 07.06.2017 року № 413 «Деякі питання удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними», однак вказане право може бути реалізовано позивачем в подальшому із дотриманням норм, встановлених чинним законодавством. В даному випадку позивачем не виконані вимоги постанови КМУ № 413.

Заслухавши доповідача, дослідивши доводи апеляційної скарги, матеріали справи, перевіривши правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального і процесуального права, правової оцінки обставин у справі, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Судом першої інстанції встановлено та з матеріалів справи вбачається наступне.

18 вересня 2017 року позивач звернулась до відповідача з заявою про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки площею 2,000 га на території Бехтерської сільської ради Голопристанського району Херсонської області,

Листом від 09.10.2017 № К-11744/0-3846/6-17 Держгеокадастр відмовив позивачу у наданні такого дозволу, посилаючись на невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативних актів. Свою відмову управління Держгеокадастру мотивує тим, що має право передавати у власність громадянам в межа норм безоплатної приватизації не більше 25 відсотків від площі земельних ділянок, право оренди на які було продано на території Херсонської області у кварталі, що передував поточному кварталу. Для цього управління Держгеокадастру формує переліки земельних ділянок, визначає площу земельних ділянок, які можливо передати в межах норм безоплатної приватизації на території Херсонської області та розміщує на сайті управління. Земельна ділянка, яку позивач бажає отримати у власність для ведення особистого селянського господарства, не увійшла до цього переліку.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що відповідач зловживає своїми повноваженнями, посилаючись на підзаконний нормативний акт, за умови існування спеціального Закону, а саме Земельного кодексу України, який регулює ці правові відносини. Застосування та тлумачення відповідачем ОСОБА_4 КМУ № 413 є таким, що суперечить безпосередньо прямим нормам ЗК України та свавільно порушує права позивача, надані цим Кодексом.

Судова колегія погоджується з висновками суду першої інстанції, враховуючи наступне.

Стаття 19 Конституції України встановлює, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Перевіряючи обґрунтованість та законність дій та рішень суб'єкта владних повноважень, суд має врахувати наведене нормативне регулювання та вимоги частини 2 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, які певною мірою відображають принципи адміністративної процедури.

Суд також враховує встановлений ст.3 Конституції України, ст.6 КАС України принцип верховенства права, який в адміністративному судочинстві зобов'язує суд надавати законам та іншим нормативно-правовим актам тлумачення у спосіб, який забезпечує пріоритет прав людини при вирішенні справи. Тлумачення законів та нормативно-правових актів не може спричиняти несправедливих обмежень прав людини.

Частиною 1 ст.116 Земельного кодексу України визначено, що громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.

Відповідно до ст. 121 ч. 1 п. "б" ЗК України, громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності для ведення особистого селянського господарства - не більше 2,0 гектара.

Як вказано у ч.4 ст. 122 ЗК України, центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності у власність або у користування для всіх потреб.

Відповідно до положень частини 6 ст.118 Земельного кодексу України (в редакції чинній на час звернення позивача до відповідача) громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства).

Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.

Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Аналіз наведених правових норм дає підстав для висновку, що відповідач, до повноваження якого відносяться питання передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, має розглянути клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою за умови подачі необхідних документів та відсутності підстав для відмови у наданні такого дозволу, які встановлені ч.7 ст.118 ЗК України.

При розгляді заяви позивача від 18.09.2017 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою ГУ Держгеокадастру у Херсонській області обмежився лише фактом відсутності земельної ділянки, яку бажає отримати позивач, у переліку земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, який формується самим відповідачем (а.с.10).

Судова колегія вважає вірними висновки суду першої інстанції, що Стратегія, якою і передбачена необхідність складення переліків земельних ділянок, не є нормативно-правовим актом, прийнятим відповідно до положень ЗК України, який визначає невідповідність місце розташування земельних ділянок.

Невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, це вже певна визначеність у цих документів, щодо статусу цієї земельної ділянки та планів на її подальше використання. Це може бути певна заборона щодо приватизації земельних ділянок, які розташовані в певному місці (на певній території) щодо якого існує законодавчо визначена заборона на передачу земельних ділянок для тієї чи іншої мети - заборона виділення земельних ділянок в зоні відчуження, заборона виділення земельних ділянок в прибережних смугах, захисних зонах та ін. Включення земельної ділянки до генерального плану та іншої містобудівної документації, щодо використання для певної мети, також може кваліфікуватися, як заборона визначена ч.7 ст.118 Земельного кодексу України.

Разом з тим, ч.7 ст.118 Земельного кодексу України не передбачає такої підстави для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, як відсутність її у переліку земельних ділянок, які можуть бути передані у власність громадянам України.

Зазначений перелік Земельним кодексом України не передбачений, а посилання у Стратегії на необхідність органам Держгеокадастру, надавати дозволи на розроблення документації із землеустрою та передавати земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності у приватну власність в межах норм безоплатної приватизації відповідно до зазначених переліків носить рекомендаційний характер, а не імперативний.

Так, в цій Стратегії пропонується, враховувати позицію відповідної сільської та селищної ради під час надання (передачі) земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у власність громадян.

Стратегія є лише очікуванням, бажанням Уряду, напрямком за яким планується побудувати управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення, а не самим регулятором.

На користь цього висновку свідчить той факт, що у п.3 постанови Кабміну України від 07.06.17 №413 зазначено про необхідність у шестимісячний строк внесення проектів відповідних нормативно-правових актів, спрямованих на реалізацію Стратегії, затвердженої цією постановою.

Як вбачається з матеріалів справи, відповідач розглянув клопотання ОСОБА_3, керуючись п.7 ст.118 ЗК України, але не знайшов інших підстав для відмови, ніж відсутність бажаної для отримання позивачем земельної ділянки у Переліку земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності на території Херсонської області, які можуть бути передані у власність громадянам України у 2017 році, про що повідомив позивача листом – відповіддю від 09.10.2017 № К-11744/0-3846/6-17.

Розглядаючи питання щодо можливості зобов’язати відповідача надати дозвіл ОСОБА_3 на розробку проекту землеустрою, судова колегія відхиляє доводи апелянта щодо втручання суду у дискреційні повноваження відповідача.

На законодавчому рівні поняття "дискреційні повноваження" суб'єкта владних повноважень відсутнє. У судовій практиці сформовано позицію щодо поняття дискреційних повноважень, під якими слід розуміти такі повноваження, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибирати один з кількох варіантів конкретного правомірного рішення.

Водночас, повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб'єкта владних повноважень. Тобто, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов'язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов'язати до цього в судовому порядку.

Тобто, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким.

Умови, за яких орган відмовляє у наданні дозволу, визначені законом. Якщо такі умови відсутні, орган повинен надати дозвіл. Ці повноваження та порядок їх реалізації передбачають лише один вид правомірної поведінки відповідного органу - надати дозвіл або не надати (відмовити). За законом у цього органу немає вибору між декількома можливими правомірними рішеннями. Тому зазначені повноваження не є дискреційними. Тому ці доводи касаційної скарги суд відхиляє.

В ході розгляду даної справи не встановлені обставини неможливості видачі позивачу дозволу на розробку проекту землеустрою, а саме: заборона щодо приватизації земельних ділянок, які розташовані в певному місці (на певній території) щодо якого існує законодавчо визначена заборона на передачу земельних ділянок для тієї чи іншої мети - заборона виділення земельних ділянок в зоні відчуження, заборона виділення земельних ділянок в прибережних смугах, захисних зонах, включення земельної ділянки до генерального плану та іншої містобудівної документації, щодо використання для певної мети.

Єдиною підставою для відмови у наданні дозволу відповідач зазначив відсутність земельної ділянки, яку бажає отримати позивач, у переліку, що складається відповідачем відповідно до Стратегії удосконалення механізму управління у сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 07.06.2017 № 413, що не є належною підставою для відмови.

В зв’язку із викладеним апеляційний суд вважає, що в даному випадку ГУ Держгеокадастру у Херсонській області має тільки один з можливих варіантів поведінки, який має правову підставу. Обидва варіанти можливих рішень не можуть бути одночасно юридично допустимими, тому фактично відсутній вільний вибір між ними.

Оцінюючи викладене в сукупності, судова колегія вважає, що суд першої інстанції правильно та у достатньому обсязі встановив обставини справи, і ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права, що відповідно до ст.316 КАС України є підставою для залишення апеляційної скарги без задоволення, а постанови суду першої інстанції без змін.

Підстав для скасування чи зміни постанови суду першої інстанції колегія суддів не вбачає, а доводи апеляції вважає такими, що висновків суду не спростовують.

Керуючись ст.ст. 308, 310, 315, 316, 321,322,325, 329 КАС України, судова колегія –

П О С Т А Н О В И Л А:

Апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області – залишити без задоволення.

Рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 28 лютого 2018 року – залишити без змін.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття, але може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Повний текст постанови складений та підписаний колегією суддів 07 червня 2018 року.

Головуючий: Н.В.Вербицька

Суддя: О.В.Джабурія

Суддя: К ОСОБА_5