Рішення № 74542749, 31.05.2018, Київський окружний адміністративний суд

КИЇВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

31 травня 2018 року № 810/2180/17

Суддя Київського окружного адміністративного суду Виноградова О.І., розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом Головного управління ДСНС України у Київській області до товариства з обмеженою відповідальністю "Інтернафта" про застосування заходів реагування,

в с т а н о в и в:

27 травня 2017 р. до Київського окружного адміністративного суду звернулося Головне управління ДСНС України у Київській області (далі - позивач) з позовом до товариства з обмеженою відповідальністю "Інтернафта" (далі - відповідач) про (з урахуванням заяви про зміну (уточнення) позовних вимог від 13 грудня 2017 р. (вх. № 16494/17)) застосування заходів реагування у вигляді повного зупинення роботи АЗС позивача за адресою: Київська обл., м. Біла Церква, вул. Сквирське шосе, 1, шляхом зобов’язання відповідача зупинити експлуатацію вказаного об’єкта до повного усунення порушень, вказаних в акті перевірки від 18 жовтня 2017 р. № 235 (т. 1 а.с. 84-85).

Ухвалою судді Київського окружного адміністративного суду від 17 липня 2017 р. відкрито провадження у справі (т. 1 а.с.1).

Ухвалою названого суду від 1 серпня 2017 р. зупинено провадження у справі (т. 1 а.с. 64).

Ухвалами Київського окружного адміністративного суду від 23 травня 2018 р.:

- поновлено провадження у справі (т. 2 а.с. 156);

- ухвалено подальший розгляд справи здійснювати за правилами загального позовного провадження зі стадії підготовчого засідання (т. 2 а.с. 157);

- закрито підготовче засідання та призначено справу для розгляду по суті (т. 2 а.с. 158).

Позовні вимоги обґрунтовано тим, що відповідачем було здійснено планову перевірку АЗС позивача за адресою: Київська обл., м. Біла Церква, вул. Сквирське шосе, 1, з питань додержання та виконання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки, за результатами якої встановлено ряд порушень, що створюють загрозу життю та здоров’ю людей.

Відповідач позов не визнав, у його задоволенні просив відмовити, посилаючись на те, що ним було прийнято до уваги зауваження, викладені в акті перевірки, та усунуто всі виявлені порушення в повному обсязі. Стверджував, що єдине порушення усунути неможливо у зв’язку з тим, що у позивача відсутній відповідний уповноважений орган, який би забезпечував прийом сигналу з пульту централізованого спостереження (далі - ПЦС) від системи раннього виявлення загрози виникнення надзвичайних ситуацій та оповіщення населення у разі їх виникнення (далі - СРВНСО) для реагування в разі виявлення загрози чи виникнення НС, як того вимагає ДБН В.2.5-76:2014. Тобто, неможливість відповідача встановити СРВНСО на АЗС є наслідком недотримання самим же позивачем вимог ДБН В.2.5-76:2014 щодо необхідності забезпечення ПЦС, функціонування якого є обов’язковою умовою для улаштування та введення в експлуатацію СРВНСО на об’єкті.

23 травня 2018 р. представники сторін подали до суду письмові заяви про розгляд справи в порядку письмового провадження.

Згідно з вимогами ч. 3 ст. 194 КАС України учасник справи має право заявити клопотання про розгляд справи за його відсутності. Якщо таке клопотання заявили всі учасники справи, судовий розгляд справи здійснюється в порядку письмового провадження на підставі наявних у суду матеріалів.

Суд, дослідивши наявні матеріали справи, встановив таке.

У період з 29 травня по 12 червня 2017 р. позивачем було проведено планову перевірку АЗС позивача за адресою: Київська обл., м. Біла Церква, вул. Сквирське шосе, 1, з питань додержання та виконання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки.

Дану перевірку проведено на підставі наказу позивача від 12 липня 2016 р. № 317 та посвідчення про проведення перевірки від 15 липня 2016 р. № 1630.

12 червня 2017 р., за результатами перевірки, позивачем було складено акт перевірки № 122 (далі - акт перевірки № 122) (т. 1 а.с. 28-32).

У даному акті було зафіксовано виявлені позивачем 32 порушення правил та норм пожежної безпеки, що створюють загрозу життю та здоров’ю людей (т. 1 а.с. 30-31).

З метою застосування до відповідача заходів реагування у сфері державного нагляду (контролю) позивач звернувся до суду з даним позовом.

Спірні правовідносини врегульовані Кодексом цивільного захисту України від 2 жовтня 2012 р. № 5403-VI (далі - КЦЗ України), Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 5 квітня 2007 р. № 877-V (далі - Закон України № 877-V) (у редакції, чинній на дату виникнення спірних правовідносин).

Згідно з вимогами ч. 1 ст. 4 Закону України № 877-V державний нагляд (контроль) здійснюється за місцем провадження господарської діяльності господарювання або його відокремлених підрозділів, або у приміщенні органу державного нагляду (контролю) у випадках, передбачених законом.

Відповідно до вимог ч. 1 ст. 51 КЦЗ України діяльність із забезпечення техногенної безпеки є складовою виробничої, експлуатаційної та іншої діяльності відповідних посадових осіб і працівників підприємств, установ, організацій. Ця вимога відображається у відповідних статутах або положеннях.

Крім того, вимогами ч. 3 ст. 55 КЦЗ України, забезпечення пожежної безпеки суб’єкта господарювання покладається на власників та керівників таких суб’єктів господарювання.

Як убачається із вимог п. 12 ч. 1 ст. 67 КЦЗ України, до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об’єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров’ю людей.

Згідно з вимогами ч. 2. ст. 68 КЦЗ України у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров'ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об'єктів, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку встановленому законом.

Відповідно до вимог п.п. 1, 4, 10 ч. 1 ст. 70 КЦЗ України підставою для звернення центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об’єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів є недотримання вимог пожежної безпеки, визначених цим Кодексом, іншими нормативно-правовими актами, стандартами, нормами і правилами; неготовність до використання за призначенням аварійно-рятувальної техніки, засобів цивільного захисту, а також обладнання призначеного для забезпечення безпеки суб'єктів господарювання.

Судом всебічно, повно та об'єктивно дослідженні всі фактичні обставини справи і встановлено таке.

Як вже зазначалося, у період з 29 травня по 12 червня 2017 р. позивачем було проведено планову перевірку АЗС позивача за адресою: Київська обл., м. Біла Церква, вул. Сквирське шосе, 1, з питань додержання та виконання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки, за результатами якої було складено акт перевірки № 122 (далі - акт перевірки № 122) (т. 1 а.с. 28-32).

У даному акті було зафіксовано виявлені позивачем 32 порушення правил та норм пожежної безпеки, що створюють загрозу життю та здоров’ю людей (т. 1 а.с. 28-32).

У подальшому, позивачем на підставі заяв відповідача було проведено ще перевірки, за результатами яких складено акти, зокрема, від:

- 6 вересня 2017 р. № 187, в якому уже було зафіксовано лише 16 порушень (т. 1 а.с. 88-90);

- 18 жовтня 2017 р. № 235;

- 18 січня 2018 р. № 3, в якому зафіксовано лише 1 порушення (т. 2 а.с. 88-95).

Як убачається з останнього акта перевірки № 3, перевірка була проведена 18 січня 2018 р. на підставі наказу від 15 січня 2018 р. № 34 та посвідчення від 15 січня 2018 р. № 235 (т. 2 а.с. 88).

Під час вказаної перевірки позивачем було виявлено лише 1 порушення, а саме: вимог п. 1 ст. 53 КЦЗ України – на АЗС, яка являється об’єктом підвищеної небезпеки, з метою своєчасного виявлення загрози виникнення надзвичайних ситуацій та здійснення оповіщення персоналу та населення, яке потрапляє в зону можливого ураження, не впроваджено автоматизовану СРВСНО (т. 2 а.с. 92).

Зокрема, вказаною нормою передбачено, що на об’єктах підвищеної небезпеки з метою своєчасного виявлення на них загрози виникнення надзвичайних ситуацій та здійснення оповіщення персоналу та населення, яке потрапляє в зону можливого ураження, створюються та функціонують автоматизовані СРВСНО.

Водночас, при вирішенні справи, судом враховано таке.

Наказ МНС України «Про затвердження Правил улаштування, експлуатації та технічного обслуговування систем раннього виявлення надзвичайних ситуацій та оповіщення людей у разі їх виникнення» від 15 травня 2006 р. втратив чинність 21 травня 2017 р.

Наведене свідчить, що станом на дату розгляду даної адміністративної справи неврегульованим залишається питання нормативного врегулювання порядку встановлення такої СРВСНО.

Так, відповідачем надано суду докази вжиття ним заходів для впровадження такої системи на АЗС, зокрема:

- укладено договір з приватним підприємством «Системи безпеки та новітні технології» про розроблення та узгодження документації для АЗС позивача, розроблення проекту автоматизованої СРВСНО;

- розроблено та затверджено технічне завдання та робочий проект № 03/12-17-НС/ВО «Комплекс автоматизованих систем раннього виявлення надзвичайних ситуацій та оповіщення людей у разі їх виявлення» на АЗС позивача за адресою: Київська обл., м. Біла Церква, вул. Сквирське шосе, 1.

Водночас, згідно з листом позивача від 11 грудня 2017 р. № 26-17694/262 «Про розгляд технічного завдання та робочого проекту» позивач вважає за можливе узгодити технічне завдання та робочий проект щодо улаштування комплексу автоматизованих СРВСНО за умови дотримання в повному обсязі вимог ДБН В.2.5-76:2014 «Автоматизовані системи раннього виявлення загрози виникнення надзвичайних ситуацій та оповіщення населення» (т. 2 а.с. 42).

Крім того, як убачається з листа ГУ ДСНС України у Київській області від 2 листопада 2017 р. № 66/1/9168, у зв’язку з тим, що наказ № 288 втратив чинність, вимоги до проектування та монтування системи раннього виявлення загрози виникнення надзвичайних ситуацій та оповіщення населення визначаються згідно з ДБН В.2.5-76:2014 (т. 2 а.с. 43).

Так, згідно з вимогами п. 8.2.1. ДБН В.2.5-76:2014 ПЦС розміщується в приміщеннях центрів обробляння тривожних сповіщень.

Відповідно до вимог п. 3.2. вказаних ДБН СРВСНО – автоматизована система класу «людина-машина», у якій суміщено автоматичні процеси виявлення загрози виникнення надзвичайних ситуацій, спостереження та оброблення інформації щодо поточного стану об’єктів та будівель, інженерних споруд, мереж, що розташовані на територія з ризиком прояву небезпечних явищ і процесів, оперативне надання користувачам фактичної та прогнозованої інформації, а також оповіщення (за необхідності) працівників та керівників об’єкта, відповідальних за стан техногенної безпеки, посадових осіб органів виконавчої влади та місцевого самоврядування і населення при безпосередній участі людини-оператора.

Як убачається з п. 8.2.1 ДБН В.2.5-76:2014, оперативно-диспетчерська служба територіального органу центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, отримує та реагує на сигнал з СРВНСО за допомогою ПЦС, який розміщується в приміщеннях центрів обробляння тривожних сповіщень.

Згідно з вимогами п. 8.1 вказаних ДБН ПЦС та СРВНСО застосовуються також для забезпечення відділеного цілодобового нагляду за технічним станом СРВНСО, а також для прийняття та передавання (ретрансляції) тривожних сповіщень про загрозу або виникнення надзвичайних ситуацій (далі - НС) до систем вищого рівня реагування на ці сповіщення – систем централізованого пожежного та техногенного спостереження.

Відповідно до вимог п. 5.2.20 ДБН В.2.5-76:2014 СРВНСО повинна автоматично формувати та за командою оператора передавати до ПЦС тривожне сповіщення щодо виявлення загрози або виникнення НС разом з ідентифікатором електронної картки аварії, з можливістю отримання від ПЦС сигналу підтвердження його прийняття.

Як убачається з п. 5.2.21 вказаних ДБН, за відсутності відповідного реагування оператора СРВНСО на інформацію про наявність ознак загрози виникнення НС СРВНСО автоматично формує та передає до ПЦС відповідне тривожне сповіщення з ідентифікатором картки аварії за найгіршим сценарієм розвитку НС.

Наведене свідчить, що ПЦС повинен отримувати з СРВНСО відповідні службові та тривожні сповіщення щодо загрози виникнення НС, у зв’язку з чим здійснюється відповідне подальше реагування на усунення загрози у порядку, визначеному вимогами ДБН В.2.5-76:2014.

До того ж згідно додатку А «Склад системи» ДБН В.2.5-76:2014 до складу системи ПЦС має входити: сервер обробки даних, автоматизоване робоче місце оператора ПЦС, комунікаційне обладнання.

Як убачається з додатку Е «Перевірка СРВНСО», під час прийняття СРВНСО до експлуатації проводиться перевірка, зокрема, наявності акта проведення дослідної експлуатації.

При введенні в експлуатацію СРОВНСО складається акт, невід’ємним додатком якого є Акт тестового випробування щодо визначення технічної можливості передачі тривожного сигналу від систем спостереження до оперативно-диспетчерської служби (додатки Е, Ж ДБН В.2.5-76:2014).

Тобто, від наявності та належної роботи ПЦС оперативно-диспетчерської служби залежить можливість введення в експлуатацію СРВНСО та реалізація покладених на неї функцій.

Згідно з наказом позивача від 22 серпня 2014 р. № 481 «Про організацію централізованого та техногенного спостерігання» центром спостерігання позивача було визначено ДП «Центр громадської безпеки 112».

Водночас, згідно відповіді позивача від 15 березня 2018 р. № 26-3613/262 у зв’язку з реорганізаційними заходами в системі позивача ДП «ЦГБ-112»наказом від 11 травня 2016 р. № 218 «Про припинення ДП «Центр громадської безпеки 112» шляхом ліквідації» ліквідовано (т. 2 а.с. 46-47).

Наведене свідчить, що у відповідача відсутня фактична можливість усунення вказаного позивачем в акті перевірки № 3 порушення, оскільки у позивача відсутній відповідний уповноважений орган, який би забезпечував прийом сигналу з ПЦС від СРВНСО для реагування в разі виявлення загрози чи виникнення НС, як того вимагає ДБН В.2.5-76:2014. Тобто, неможливість відповідача встановити СРВНСО на АЗС є наслідком недотримання самим же позивачем вимог ДБН В.2.5-76:2014 щодо необхідності забезпечення ПЦС, функціонування якого є обов’язковою умовою для улаштування та введення в експлуатацію СРВНСО на об’єкті.

З урахуванням викладеного суд дійшов висновку, що відповідачем вчинено усі можливі заходи для усунення виявленого порушення.

Водночас, при вирішенні справи судом враховано таке.

Згідно з вимогами ст. 3 Конституції України, людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.

Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави.

Відповідно до абз.2 ст. 1 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" від 5 квітня 2007 р. №877-V (далі - Закон №877-V) державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.

Згідно з вимогами ч. 1 ст. 4 Закону №877-V державний нагляд (контроль) здійснюється за місцем провадження господарської діяльності суб'єкта господарювання або його відокремлених підрозділів, або у приміщенні органу державного нагляду (контролю) у випадках, передбачених законом.

Відповідно до вимог ст. 64 КЦЗ України центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, уповноважений організовувати та здійснювати державний нагляд (контроль) щодо виконання вимог законів та інших нормативно-правових актів з питань техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту і діяльності аварійно-рятувальних служб.

Центральний орган виконавчої влади, який здійснює нагляд (контроль) у сфері техногенної та пожежної безпеки, реалізує повноваження безпосередньо і через свої територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах, районах у містах, містах обласного, республіканського (Автономної Республіки Крим) значення (ч.2 ст.64 КЦЗ України).

До складу центрального органу виконавчої влади, який здійснює нагляд (контроль) у сфері техногенної та пожежної безпеки, і його територіальних органів входять: органи державного нагляду у сфері пожежного нагляду; органи державного нагляду у сфері цивільного захисту і техногенної безпеки; підрозділи забезпечення та інші структурні підрозділи (ч.3 ст.64 КЦЗ України).

Згідно з вимогами п. 1 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій (далі - Положення), що затверджене Указом Президента України від 16 січня 2013 р. №20/2013, Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС України) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра оборони України.

У пп. 2 п. 3 зазначеного Положення визначено, що основними завданнями ДСНС України, зокрема, є здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням та виконанням вимог законодавства у сферах пожежної і техногенної безпеки, цивільного захисту, за діяльністю аварійно-рятувальних служб.

Відповідно до вимог ст. 66 КЦЗ України центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, здійснює державний нагляд (контроль) шляхом проведення планових та позапланових перевірок відповідно до закону.

Як вже зазначалося, ч. 2 ст. 68 КЦЗ України передбачено, що у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров'ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.

Підстави для такого звернення визначені ч. 1 ст. 70 КЦЗ України.

Водночас, єдиною підставою для повного чи часткового зупинення діяльності підприємства є факт створення відповідачем загрози життю та здоров'ю людей у зв'язку із експлуатацією приміщень, і цей факт має бути доведений належними та допустимими доказами.

При цьому, така ознака як створення загрози життю та/або здоров'ю людей трактується досить широко. Теоретично всі порушення протипожежних норм у тій чи іншій мірі створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей. Тобто, застосування цих заходів можливе за будь-яке порушення.

Проте, позивач не довів обґрунтованість обрання такого заходу, як повне зупинення експлуатації (роботи) позивача та ступінь загрози життю та здоров’ю громадян, з урахуванням виявлених у ході позапланової перевірки порушень.

Відповідно до вимог ст. 69 КЦЗ України встановлено, що посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, у межах своїх повноважень видають відповідно приписи, розпорядження чи постанови з питань пожежної безпеки у разі:

- недотримання вимог пожежної безпеки, визначених цим Кодексом, іншими нормативно-правовими актами, стандартами, нормами і правилами;

- порушення вимог пожежної безпеки передбачених стандартами, нормами і правилами, під час будівництва приміщень будівель та споруд виробничого призначення;

- випуску і реалізації вибухопожежонебезпечної продукції та продукції протипожежного призначення з відхиленням від стандартів чи технічних умов або без даних щодо відповідності такої продукції вимогам пожежної безпеки.

Наведене свідчить, що вимоги позивача стосовно повного зупинення роботи АЗС відповідача не відповідають тяжкості 1 порушення, яке зазначено в акті останньої перевірки.

З урахуванням викладеного суд дійшов висновку про відсутність необхідності у примусовому порядку застосовувати до відповідача такі заходи реагування у сфері державного нагляду (контролю), як повне зупинення експлуатації АЗС відповідача за адресою: Київська обл., м. Біла Церква, вул. Сквирське шосе, 1.

Водночас, при вирішенні справи судом не може бути взято до уваги посилання позивача на можливість встановлення СРВСНО з підключенням до іншого ПЦС, оскільки вимогами ДБН В.2.5-76:2014 такий порядок не передбачено.

Згідно з вимогами ч. 1 ст. 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених ст. 78 цього Кодексу, чого не було зроблено позивачем.

З урахуванням системного аналізу правових норм, наведених вище, безпосередньо досліджених судом доказів та правових позицій судів вищих інстанцій, суд дійшов висновку про необґрунтованість позовних вимог.

Наведене свідчить, що адміністративний позов задоволенню не підлягає.

Керуючись ст.ст. 242-246, 250, 255, 371 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

в и р і ш и в:

у задоволенні позову відмовити.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Апеляційна скарга на рішення суду подається до Київського апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня його проголошення.

У разі оголошення судом лише вступної та резолютивної частини рішення, або розгляду справи в порядку письмового провадження, апеляційна скарга подається протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту рішення.

Відповідно до підпункту 15.5 пункту 1 Розділу VII “Перехідні положення” Кодексу адміністративного судочинства України до початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи апеляційні скарги подаються учасниками справи до або через Київський окружний адміністративний суд.

Суддя Виноградова О.І.