Ухвала суду № 74412450, 02.03.2018, Київський окружний адміністративний суд

КИЇВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

У Х В А Л А

про повернення позовної заяви

02 березня 2018 року № 810/937/18

Суддя Київського окружного адміністративного суду Брагіна О.Є., розглянувши в місті Києві позовну заяву першого заступника прокурора Київської області в інтересах держави до Турівського навчально-виховного комплексу «Загальноосвітня школа І-ІІ ступенів – дитячий садок» Згурівської районної ради Київської області, Відділу освіти Згурівської районної державної адміністрації Київської області, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору: Турівська сільська рада, Головне управління Держгеокадастру у Київській області про визнання незаконною бездіяльності та зобов'язання вчинити певні дії,

в с т а н о в и в:

перший заступник прокурора Київської області в інтересах держави звернувся до суду в порядку ч. 4 ст. 53 КАСУ, пред'явивши вимоги про визнання незаконною бездіяльності Турівського навчально-виховного комплексу «Загальноосвітня школа І-ІІ ступенів – дитячий садок» Згурівської районної ради Київської області та Відділу освіти Згурівської РДА Київської області щодо не вчинення дій з приводу оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку площею 3, 8 га під вказаним навчальним закладом за адресою: Київська обл., Згурівський район, с. Турівка, вул. Київська, 13 та зобов'язання відповідачів вжити заходів щодо оформлення правовстановлюючих документів у запропонований позивачем спосіб. У якості третіх осіб визначено Турівську сільську раду та ГУ Держгеокадастру у Київській області.

Згідно положень ч. 1 ст. 171 КАСУ передумовою відкриття провадження в адміністративній справі є з'ясування суддею, в тому числі і наявності підстав для залишення позовної заяви без руху, її повернення або відмови у відкритті провадження у справі.

Як слідує із змісту поданої заяви, адміністративний позов пред'явлено прокурором в межах права на звернення до суду в інтересах держави. На думку суб'єкта звернення, порушення державних інтересів у даному випадку полягає у не оформленні правовстановлюючих документів на земельну ділянку, на якій розташований навчальний заклад відповідача, з урахуванням чого, суд звертає увагу на таке:

представництво державних інтересів прокурором в адміністративному судочинстві наразі є проблемою у зв'язку з надто широким тлумаченням поняття «інтерес держави» як представниками прокуратури, так і іншими учасниками судового процесу. Кожне звернення прокурора до суду обумовлено, як на його думку, порушенням державних інтересів, що є оціночним поняттям із закладеним в процесуальне законодавство смисловим змістом «самостійно визначає» та є складовою терміну «внутрішнє переконання».

Суб’єктами оцінки виступають як прокурор при прийнятті ним рішення щодо виконання представницької функції, так і суд, при вирішенні питання про наявність або відсутність підстав такого звернення, тому визначальним у даному випадку є розкриття поняття «інтерес держави».

Інтерес є специфічною пізнавальною спрямованістю на певні об’єкти та явища з метою задоволення потреб, що спонукають до діяльності. Поняття «державний інтерес» суд розглядає як закріплену Конституцією та законами України, міжнародними договорами та актами систему основних цінностей у найважливіших сферах життєдіяльності українського народу та суспільства. Визначення поняття «інтереси держави» надав Конституційний Суд України, встановивши, що «державні інтереси закріплюються як нормами Конституції України, так і нормами інших правових актів». Отже інтереси держави суттєво відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин, оскільки в основі перших завжди потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо.

В резолютивній частині рішення Конституційний Суд України підкреслив, що прокурори та їх заступники подають до суду позови саме в інтересах держави, а не в інтересах підприємств, установ і організацій чи осіб незалежно від їх підпорядкування і форм власності. Саме тому, Суд підійшов до визначення державних інтересів як предмета захисту прокуратурою, розуміючи їх як потребу в здійсненні глобальних загальнодержавних цінностей, що мають за мету захист суверенітету, цілісності та безпеки держави тощо.

Відповідно до ст. 13 Конституції України, земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об'єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.

Земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону, - ст. 14 Конституції України.

В силу вимог ч. 2 ст. 2 ЗК України, суб'єктами земельних відносин є громадяни, юридичні особи, органи місцевого самоврядування та органи державної влади.

Главою ІІ ЗК України визначені повноваження Верховної Ради України, Верховної Ради Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування в галузі земельних відносин.

В свою чергу, ст. 12 ЗК України чітко регламентує, що до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить: а) розпорядження землями територіальних громад; б) передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу; в) надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу; г) вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу; ґ) викуп земельних ділянок для суспільних потреб відповідних територіальних громад сіл, селищ, міст; д) організація землеустрою; е) координація діяльності місцевих органів земельних ресурсів; є) здійснення контролю за використанням та охороною земель комунальної власності, додержанням земельного та екологічного законодавства; ж) обмеження, тимчасова заборона (зупинення) використання земель громадянами і юридичними особами у разі порушення ними вимог земельного законодавства; з) підготовка висновків щодо вилучення (викупу) та надання земельних ділянок відповідно до цього Кодексу; и) встановлення та зміна меж районів у містах з районним поділом; і) інформування населення щодо вилучення (викупу), надання земельних ділянок; ї) внесення пропозицій до районної ради щодо встановлення і зміни меж сіл, селищ, міст; й) вирішення земельних спорів; к) вирішення інших питань у галузі земельних відносин відповідно до закону.

Таким чином, виходячи із системного аналізу норм вищевказаного законодавства, ЗК України встановлено конкретні органи та визначено їх повноваження, зокрема, в частині здійснення контролю за використанням та охороною земель комунальної власності, додержанням земельного та екологічного законодавства та надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу.

До того, ж суд акцентує увагу прокурора, що порушення закону не є порушенням державного інтересу і наголошує, що ці поняття не тотожні, а інколи виключають одне одне: порушення державного інтересу може відбуватись і без порушення закону і, навпаки, порушення закону не завжди тягне порушення державного інтересу.

Суд також звертає увагу заявника на детальну урегульованість на законодавчому рівні питання забезпеченості державних інтересів у галузі земельних відносин та наявність низки органів, які наділені, в тому числі і повноваженнями державного контролю.

Зі змісту позовної заяви слідує, що прокурор звертається до суду в порядку реалізації своїх владних управлінських повноважень, а саме: представництво інтересів держави.

Відповідно до ч. 4 ст. 5 КАСУ, суб'єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

Прокурором самостійно в заяві зазначено, що він звертається в порядку ч. 3 ст. 53 КАСУ.

Відповідно до ч. 3 ст. 53 КАСУ, у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Згідно зі ст. 4 Закону України від 14.10.2014 р. № 1697-VII «Про прокуратуру», організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України.

Так, відповідно до ст. 131-1 Конституції України в редакції Закону України від 02.06.2016 р. № 1401-VIII, в Україні діє прокуратура, яка здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.

Таким чином Конституцією України передбачено дві обов’язкові вимоги для виникнення у прокурора права на представництво інтересів держави: 1) доведення, що обставини звернення є виключним випадком і 2) представництво здійснюється в порядку, визначеному законом.

Що таке «виключні випадки» дає розуміння ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», яка регулює питання представництва прокуратурою інтересів держави.

Відповідно до ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Відповідно до ч. 4 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб'єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб'єктом владних повноважень.

Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб'єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

З вищевикладеного слідує, що представництво інтересів держави прокурором в суді не повинно мати на меті підміну суб’єкта виконання владних управлінських функцій, а навпаки – мету щодо спонукання до виконання, у разі неналежного виконання, таких функцій суб’єктом владних повноважень, якого представлятиме прокурор в суді.

Відтак, для визначення судом права прокурора на звернення до суду для захисту інтересів держави імперативними є 2 умови: 1) доведення порушення чи загрози порушення саме інтересів держави (а не окремої громади); 2) доведення належними і допустимими доказами, що захист цих інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

На противагу вимогам законодавства України, заява прокурора не містить ні обґрунтувань в чому саме полягає інтерес держави (а не місцевої громади), ні обґрунтувань неможливості органами державної влади у відповідності до вимог ст. 12 ЗК України самостійно звернутись з аналогічним позовом до суду або вжити інші заходи, передбачені законом.

До того ж, прокурор у позові звертає увагу суду на прийняте Кабінетом міністрів України 17.10.2012 р. розпорядження № 802-р «Про здійснення протягом 2012 і 2013 років заходів, пов'язаних з проведенням землевпорядних робіт, оформленням правовстановлюючих документів на земельні ділянки, на яких розміщені дошкільні та загальноосвітні навчальні заклади», відповідно до п. 2 якого Державному агентству земельних ресурсів та його територіальним органам визначена необхідність у забезпеченні проведення землевпорядних робіт і оформлення правовстановлюючих документів на земельні ділянки, на яких розміщені дошкільні та загальноосвітні навчальні заклади, в установленому законодавством порядку.

Враховуючи вищенаведені обставини у взаємозв’язку із визначеними у Главі ІІ ЗК України нормами в частині, зокрема, повноважень сільських, селищних, міських рад та їх виконавчих органів у галузі земельних відносин щодо, зокрема, здійснення контролю за використанням та охороною земель комунальної власності, додержанням земельного та екологічного законодавства, твердження прокурора про відсутність органу, уповноваженого здійснювати функції в межах спірних правовідносин, є хибними. Крім того, суд зазначає, що у даному випадку відсутня така обов'язкова для звернення обставина як виключність випадку.

Підсумовуючи все вищевикладене, суд вважає, що питання порушене у позовній заяві не відноситься до сфери державних інтересів, не входить до компетенції відповідальності прокурора, законом визначений державний орган, уповноважений реалізовувати державну політику у спірних правовідносинах, а відтак вирішення не охоплюється правом прокурора, передбаченим ст. 53 КАСУ у зв'язку з чим суд не підтверджує право прокурора на звернення до суду.

Керуючись ст.ст. 169, 171, 243, 248 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

у х в а л и в:

позовну заяву першого заступника прокурора Київської області в інтересах держави до Турівського навчально-виховного комплексу «Загальноосвітня школа І-ІІ ступенів – дитячий садок» Згурівської районної ради Київської області, Відділу освіти Згурівської районної державної адміністрації Київської області, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору: Турівська сільська рада, Головне управління Держгеокадастру у Київській області про визнання незаконною бездіяльності та зобов'язання вчинити певні дії, – повернути позивачеві без розгляду разом із доданими до неї документами.

Роз'яснити позивачеві, що повернення позовної заяви не позбавляє права повторного звернення до адміністративного суду в порядку, встановленому законом.

Копію ухвали надіслати позивачу.

Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання суддею та може бути оскаржена до Київського апеляційного адміністративного суду протягом п’ятнадцяти днів з дня проголошення (підписання) ухвали.

Відповідно до підпункту 15.5 пункту 1 Розділу VII “Перехідні положення” Кодексу адміністративного судочинства України до початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи апеляційні скарги подаються учасниками справи до або через Київський окружний адміністративний суд.

Суддя Брагіна О.Є.