Постанова № 74406993, 29.05.2018, Одеський апеляційний адміністративний суд

ОДЕСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

----------------------

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

29 травня 2018 р.м.ОдесаСправа № 467/883/17

Категорія: 2 Головуючий в 1 інстанції: Кологрива Т.М.

Колегія суддів Одеського апеляційного адміністративного суду

у складі: судді доповідача-головуючого - Шляхтицького О.І.,

суддів: Потапчука В.О., Семенюка Г.В.,

при секретарі - Ханділян Г.В.,

за участю : представника апелянта - Багдасарян А.Ю,

позивача - ОСОБА_3,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Одесі апеляційну скаргу Арбузинської селищної ради Арбузинського району Миколаївської області на рішення Арбузинського районного суду Миколаївської області від 04 січня 2018 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_3 до Арбузинської селищної ради Арбузинського району Миколаївської області про визнання дій неправомірними, скасування рішення, -

ВСТАНОВИЛА:

У вересні 2017 року ОСОБА_3 звернулась з адміністративним позовом, в якому просила визнати неправомірними дії 29 позачергової сесії 7 скликання Арбузинської селищної ради щодо прийняття рішення № 1 від 24 липня 2017 року «Про схвалення проекту рішення селищної ради «Про добровільне об'єднання територіальних громад», скасувати рішення Арбузинської селищної ради № 1 від 24 липня 2017 року «Про схвалення проекту рішення селищної ради «Про добровільне об'єднання територіальних громад» з моменту його прийняття.

В обґрунтування позовних вимог зазначалось, що у порушення вимог статей 13, 25, 31 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» відповідач не розміщав у місцевих засобах масової інформації проекту регуляторного акту, відсутній аналіз регуляторного впливу, передбачений Методикою проведення аналізу регуляторного акта, затвердженої Постановою Кабінету міністрів України від 11 березня 2004 року № 308, регуляторний акт не було погоджено відповідним органом. Також позивач зазначила, що до складу Арбузинської селищної ради входить 26 депутатів, з яких постійно працює 25, а оскаржуване рішення було прийнято 13 голосами, що не є більшістю з кількості ради, а є лише половиною голосів ради, тому порушена процедура прийняття рішення. Такими діями відповідач порушив права позивача на участь у діяльності місцевого самоврядування, що передбачено ст. 13 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Рішенням Арбузинського районного суду Миколаївської області від 04 січня 2018 року визнано противоправними дії Арбузинської селищної ради Арбузинського району Миколаївської області щодо прийняття рішення № 1 від 24 липня 2017 року 29 позачергової сесії 7 скликання «Про схвалення проекту рішення селищної ради «Про добровільне об» єднання територіальних громад».

Скасовано рішення Арбузинської селищної ради Арбузинського району Миколаївської області № 1 від 24 липня 2017 року 29 позачергової сесії 7 скликання «Про схвалення проекту рішення селищної ради «Про добровільне об'єднання територіальних громад».

Не погоджуючись з даним рішенням суду Арбузинська селищна рада Арбузинського району Миколаївської області подала апеляційну скаргу.

В апеляційній скарзі зазначено, що рішення судом першої інстанції ухвалене з неповним встановленням обставин, що мають значення для справи, невідповідністю висновків суду обставинам справи, порушенням норм процесуального права, у зв'язку з чим просить його скасувати та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.

Зокрема, апелянт, мотивуючи власну правову позицію, акцентує увагу на таких обставинах і причинах незаконності і необґрунтованості оскаржуємого судового рішення:

- судом першої інстанції не враховано , що відповідно до пункту 45 Регламенту роботи Арбузинської селищної ради . офіційним документом , що підтверджує процес обговорення рішень, є протокол засідання сесії. Як вбачається з протоколу №29 засідання 29 позачергової сесії 7 скликання від 24.07.2017 року, Арбузинський селищний голова, при прийнятті рішення про схвалення проекту рішення « Про добровільне об'єднання територіальних громад», прийняв участь у голосуванні, у зв'язку чим, при встановленні результатів голосування, відповідно до вимог частини 2 статі 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» його глос було враховано , у зв'язку із чим рішення було прийнято 14 голосам, що повністю відповідає вимогам частини 3 статі 59 Закону України «Про місцеве самоврядування»;

- відсутність інформації про голову, який проголосував, в інформації поіменного голосування обумовлена тим, що у вказаних результатах голосування селищний голова не повинен зазначатись, оскільки результати поіменного голосування - є документом , спрямованим на забезпечення принципу відкритості поіменного голосування саме депутатів, в силу їх чисельності , оскільки ім'я селищного голови є загальновідомим і не потребує індивідуалізації поіменного голосування.

Розглянувши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення в межах позовних вимог і доводів апеляційної скарги, колегія суддів приходить до висновку про необхідність її часткового задоволення.

Суд першої інстанції встановив, що 24.07.2017 р. Арбузинською селищною радою прийнято рішення № 1 "Про схвалення проекту рішення селищної ради "Про добровільне об'єднання територіальних громад" та доручено Арбузинському селищному голові Трявянку Є.В. подати проект рішення до обласної державної адміністрації для надання висновку щодо відповідності цього проекту Конституції та законам України.

Вказані обставини сторонами не заперечуються, а отже є встановленими.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що оскаржуване рішення прийнято всупереч вимогам частини 3 статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», оскільки за нього не проголосувала більшість від загального складу ради, тобто мінімум 14 з 26 депутатів.

Колегія суддів не погоджується із таким висновком суду першої інстанції з огляду на таке.

Фактичним предметом спору у справі, що розглядається є правомірність рішення Арбузинської селищної ради № 1 "Про схвалення проекту рішення селищної ради "Про добровільне об'єднання територіальних громад".

З положень статей 2, 3, пункту 1 частини 1 статі17 КАС України випливає, що позивач на власний розсуд визначає чи порушені його права рішенням, дією або бездіяльністю суб'єкта владних повноважень. Проте ці рішення, дія або бездіяльність повинні бути такими, які породжують, змінюють або припиняють права та обов'язки у сфері публічно-правових відносин.

Аналогічну позицію висловив Верховний суд України у постанові від 24.11.2009 року, справа № 21-1502сво09, номер судового рішення в ЄДРСРУ 7082976.

Аналіз позовних вимог ОСОБА_3, вчинення судом відповідних процесуальних дій, зміст клопотань, свідчить про те, що позивач визначила об'єкт оскарження - рішення Арбузинської селищної ради як правовий акт індивідуальної дії.

Натомість дослідивши зміст вищевказаного рішення суд апеляційної інстанції дійшов до висновку, що вказане рішення слід класифікувати як нормативно-правовий акт локальної дії.

Вказаний висновок суду апеляційної інстанції ґрунтується на наступному.

Органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти. До нормативних належать акти, які встановлюють, змінюють чи припиняють норми права, мають локальний характер, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово, а ненормативні акти передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб'єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію. Такий висновок узгоджується із правовими позиціями Конституційного Суду України, викладеними у рішеннях від 27 грудня 2001 року № 20-рп/2001 у справі про укази Президії Верховної Ради України щодо Компартії України, зареєстрованої 22 липня 1991 року (абзац перший пункту 6 мотивувальної частини), від 23 червня 1997 року № 2-зп у справі про акти органів Верховної Ради України (абзац четвертий пункту 1 мотивувальної частини).

Спірне рішення Арбузинської селищної ради встановлює, змінює норми права, має локальний характер, та розраховане на широке коло осіб.

Натомість, немає підстав вважати, що зазначене вище рішення застосовуються неодноразово.

Із наведеного випливає, що спірне рішення відповідача має також частково ознаки правового акту індивідуальної дії, проте воно не містить конкретні приписи, звернені до окремого суб'єкта чи юридичної особи.

При цьому слід врахувати, що будь-який нормативно-правовий акт має межі своєї дії. Так, у часі він може бути обмежений періодом дії, коли має юридичну силу, у просторі - територією, на яку поширюється, за колом осіб - колом осіб, на яких поширюється, таку позицію висловив Верховний Суд України у постанові від 17.02.2015 року, справа №21-8а15 , номер судового рішення в ЄДРСРУ 42946756.

Окрім того, спірне рішення застосовне відносно прав, свобод та інтересів не обмеженого кола осіб ( членів відповідної територіальної громади), які безумовно мають право приймати участь у судовому розгляді під час його оскарження.

Саме порядок розгляду справи, регламентований приписами статі 171 КАС України в редакції Закону України від 06.06.2005 року № 2747-ІV дозволяв дізнатись про такий спір у судовому порядку та залучитись до судового розгляду усім зацікавленим особам.

Натомість загальний порядок розгляду справи не дозволяє забезпечити право всіх заінтересованих осіб знати та прийняти участь у судовому розгляді справи, так як спірне рішення відповідача не адресовано до конкретних суб'єктів.

Зазначений критерій є визначальним при відповідній класифікації правового акту.

Урахувавши наведене вище, суд класифікує спірне рішення як нормативно-правовий акт локальної дії.

Суд першої інстанції, розглянувши справу у загальному порядку та скасувавши спірне рішення, порушив право заінтересованих осіб, що на переконання суду апеляційної інстанції є безумовною підставою для скасування рішення суду першої інстанції.

Конституційний суд України в рішенні від 14.12.2011 року у справі № 19-рп/2011 зазначив, що в аспекті конституційного звернення положення частини другої статті 55 Конституції України необхідно розуміти так, що конституційне право на оскарження в суді будь-яких рішень, дій чи бездіяльності всіх органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб гарантовано кожному. Реалізація цього права забезпечується у відповідному виді судочинства і в порядку, визначеному процесуальним законом.

При цьому колегія суддів зазначає, що втрачання чинності дії нормативно-правового акту (у тому числі і рішення органу місцевого самоврядування) відбувається лише при наявності судового рішення про визнання його незаконним або нечинним, як випливає із системного аналізу статей 105,162,171 у порядку статті171 КАС України в редакції Закону України від 06.06.2005 року № 2747-ІV

Відмінність від встановлення незаконністю (протиправністю) актів індивідуальної дії та нормативно-правових актів є істотною і полягає, зокрема в моменті втрати чинності такими актами. У разі визнання незаконним (протиправним) індивідуальний акт є таким, що не діє з моменту його прийняття, а нормативно-правовий акт, якщо інше не встановлене законом або зазначено судом, втрачає чинність після набрання законної сили судовим рішенням (аналогічна правова позиція висловлена Верховним судом України у постанові від 08.12.2009 року у справі 09/235, номер в ЄДРСРУ -7417986.)

Чинним законодавством не передбачено спеціальних механізмів та/або форм контролю окремими членами територіальної громади щодо правильності прийняття рішення щодо об'єднання територіальних громад відповідним органом місцевого самоврядування.

Підсумовуючи наведене суд дійшов висновку, що позивач обрала не вірний спосіб захисту, так як спірне рішення відповідача як правовий акт індивідуальної дії не порушує індивідуальні права, свободи та інтереси останньої, у зв'язку з чим, є не правильним по суті рішення суду першої інстанції про задоволення адміністративного позову.

При цьому суд апеляційної інстанції , зважаючи на особливості спірного рішення, які стосуються процедури добровільного об'єднання громад, не вбачає правової можливості розглянути справу по суті позовних вимог із залученням третіх осіб, з огляду на те, що спірне рішення їх не персоніфікує, внаслідок чого таке рішення з урахуванням приписів частини 2 статі 50 КАС України не буде мати юридичних наслідків для таких осіб.

Не вбачає також можливості розгляду справи у відповідності до приписів статті 264 КАС України із відповідним застосуванням процедур з метою забезпечення права інших зацікавлених осіб брати участі у справі.

Так, відповідно до частини 5 статі 308 КАС України суд апеляційної інстанції не може розглядати позовні вимоги та підстави позову, що не були заявлені в суді першої інстанції.

Як було зазначено вище, відмінність від встановлення незаконності (протиправності) актів індивідуальної дії та нормативно-правових актів є істотною і полягає, зокрема в моменті втрати чинності такими актами.

Отже, вирішення даного правового спору у іншому порядку ( за правилами статі 264 КАС України) та надання правової оцінки спірному рішенню як нормативно-правовому акту фактично є визначення іншого моменту втрати чинності спірного рішення, тобто є зміною підстави позову, що не відповідає вимогам наведеної вище норми Закону.

Окрім того, у разі належного оголошення про наявність судового провадження щодо оскарження нормативно-правового акта, всі особи щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб'єктами правовідносин, до яких буде застосовано цей акт мають право брати участь у справі.

При цьому, на переконання суду, такі особи мають право доповнювати, змінювати предмет та підставу позову.

Натомість у апеляційній інстанції, з огляду на положення частини 5 статі 308 КАС України, такого права вони позбавляються.

Отже, може утворитись штучна правова ситуація, що саме окремі члени територіальної громади наділені виключним правом визначати предмет та підстави адміністративного позову.

Водночас, оскільки судом першої інстанції помилково надана правова оцінка спірному рішенню на предмет його законності виключно як правового акта індивідуальної дії, а апелянт фактично вимагає надати таку оцінку то апеляційна скарга в цій частині задоволенню не підлягає.

Аналізуючи вищевикладене, колегія суддів дійшла висновку про те, що судом першої інстанції при ухваленні оскаржуваної рішення було неповно з`ясовано обставини справи та порушено норми процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, тому рішення суду першої інстанції слід скасувати з прийняттям нового рішення яким відмовити у задоволенні позовних вимог.

Керуючись статтями 308, 309, 315, 321, 322, 325, колегія суддів, -

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційну скаргу Арбузинської селищної ради Арбузинського району Миколаївської області - задовольнити частково.

Рішення Арбузинського районного суду Миколаївської області від 04 січня 2018 року у справі № 467/883/17 - скасувати, ухвалити нову постанову, якою у задоволенні адміністративного позову ОСОБА_3 відмовити.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту судового рішення.

Дата складення у повному обсязі і підписання рішення суду - 31 травня 2018 року.

Головуючий: Шляхтицький О.І.Суддя: Суддя: Потапчук В.О. Семенюк Г.В.