Постанова № 74374849, 30.05.2018, Одеський апеляційний адміністративний суд

ОДЕСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

——————————————————————

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

30 травня 2018 р.м.ОдесаСправа № 814/1764/17

Категорія: 6.2 Головуючий в 1 інстанції: Біоносенко В. В.

Колегія суддів Одеського апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого судді - Вербицької Н.В.,

суддів – Джабурії О.В.,

- ОСОБА_1,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційні скарги ОСОБА_2 та Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області на рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 05 лютого 2018 року по справі за адміністративним позовом ОСОБА_2 до Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області про визнання протиправними дій, зобов’язання вчинити певні дії ,-

В С Т А Н О В И Л А :

23 серпня 2017 ОСОБА_2 звернувся до Миколаївського окружного адміністративного суду з позовом, в якому, з урахуванням уточнених позовних вимог, просив визнати протиправними дії Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області щодо повернення супровідним листами від 30.06.17 №М-5404/6-16-СГ, №М-5406/6-16-СГ, №М-5410/6-16-СГ заяв (з доданими матеріалами), залишення без розгляду та задоволення клопотань від 09.10.17 щодо надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок у користування під сінокосіння та випасання худоби орієнтовною площею 4,0 га, 8,0 га та 14,0 га відповідно; зобов’язати Головне управління Держгеокадастру у Миколаївській області надати ОСОБА_2 дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок в оренду для сінокосіння та випасання худоби, орієнтовною площею 4,0 га, 8,0 га та 14,0 га, за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності, розташованої на території Казанківського району за межами населеного пункту.

Позов обґрунтований тим, що 22 травня 2017 року позивач звернувся до ГУ Держгеокадастру у Миколаївській області з клопотаннями про надання дозволу на розробку проектів землеустрою, але отримав відповіді лише через 3 місяця, яким йому поверталися подані клопотання з причин відсутності згоди на обробку персональних даних, та відсутності інформації про обґрунтування необхідності відведення зазначених земельних ділянок. 09 жовтня 2017 року ОСОБА_2 повторно звернувся до відповідача щодо надання дозволів на розробку проекту землеустрою, але відповідач відмовив у задоволенні клопотань обґрунтовуючи це тим, що відповідно до постанови Кабінету ОСОБА_3 України від 07.06.2017 року № 413 “Деякі питання удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними” питання передачі в оренду земельних заявок в оренду для сінокосіння, випасання худоби, городництва вирішується лише за результатами земельних торгів. Вважаючи таку відмову необґрунтованою та незаконною, позивач просив позов задовольнити.

Відповідач заперечував проти позову та зазначав, що отримання земельних ділянок для сінокосіння, випасання худоби та городництва відбувається виключно за результатами земельних торгів, а тому відсутні підстави для задоволення заяв позивача.

Рішенням Миколаївського окружного адміністративного суду від 05 лютого 2018 року адміністративний позов ОСОБА_2 задоволено частково. Визнано протиправними дії Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області щодо відмови ОСОБА_2 у надані дозволів на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок в оренду орієнтовною площею 4,0 га, 8,0 га та 14,0 га, які викладені у листах від 30.06.17 №М-5404/6-16-СГ, №М-5406/6-16-СГ, №М-5410/6-16-СГ, від 27.11.17 №М-12666/6-17-СГ, №М-12661/6-17-СГ та №М-12662/6-17-СГ, без наявності підстав, визначених ч.3 ст.123 Земельного кодексу України та зобов’язано Головне управління Держгеокадастру у Миколаївській області (пр. Миру, 34, Миколаїв, 54034, 39825404) повторно розглянути звернення (заяви, клопотання) ОСОБА_2 (вул. Садиба Сільська, 1, Казанка, Миколаївська область, 56002, РНОКПП НОМЕР_1) від 22.05.17 та від 09.20.27 щодо надання дозволів на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у користування під сінокосіння та випасання худоби орієнтовною площею 4,0 га, 8,0 га та 14,0 га в межах території Казанківської селищної ради Казанківського району Миколаївської області, з урахуванням правової оцінки, наданої судом у цьому рішенні попереднім відмовам у задоволенні звернень. В задоволені решти позовних вимог відмовлено.

Не погоджуючись з прийнятим судовим рішенням, сторони подали апеляційні скарги, в яких посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального права, невірної правової оцінки обставин справи, просили: позивач - скасувати рішення суду в частині відмови у позові, відповідач - в частині задоволення позову та прийняти постанову - позивач - про задоволення позову в повному обсязі, відповідачі - про відмову у позові в повному обсязі.

Зокрема, ОСОБА_2 зазначає, що ним обґрунтована необхідності відведення зазначених земельних ділянок та відповідність вказаних у зверненнях місць розташування земельних ділянок вимогам законів, а тому відповідно до абз.1 ч.4 ст.245 КАС України, суд першої інстанції мав зобов’язати відповідача прийняти рішення про надання дозволів на розробку землеустрою. Відповідач зазначив про помилковості висновків суду першої інстанції щодо незастосування до спірних правовідносин Стратегії, яка є діючим нормативно – правовим актом та обов’язковою для виконання усіма суб’єктами земельних правовідносин. Так, відповідно до Стратегії, Держгеокадастр та його територіальні органи під час передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності в користування (оренда, емфітевзис) повинні, зокрема, у разі надходження заявок на отримання земельних ділянок для сінокосіння, випасання худоби, городництва передавати їх в користування лише за результатами земельних торгів.

В зв’язку із неявкою сторін, які належним чином були повідомлені про дату, час і місце судового засідання, відповідно п.2 ч. 1 ст.311 КАС України, справа розглядається в порядку письмового провадження.

Заслухавши доповідача, дослідивши доводи апеляційних скарг, матеріали справи, перевіривши правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі, колегія суддів вважає, що апеляційні скарги не підлягає задоволенню, виходячи з наступного.

Судом першої інстанції встановлено та з матеріалів справи вбачається наступне.

22.05.2017 року ОСОБА_2 звернувся до Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області з трьома заявами про надання дозволів на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду для сінокосіння та випасання худоби, орієнтовною площею 4,0 га без кадастрового номеру, земельної ділянки орієнтованої площі 8,0 га з кадастровим номером 4923655100:28:000:0902, земельної ділянки орієнтовної площі 14,0 га з кадастровим номером 4823655100:30:000:0953 за рахунок земель сільськогосподарського призначення в межах території Казанківської селищної ради Казанківського району Миколаївської області.

30.06.2017 року листами за №М-5404/6-16-СГ, №М-5406/6-16-СГ, №М-5410/6-16-СГ Головне управління Держгеокадастру у Миколаївській області повернуло зазначені заяви ОСОБА_2 з тих підстав, що ним не було долучено згоду на збір та обробку персональних даних, а також відсутня інформація про обґрунтування необхідності відведення на умовах оренди зазначених ділянок землі для використання за вищевказаним цільовим призначенням.

09.10.2017 року ОСОБА_2 звернувся до Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області з трьома новими клопотанням про надання дозволів на розробку проектів землеустрою щодо зазначених земельних ділянок площею 4,0 га, 8,0 га та 14,0 га, додавши до них свою згоду на обробку персональних даних та довідки про наявність тварин, як обґрунтування необхідності відведення земельних ділянок.

27.11.2017 року Головне управління Держгеокадастру у Миколаївській області відмовило ОСОБА_2 у надані дозволів на розробку проектів землеустрою зазначених земельних ділянок площею 4,0 га, 8,0 га та 14,0 га, обґрунтовуючи це тим, що відповідно до Стратегії удосконалення механізму управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження, передача в оренду земельних ділянок для сінокосіння, випасання худоби, городництва здійснюється лише за результатами земельних аукціонів.

Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що листи відповідача від 30.06.2017 року та 27.11.2017 року не можна розглядати в якості мотивованої відмови у наданні позивачу дозволу на розроблення проекту землеустрою, оскільки із його змісту слідує, що заяви позивача не розглядались у відповідності до ч.3 ст.123 Земельного кодексу України, а тому зобов’язав повторно розглянути заяви позивача з урахуванням правової оцінки суду, викладеної у рішенні. Відмовляючи в задоволенні частини позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що підстави для зобов'язання відповідача надати позивачу дозвіл на розроблення проекту землеустрою відсутні, так як фактично відповідач не відмовив позивачу у наданні такого дозволу, а взагалі не розглянув по суті заяву останнього, адже відповідач не перевіряв відповідність місця розташування земельної ділянки, про яку клопоче позивач, приписам законодавчих актів.

Судова колегія погоджується з висновками суду першої інстанції на підставі наступного.

Стаття 19 Конституції України встановлює, що органи державної влади та органи Стаття 19 Конституції України встановлює, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Перевіряючи обґрунтованість та законність дій та рішень суб'єкта владних повноважень, суд має врахувати наведене нормативне регулювання та вимоги частини 2 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, які певною мірою відображають принципи адміністративної процедури.

Суд також враховує встановлений ст.3 Конституції України, ст.6 КАС України принцип верховенства права, який в адміністративному судочинстві зобов'язує суд надавати законам та іншим нормативно-правовим актам тлумачення у спосіб, який забезпечує пріоритет прав людини при вирішенні справи. Тлумачення законів та нормативно-правових актів не може спричиняти несправедливих обмежень прав людини.

Частиною 1 ст.116 Земельного кодексу України визначено, що громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.

Відповідно до ч.1 ст.124 ЗК України, передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, здійснюється на підставі рішення відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування згідно з їх повноваженнями, визначеними статтею 122 цього Кодексу, чи договору купівлі-продажу права оренди земельної ділянки (у разі продажу права оренди) шляхом укладення договору оренди земельної ділянки чи договору купівлі-продажу права оренди земельної ділянки.

Частиною 2 цієї статті встановлено, що передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, здійснюється за результатами проведення земельних торгів, крім випадків, встановлених частинами другою, третьою статті 134 цього Кодексу.

Враховуючи, що позивач звернувся до відповідача щодо передачі в оренду земельних ділянок для сінокосіння і випасання худоби, що передбачено абз.16 ч.2 ст.134 ЗК України, судова колегія погоджується з висновком суду першої інстанції, що передача в оренду земельних ділянок для цих потреб здійснюється за загальним порядком отримання земельних ділянок в оренду.

Як вказано у ч.4 ст. 122 ЗК України, центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності у власність або у користування для всіх потреб.

Згідно з ч.2 ст.123 ЗК України, особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, передають у власність або користування такі земельні ділянки. У клопотанні зазначаються орієнтовний розмір земельної ділянки та її цільове призначення. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування та розмір земельної ділянки, письмова згода землекористувача, засвідчена нотаріально (у разі вилучення земельної ділянки). ОСОБА_4 Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Аналіз наведених правових норм дає підстав для висновку, що відповідач, до повноваження якого відносяться питання передачі земельних ділянок для сінокосіння і випасання худоби із земель державної власності, має розглянути клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою за умови подачі необхідних документів та відсутності підстав для відмови у наданні такого дозволу, які встановлені ч.2 ст.123 ЗК України.

При розгляді заяв позивача від 09.10.2017 про надання дозволів на розробку проекту землеустрою ГУ Держгеокадастру у Миколаївській області обмежився лише посиланням на вимоги Стратегії удосконалення механізму управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними, згідно якої заявки на отримання земельних ділянок для сінокосіння, випасання худоби, городництва передаються в оренду лише за результатами земельних торгів.

Дійсно, абзац 17 розділу Система організації процесу виконання Стратегії передбачає, що Держгеокадастр та його територіальні органи під час передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності в користування (оренда, емфітевзис) повинні у разі надходження заявок на отримання земельних ділянок для сінокосіння, випасання худоби, городництва передавати в користування (оренда, емфітевзис) лише за результатами земельних торгів.

Разом з цим, судова колегія вважає вірними висновки суду першої інстанції, що Земельний кодекс України по іншому, ніж Стратегія, регулює питання передачі земельної ділянки для сінокосіння та випасання худоби і прямо вказує на те, що передача в оренду громадянам земельних ділянок для сінокосіння і випасання худоби, для городництва, здійснюється без земельних торгів в порядку, передбаченому ст.123 ЗК України,а тому в цій частині абз.17 розділу Стратегії суперечить вимога ст.ст.124, 134 ЗК України.

Судова колегія вважає за важливе зазначити, що Стратегія є лише очікуванням, бажанням Уряду, напрямком за яким планується побудувати управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення, а не самим регулятором.

На користь цього висновку свідчить той факт, що у п.3 постанови Кабміну України від 07.06.17 №413 зазначено про необхідність у шестимісячний строк внесення проектів відповідних нормативно-правових актів, спрямованих на реалізацію Стратегії, затвердженої цією постановою.

Відповідно до ч.4 ст.8 КАС України у разі невідповідності нормативно-правового акта Конституції України, закону України, міжнародному договору, згода на обов'язковість якого надана Верховною ОСОБА_4 України, або іншому правовому акту суд застосовує правовий акт, який має вищу юридичну силу.

Враховуючи викладене, судова колегія вважає, що в даних правовідносинах застосуванню підлягає Земельний кодекс України, як нормативний акт, який має вищу юридичну силу по відношенню до постанови Кабінету ОСОБА_3 України №413 від 07.06.2017 року, що спростовує доводи апеляційної скарги відповідача.

Наведені обставини в сукупності дають підстави для висновку, що відмова у наданні позивачу дозволу на розробку проекту землеустрою прийнята відповідачем в порушення вимог закону, є немотивованою, неналежно оформленою, а тому, як вірно встановлено судом першої інстанції, - протиправною. Формальний підхід відповідача до розгляду клопотання про надання дозволу, без з'ясування останнім наявності обмежень щодо земельної ділянки, передбачених частинами 2 та 3 ст.134 ЗК України, встановлення реального місця розташування земельної ділянки, свідчить про неналежний розгляд заяви ОСОБА_2

Посилаючись на протиправні дії відповідача - ГУ Держгеокадастру у Миколаївській області щодо відмови в задоволенні заяви про надання дозволів на розроблення проекту землеустрою, в апеляційній скарзі ОСОБА_2 просить суд скасувати постанову суду першої інстанції в частині відмови в задоволенні позовних вимог та зобов’язати відповідача прийняти рішення про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою.

Так, за змістом Рекомендації Комітету ОСОБА_3 Європи № R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом ОСОБА_3 11 березня 1980 року на 316-й нараді, під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду - тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Спосіб захисту у сфері публічно-правових відносин визначає позивач та згідно п.4 ч.1 ст. 5 КАС України позов може містити вимоги про визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії.

Відповідно до п. 2 ч. 2 ст. 245 КАС України у разі задоволення адміністративного позову суд може прийняти постанову про зобов'язання відповідача вчинити певні дії.

Тобто у випадку, коли поданих доказів достатньо для того, щоб зобов'язати суб'єкта владних повноважень прийняти відповідне рішення чи зробити певну дію, суд вправі обрати такий спосіб захисту порушеного права.

З матеріалів справи вбачається, що підстави для зобов’язання відповідача надати позивачу дозвіл на розроблення проекту землеустрою відсутні, так як фактично відповідач не відмовив позивачу у наданні такого дозволу, а взагалі не розглянув по суті заяву останнього, адже відповідач не перевіряв відповідність місця розташування земельних ділянок, про які клопоче позивач, приписам законодавчих актів.

Судова колегія вважає, що в даному випадку зобов’язання відповідача надати дозвіл на розробку проекту землеустрою, буде свідчити про перебирання судом повноважень суб'єкта владних повноважень (відповідача у справі), до компетенції якого, віднесено розгляд клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою у порядку, визначеному законодавством, та право прийняти одне з кількох юридично допустимих рішень.

Втручанням у дискреційні повноваження суб'єкта владних повноважень може бути в разі прийняття судом рішень не про зобов'язання вчинити дії, а саме прийняття ним рішень за заявою заявника замість суб'єкта владних повноважень.

Тобто законодавець передбачив обов'язок суду змусити суб'єкт владних повноважень до правомірної поведінки, а не вирішувати питання, які належать до функцій і виключної компетенції останнього (дискреційні повноваження), тому втручання в таку діяльність є формою втручання в дискреційні повноваження наведеного органу та виходить за межі завдань адміністративного судочинства.

При цьому, апеляційним судом враховується, що спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень, а у випадку невиконання, або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність повторного звернення до суду, а здійснювалося примусове виконання рішення.

Аналогічна позиція викладена у постановах Верхового Суду України від 16.09.2015 року у справі №21-1465а15 та від 02.02.2016 року у справі №804/14800/14.

З урахуванням викладеного, колегія суддів вважає обґрунтованим висновок суду першої інстанції, що належним способом захисту, необхідним для поновлення прав позивача, є зобов'язання Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області повторно розглянути заяви позивача про надання дозволів на розроблення проекту із землеустрою щодо відведення земельних ділянок у користування, з урахуванням правової оцінки, наданої судом у рішенні, та прийняти рішення у відповідності до вимог діючого законодавства.

Оцінюючи викладене в сукупності, судова колегія вважає, що суд першої інстанції правильно та у достатньому обсязі встановив обставини справи, і ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права, що відповідно до ст.316 КАС України є підставою для залишення апеляційної скарги без задоволення, а постанови суду першої інстанції без змін.

Підстав для скасування чи зміни постанови суду першої інстанції колегія суддів не вбачає, а доводи апеляцій вважає такими, що висновків суду не спростовують.

Керуючись ст.ст. 308, 311, 315, 316, 321,322,325, 329 КАС України, судова колегія –

П О С Т А Н О В И Л А:

Апеляційні скарги ОСОБА_2 та Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області – залишити без задоволення.

Рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 05 лютого 2018 року – залишити без змін.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття, але може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Повний текст постанови складений та підписаний колегією суддів 31 травня 2018 року.

Головуючий: Н.В.Вербицька

Суддя: О.В.Джабурія

Суддя: К ОСОБА_5