Рішення № 74373149, 21.05.2018, Черкаський окружний адміністративний суд

Р І Ш Е Н Н Я

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

21 травня 2018 року справа № 823/818/18

м. Черкаси

Черкаський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді Гаврилюка В.О.,

секретар судового засідання – Попельнуха Ю.І.,

за участю представників:

позивача – ОСОБА_1,

відповідача – ОСОБА_2, ОСОБА_3,

Департаменту економіки та розвитку Черкаської міської ради – ОСОБА_4,

товариства з обмеженою відповідальністю “Лимож” – не з’явився,

розглянувши за правилами загального позовного провадження у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовом Департаменту житлово-комунального комплексу Черкаської міської ради до управління Державної казначейської служби України у м. Черкасах Черкаської області, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмету спору, на стороні позивача – Департамент економіки та розвитку Черкаської міської ради, товариство з обмеженою відповідальністю “Лимож”, про скасування попередження та зобов’язання вчинити дії,

встановив:

Департамент житлово-комунального комплексу Черкаської міської ради (18000, м. Черкаси, вул. Б. Вишневецького, 36, далі – Департамент ЖКК, позивач) подав позов до управління Державної казначейської служби України у м. Черкасах Черкаської області (18000, м. Черкаси, вул. Б. Вишневецького, 36, далі – УДКСУ у м. Черкасах, відповідач) в якому просить визнати протиправним та скасувати попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства № 2408/4-16 від 13.11.2017 та зобов’язати зареєструвати бюджетне зобов’язання за договором № 228 від 08.11.2017, укладеним між Департаментом економіки та розвитку Черкаської міської ради (далі – Департамент економіки), Департаментом житлово-комунального комплексу Черкаської міської ради та товариством з обмеженою відповідальністю “Лимож” (далі – ТОВ “Лимож”).

Обґрунтовуючи позовні вимоги позивач зазначає, що 14.11.2017 отримав попередження № 2408/4-16 від 13.11.2017 про неналежне виконання бюджетного законодавства, згідно якого позивачу відмовлено у бюджетному фінансуванні договору № 228 від 08.11.2017. Вважає, що вказане попередження прийняте з порушенням вимог закону, оскільки Департаментом економіки та розвитку Черкаської міської ради повністю дотримано процедуру проведення закупівель, а взяті бюджетні зобов’язання відповідають цільовому призначенню коштів.

В письмовому відзиві та запереченнях на адміністративний позов відповідач просив в його задоволенні відмовити повністю, зазначивши при цьому, що у зв’язку з відсутністю в електронній системі закупівель договору про закупівлю, річного плану закупівель та звіту про результати проведення процедури закупівель, замовником по яких виступає Департамент ЖКК, подання на реєстрацію бюджетних зобов’язань до договору виконання робіт від 08.11.2017 № 228 є порушенням Порядку реєстрації та обліку бюджетних зобов’язань розпорядників бюджетних коштів та одержувачів бюджетних коштів в органах Державної казначейської служби України, затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 02.03.2012 № 309 (далі – Порядок № 309).

Враховуючи те, що порушення Порядку 309, відповідно до пункту 21 частини 1 статті 116 Бюджетного кодексу України являється порушенням бюджетного законодавства, відповідачем відповідно до пункту 1 частини 1 статті 117 Бюджетного кодексу України до позивача застосований такий вид впливу як попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства.

Окрім того, відповідач наголошує, що законодавством України не передбачено проведення процедури закупівлі замовником – Департаментом економіки, як централізованою закупівельною організацією.

22 лютого 2018 року ухвалою судді Черкаського окружного адміністративного суду позовну заяву Департаменту житлово-комунального комплексу Черкаської міської ради залишено без руху та надано позивачеві строк протягом, якого можуть бути усунуті недоліки.

05 березня 2018 року представник позивача подав до суду заяву про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду з відповідними додатками.

12 березня 2018 року ухвалою судді Черкаського окружного адміністративного суду прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито спрощене позовне провадження з викликом сторін.

13 квітня 2018 року представник відповідача надав до суду клопотання про залучення третіх осіб, а 17 квітня 2018 року клопотання про залишення позовної заяви без розгляду.

17 квітня 2018 року ухвалами Черкаського окружного адміністративного суду відмовлено у задоволенні клопотання відповідача про залишення без розгляду позовної заяви Департаменту житлово-комунального комплексу Черкаської міської ради про скасування попередження та зобов’язання зареєструвати бюджетне зобов’язання, закрито підготовче провадження та призначено справу до розгляду по суті на 04 травня 2018 року.

02 травня 2018 року ухвалою судді Черкаського окружного адміністративного суду прийнято адміністративну справу № 823/1818/18 до свого провадження.

04 травня 2018 року представник відповідача подав до суду заперечення по справі № 823/818/18 з додатком.

04 травня 2018 року суд постановив усні ухвали, занесені в протокол судового засідання, про розгляд справи за правилами загального позовного провадження та про закриття підготовчого провадження та призначення справи до судового розгляду по суті на 10.05.2018.

10 травня 2018 року усною ухвалою Черкаського окружного адміністративного суду, занесеною в протокол судового засідання, відкладено розгляд справи по суті на 21 травня 2018 року.

У судовому засіданні 21 травня 2018 року представник позивача просив адміністративний позов задовольнити повністю, представник відповідача – відмовити у задоволенні позовних вимог повністю, представник Департаменту економіки та розвитку Черкаської міської ради підтримав позовні вимоги позивача та просив адміністративний позов задовольнити повністю.

Товариство з обмеженою відповідальністю “Лимож”, належним чином повідомлене про дату, час і місце судового розгляду, у судове засідання свого представника не направило без поважних причин, а тому суд вирішив розглянути справу без участі представника товариства.

Заслухавши пояснення представників сторін і Департаменту економіки та розвитку Черкаської міської ради, повно, всебічно, об’єктивно дослідивши надані у справі докази, надавши їм юридичну оцінку, суд дійшов до такого висновку.

Суд встановив, що виконавчим комітетом Черкаської міської ради прийняте рішення від 16.08.2016 № 1022 “Про визначення централізованої закупівельної організації із закупівлі товарів, робіт і послуг за державні кошти” (далі - Рішення № 1022).

Пунктом 1 Рішення № 1022 Департамент економіки та розвитку Черкаської міської ради визначено централізованою закупівельною організацією, відповідальною за організацію та проведення процедур закупівель та закупівель за рамковими угодами відповідно до вимог Закону України “Про публічні закупівлі”.

Пунктом 4 Рішення № 1022 визначено відповідальними за підготовку і надання централізованій закупівельний організації річних планів закупівель з додатками, заявок на проведення торгів, а також інших документів, необхідних для проведення торгів в інтересах замовників, зокрема й тих, які є отримувачами коштів міського бюджету - директорів департаментів та, у разі здійснення закупівлі за рахунок коштів, отриманих від господарської діяльності, - керівників комунальних підприємств міста.

13 вересня 2017 року позивачем до голови тендерного комітету подано лист-заявку, відповідно до якого Департамент ЖКК просив провести процедуру закупівлі робіт/відкриті торги/ з капітального ремонту вулиці Волкова (від вул. ОСОБА_5 до вул. Різдв’яної) в м. Черкасах, 45230000-8- Будівництво трубопроводів, ліній зв’язку та електропередач, шосе, доріг, аеродромів і залізничних доріг, вирівнювання поверхонь.

12.10.2017 Департаментом економіки оприлюднено оголошення про проведення відкритих торгів UA-2017-09-15-000109-а. Згідно з протоколом розгляду тендерних пропозицій № 131 від 19.10.2017 переможцем торгів визнане ТОВ “Лимож”.

08 листопада 2017 року між Департаментом економіки (замовник 1), Департаментом ЖКК (замовник 2) та ТОВ “Лимож” (підрядник) укладено договір на виконання робіт № 228, за умовами якого ТОВ “Лимож” зобов’язується виконати роботи з капітального ремонту вулиці Волкова (від вул. ОСОБА_5 до вул. Різдв’яної) в м. Черкасах, за переліком, обсягами робіт та використовуючи матеріали, наведені у додатках №№ 1-3 Договору, які є невід’ємними його частинами, а також згідно проектно-кошторисної документації на виконання цих робіт.

З метою реєстрації бюджетних зобов’язань за договором № 228 від 08.11.2017 позивач звернувся до відповідача, однак останній повернув подані документи без виконання та застосував до позивача заходи впливу у вигляді попередження № 2408/4-16 від 13.11.2017 про неналежне виконання бюджетного законодавства з вимогою усунення порушень у строк до 30 календарних днів.

Підставою застосування до позивача такого заходу впливу як попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства стало те, що у зв’язку з відсутністю в електронній системі закупівель договору про закупівлю, річного плану закупівель та звіту про результати проведення процедури закупівлі по замовнику - Департаменту ЖКК, подання на реєстрацію бюджетних зобов’язань по договору від 08.11.2017 № 228 на виконання робіт з капітального ремонту вулиці Волкова (від вул. ОСОБА_5 до вул. Різдв’яної) в м. Черкасах, укладеного з ТОВ “Лимож”, є порушенням Порядку реєстрації та обліку бюджетних зобов’язань розпорядників бюджетних коштів та одержувачів бюджетних коштів в органах Державної казначейської служби України, затвердженого наказом Міністерства фінансів України №309 від 02.03.2012, що відповідно до пункту 21 частини 1 статті 116 Бюджетного кодексу України являється порушенням бюджетного законодавства.

23 листопада 2017 року листом № 2488/4-07 відповідач повідомив позивача, що станом на 23.11.2017 позивачем не усунуто вказані порушення бюджетного законодавства.

Вирішуючи спір по суті суд зазначає, що відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відносини, що виникають у сфері проведення публічних закупівель регулюються Законом України “Про публічні закупівлі” від 25 грудня 2015 року № 922-VIII (далі – Закон № 922-VIII).

Відповідно до частини 2 статті 7 Закону № 922-VIII центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері казначейського обслуговування бюджетних коштів: до здійснення оплати за договором про закупівлю перевіряє наявність договору про закупівлю, річного плану закупівель та звіту про результати проведення процедури закупівлі, які підтверджують проведення процедури закупівлі, за результатами якої укладено договір про закупівлю; вживає заходів з недопущення здійснення платежів з рахунка замовника згідно з узятим фінансовим зобов’язанням за договором про закупівлю у випадках: відсутності або невідповідності встановленим законодавством вимогам необхідних документів, передбачених абзацом другим цієї частини; відміни процедури закупівлі; набрання законної сили рішенням суду про визнання результатів процедури закупівлі недійсними; на період призупинення процедури закупівлі; наявності відповідного рішення органу оскарження відповідно до статті 18 цього Закону.

При цьому, органи Казначейства діють на підставі Указу Президента України від 13 квітня 2011 року № 460/2011 “Про Положення про Державну казначейську службу України”, постанови Кабінету Міністрів України від 15 квітня 2015 року № 215 “Про затвердження Положення про Державну казначейську службу України”, а також Положення про управління (відділення) Державної казначейської служби України у районах, районах у містах, містах обласного, республіканського значення, затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 12.10.2011 № 1280.

Відповідно до наказу Міністерства фінансів України від 12.10.2011 № 1280 Управління Казначейства відповідно до покладених на них завдань та в установленому законодавством порядку:

- здійснюють реєстрацію та облік бюджетних зобов’язань розпорядників та одержувачів бюджетних коштів;

- здійснюють у межах повноважень, передбачених законом, контроль за дотриманням розпорядниками та одержувачами бюджетних коштів, іншими клієнтами вимог законодавства у сфері закупівель в частині наявності, відповідності та правильності оформлення документів;

- застосовують або здійснюють заходи впливу за порушення бюджетного законодавства.

Управління Казначейства в установленому порядку мають право:

- повертати без виконання документи, подані розпорядниками та одержувачами бюджетних коштів, іншими клієнтами і стягувачами у передбачених законодавством випадках;

- надавати попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства з вимогою щодо усунення порушення бюджетного законодавства, а також складати протоколи про порушення бюджетного законодавства учасниками бюджетного процесу, на підставі яких зупиняти в межах повноважень, передбачених законом, операції з бюджетними коштами, а також ініціювати призупинення бюджетних асигнувань

- звертатись до суду, в тому числі у разі виявлення порушень бюджетного законодавства.

На виконання вимог Порядку реєстрації та обліку бюджетних зобов’язань розпорядників бюджетних коштів та одержувачів бюджетних коштів в органах Державної казначейської служби України, затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 02.03.2012 № 309 (далі - Порядок № 309), Управління перевіряє документи згідно з вимогами законодавства у сфері закупівель.

Відповідно до пункту 2.9 Порядку № 309 органи Казначейства не реєструють зобов’язання у разі відсутності документів щодо закупівлі товарів, робіт і послуг відповідно до законодавства у сфері закупівель, а застосовують заходи впливу за порушення бюджетного законодавства, визначені Бюджетним кодексом України.

Відповідно до частини 2 статті 7 Закон № 922-VIII, Управління:

- до здійснення оплати за договором про закупівлю перевіряє наявність в електронній системі закупівель: договору про закупівлю, річного плану закупівель, звіту про результати проведення процедури закупівлі, які підтверджують проведення процедури закупівлі, за результатами якої укладено договір про закупівлю;

- вживає заходів з недопущення здійснення платежів з рахунка замовника згідно з узятим фінансовим зобов’язанням за договором про закупівлю у випадках відсутності або невідповідності встановленим законодавством вимогам необхідних документів, зазначених вище.

Перевірка наявності вищезазначених документів проводиться шляхом перегляду документів, розміщених в електронній системі закупівель відповідним відділом Управління, який здійснює обслуговування замовника.

Матеріали справи свідчать, що розглядаючи питання про наявність у позивача документів та їх відповідність вимогам законодавства у сфері закупівель, відповідач посилався на відсутність в електронній системі закупівель договору про закупівлю, річного плану закупівель та звіту про результати проведення процедури закупівлі по замовнику - Департаменту ЖКК, в зв’язку з чим подання на реєстрацію бюджетних зобов’язань за договором від 08.11.2017 № 228 є порушенням Порядку №309.

Позивач в свою чергу зазначає, що Департамент економіки діяв відповідно до Закону № 922-VIII та Рішення № 1022, як централізована закупівельна організація, відповідальна за організацію та проведення процедур закупівель та закупівель за рамковими угодами відповідно до вимог вказаного Закону.

Суд вважає вказане твердження помилковим з огляду на те, що відповідно до статті 1 Закону № 922-VIII централізовані закупівельні організації - юридичні особи, що визначаються Кабінетом Міністрів України, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування як замовники, які організовують і проводять процедури закупівель та закупівлі за рамковими угодами в інтересах замовників відповідно до цього Закону. Централізовані закупівельні організації набувають усіх прав та обов’язків замовників, що визначені цим Законом, та несуть відповідальність згідно із законами України. Особливості створення та діяльності централізованих закупівельних організацій встановлюються Кабінетом Міністрів України.

Разом з тим, суд зазначає, що Кабінетом Міністрів України не затверджено відповідних нормативно-правових актів, які визначають особливості створення та діяльності централізованої закупівельної організації в м. Черкасах.

Постановою Кабінету Міністрів України від 23 листопада 2016 № 928 “Про реалізацію пілотного проекту з організації діяльності централізованої закупівельної організації” (далі - Постанова № 928) затверджено Порядок реалізації пілотного проекту з організації діяльності централізованої закупівельної організації в інтересах Секретаріату Кабінету Міністрів України та центральних органів виконавчої влади в рамках реалізації пілотного проекту з організації діяльності централізованої закупівельної організації.

Відповідно до Положення про Міністерство економічного розвитку і торгівлі України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 серпня 2014 № 459, Міністерство економічного розвитку і торгівлі України є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державних та публічних закупівель.

У зв’язку з викладеним, на виконання Постанови № 928 наказом Міністерства економічного розвитку і торгівлі України від 12.01.2017 № 20 визначено державну установу “Професійні закупівлі” відповідальною за виконання функцій централізованої закупівельної організації у рамках пілотного проекту та затверджено перелік товарів і послуг, закупівлю яких може здійснювати централізована закупівельна організація.

Таким чином, на сьогодні чинним законодавством України визначена єдина державна установа “Професійні закупівлі” яка може здійснювати функції централізованої закупівельної організації у рамках пілотного проекту.

Отже, правові підстави здійснення діяльності централізованими закупівельними організаціями, визначеними органами місцевого самоврядування (зокрема, Департаментом економіки) виникатимуть після затвердження Кабінетом Міністрів України та набрання чинності відповідними нормативно-правовими актами, які визначатимуть особливості створення та діяльності таких організацій.

Діючим законодавством України не передбачено проведення процедур закупівлі замовником - Департаментом економіки та розвитку Черкаської міської ради, як централізованою закупівельною організацією.

Враховуючи наведене, суд вважає, що подання на реєстрацію бюджетних зобов’язань до договору виконання робіт від 08.11.2017 № 228 є порушенням Порядку № 309, а тому відповідно до пункту 21 частини 1 статті 116 Бюджетного кодексу України являється порушенням бюджетного законодавства, що в свою чергу відповідно до пункту 1 частини 1 статті 117 Бюджетного кодексу України є підставою для застосування такого заходу впливу як попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства з вимогою щодо усунення бюджетного законодавства.

З огляду на вищевикладене, суд вважає, що управління Державної казначейської служби України у м. Черкасах Черкаської області діяло на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до частин 1, 2 статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб’єкта владних повноважень обов’язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Суд при вирішенні спору враховує приписи статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, відповідно до якої у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

За вказаних обставин, виходячи з меж заявлених позовних вимог, системного аналізу положень чинного законодавства України та матеріалів справи, суд дійшов висновку, що викладені в позовній заяві доводи позивача є необґрунтованими, а вимоги такими, в задоволенні яких слід відмовити.

Враховуючи викладене, керуючись статтями 9, 14, 73-77, 139, 242 – 246, 255, 295, підпунктом 15.5 пункту 15 частини 1 розділу VII Перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

вирішив:

В задоволенні адміністративного позову відмовити повністю.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду. Апеляційна скарга може бути подана до Київського апеляційного адміністративного суду через Черкаський окружний адміністративний суд протягом тридцяти днів з дня складення повного рішення.

Рішення складене у повному обсязі та підписане 31.05.2018.

Суддя В.О. Гаврилюк