Постанова № 74329648, 30.05.2018, Вінницький апеляційний адміністративний суд

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 802/2265/17-а

Головуючий у 1-й інстанції: Дмитришена Р.М.

Суддя-доповідач: Мельник-Томенко Ж. М.

30 травня 2018 року

м. Вінниця

Вінницький апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Мельник-Томенко Ж. М.

суддів: Ватаманюка Р.В. Сторчака В. Ю.

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_2 на рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 16 лютого 2018 року (головуючий суддя Дмитришена Р.М., повний текст рішення виготовлено 21.02.2018 року) у справі №802/2265/17-а за адміністративним позовом ОСОБА_2 до Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області про визнання протиправною та скасування відмови, зобов'язання вчинити дії,

В С Т А Н О В И В :

в грудні 2017 року ОСОБА_2 звернулась до суду з адміністративним позовом до Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області, в якому просила:

- визнати протиправною та скасувати відмову Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області, викладену в листі від 22.11.2017 року за №724/0-10704/6-17, у ненаданні їй дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства, державної форми власності, орієнтовною площею 2,0 гектари на території Вилянської сільської ради Томашпільського району Вінницької області (за межами населеного пункту);

- зобов'язати Головне управління Держгеокадастру у Вінницькій області надати їй дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства, державної форми власності, орієнтовною площею 2,0 гектари на території Вилянської сільської ради Томашпільського району Вінницької області (за межами населеного пункту);

- зобов'язати Головне управління Держгеокадастру у Вінницькій області подати у встановлений судом строк звіт про виконання судового рішення в частині зобов'язального характеру;

- постановити окрему ухвалу з приводу порушення вимог закону відповідачем при розгляді її клопотання та надіслати її на адресу відповідача для відповідного реагування.

Обгрунтовуючи позовну заяву, позивач, посилаючись на положення Земельного кодексу України та Положення про Головне управління Держгеокадастру в області, затверджене наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України №333 від 29.09.2016 року, зазначила про протиправність відмови відповідача у наданні їй дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства, що оформлена листом від 22.11.2017 року за №724/0-10704/6-17. Протиправність отриманої від відповідача відмови позивач обґрунтовує наявністю факту порушення норм чинного законодавства, яким чітко встановлені підстави для відмови у наданні таких дозволів.

Рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 16 лютого 2018 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Не погодившись із прийнятим рішенням, позивач подала апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, просить його скасувати та прийняти нове рішення про задоволення позовних вимог. Так, зокрема, апелянт вказує на відсутність належної мотивації висновків суду першої інстанції, який, на її думку, не вірно визначився із правовідносинами, що склались між сторонами, та не здійснив належної перевірки доводів викладених в позовній заяві.

Відповідач, скориставшись правом подання письмових заперечень на апеляційну скаргу, надіслав на адресу суду відзив, в якому, посилаючись на безпідставність доводів апелянта, зазначив про необхідність застосування до даних правовідносин норм ч. 6 ст. 79-1 Земельного кодексу України. Також управління звернуло увагу на наявність у позивача права повторного звернення із клопотанням про надання дозволу на розробку технічної документації щодо поділу земельної ділянки. Крім того, відповідач, обгрунтовуючи безпідставність вимоги позивача щодо зобов'язання надати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, посилається на правову позицію Вищого адміністративного суду України, що викладена у постанові від 21.10.2010 року №П-278/10, та позицію Верховного Суду України, що викладена у листі від 29.10.2008 № 19-3767/0/8-08.

Ухвалою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 02 квітня 2018 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.

Ухвалою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 11 травня 2018 року продовжено строк апеляційного розгляду даної справи на 15 днів та призначено її до розгляду у відкритому судовому засіданні.

У відповідності до положень п. 2 ч. 1 ст. 311 КАС України розгляд справи здійснюється в порядку письмового провадження.

Розглянувши матеріали справи та заслухавши суддю-доповідача, перевіривши правильність застосування судом першої інстанції норм чинного законодавства, колегія суддів апеляційної інстанції, переглядаючи судове рішення у даній справі в межах доводів та вимог апеляційної скарги у відповідності до ч. 1 ст. 308 КАС України, дійшла висновку, що апеляційну скаргу необхідно задовольнити частково, а рішення суду першої інстанції скасувати, прийнявши нове рішення про часткове задоволення позовних вимог, виходячи з наступного.

Як встановлено судом першої інстанції та підтверджено під час апеляційного перегляду справи, в травні 2017 року позивач звернулась до Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області з клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства на території Вилянської сільської ради Томашпільського району Вінницької області орієнтованим розміром 2,0 га, додавши до клопотання ряд необхідних документів.

29 червня 2017 року відповідач листом за №С-10397/0-3826/6-17 відмовив позивачу у наданні вказаного дозволу, з чим остання не погодившись, оскаржила його до суду.

Постановою Вінницького окружного адміністративного суду від 20 жовтня 2017 року визнано протиправними дії Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області щодо залишення без розгляду клопотання ОСОБА_2 від 25.05.2017 року про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 2,00 га на території Вилянської сільської ради у власність для ведення особистого селянського господарства із земель запасу сільськогосподарського призначення, вид угідь багаторічні насадження. Зобов'язано Головне управління Держгеокадастру у Вінницькій області повторно розглянути клопотання ОСОБА_2 від 25.05.2017 року про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 2,00 га на території Вилянської сільської ради у власність для ведення особистого селянського господарства із земель запасу сільськогосподарського призначення, вид угідь багаторічні насадження

На виконання вказаної постанови окружного суду відповідач повторно розглянув клопотання ОСОБА_2 від 25.05.2017 року про надання їй дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на території Вилянської сільської ради у власність для ведення особистого селянського господарства із земель запасу сільськогосподарського призначення, вид угідь багаторічні насадження.

Листом від 22.11.2017 року №724/0-10704/6-17 відповідач повідомив позивача про відсутність підстав для задоволення її клопотання від 25.05.2017 року, оскільки формування об'єкта на підставі проекту землеустрою щодо відведення буде суперечити схемі землеустрою, що міститься у технічній документації із землеустрою щодо інвентаризації земель Вилянської сільської ради, адже поділ земельної ділянки має здійснюватись за технічною документацією щодо поділу та об'єднання земельних ділянок.

Не погоджуючись із такою відмовою, позивач звернувся до суду з даним адміністративним позовом.

Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що до спірних правовідносин підлягають застосуванню спеціальні норми Земельного кодексу України, викладені у ч. 6 ст. 79-1, якими прямо передбачено необхідність формування земельних ділянок шляхом поділу та об'єднання раніше сформованих земельних ділянок, які перебувають у власності або користуванні, без зміни їх цільового призначення, на підставі відповідної технічної документації із землеустрою.

В даному випадку, враховуючи факт звернення ОСОБА_2 до ГУ Держгеокадастру у Вінницькій області із клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, а не із заявою про надання дозволу на розробку технічної документації щодо поділу та об'єднання земельних ділянок, суд першої інстанції дійшов висновку про правомірність відмови відповідача у задоволенні вимог заяви позивача.

Колегія суддів не погоджується з висновками суду першої інстанції, з огляду на наступне.

Стаття 14 Конституції України гарантує право власності на землю. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.

Відповідно до ч. 1 ст. 81 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) громадяни України набувають права власності на земельні ділянки на підставі, зокрема, безоплатної передачі із земель державної і комунальної власності.

Положеннями ст. 116 ЗК України визначено, що громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.

Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.

Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі:

а) приватизації земельних ділянок, які перебувають у користуванні громадян;

б) одержання земельних ділянок внаслідок приватизації державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій;

в) одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.

У статті 121 ЗК України передбачено норми безоплатної передачі земельних ділянок громадянам. Зокрема, для ведення особистого селянського господарства - не більше 2,0 гектара.

З огляду на це, судова колегія вважає, що є всі підстави для висновку про наявність у ОСОБА_2, як громадянина України, права на набуття права власності на земельну ділянку для особистого селянського господарства.

Підставою для набуття прав на земельну ділянку є відповідне рішення органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування. Водночас, ухвалення рішення є результатом певної правової процедури, яка йому передує.

Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

У світлі вимог цієї конституційної норми така процедура є способом дій відповідного органу державної влади або органу місцевого самоврядування.

Порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у власність визначений статтею 118 ЗК України, зокрема частиною 6 передбачено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Згідно з частиною 7 цієї статті відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється за замовленням громадян суб'єктами господарювання, що є виконавцями робіт із землеустрою згідно із законом, у строки, що обумовлюються угодою сторін.

Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується в порядку, встановленому статтею 186-1 цього Кодексу (ч. 8 ст. 118 ЗК України).

Частиною 4 статті 122 ЗК України визначено, що центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених частиною восьмою цієї статті, у власність або у користування для всіх потреб.

Згідно п. 1 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 15 від 14.01.2015 року, Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства і який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.

Відповідно до пп. 31, 50 п. 4 Положення, Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань розпоряджається землями державної власності сільськогосподарського призначення в межах, визначених Земельним кодексом України, безпосередньо або через визначені в установленому порядку його територіальні органи; погоджує в межах повноважень, передбачених законом, документацію із землеустрою.

Пунктом 7 Положення передбачено, що Держгеокадастр здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку територіальні органи.

Оскільки спірні земельні ділянки належать до категорії земель сільськогосподарського призначення, саме до компетенції Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області відноситься розгляд питання про затвердження проекту землеустрою щодо відведення спірних земельних ділянок.

Згідно з ч.ч. 1-6 ст. 79-1 ЗК України формування земельної ділянки полягає у визначенні земельної ділянки як об'єкта цивільних прав. Формування земельної ділянки передбачає визначення її площі, меж та внесення інформації про неї до Державного земельного кадастру.

Формування земельних ділянок здійснюється: у порядку відведення земельних ділянок із земель державної та комунальної власності; шляхом поділу чи об'єднання раніше сформованих земельних ділянок; шляхом визначення меж земельних ділянок державної чи комунальної власності за проектами землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, проектами землеустрою щодо впорядкування території для містобудівних потреб, проектами землеустрою щодо приватизації земель державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій; шляхом інвентаризації земель державної чи комунальної власності у випадках, передбачених законом; за проектами землеустрою щодо організації території земельних часток (паїв).

Сформовані земельні ділянки підлягають державній реєстрації у Державному земельному кадастрі. Земельна ділянка вважається сформованою з моменту присвоєння їй кадастрового номера.

Формування земельних ділянок (крім випадків, визначених у частинах шостій - сьомій цієї статті) здійснюється за проектами землеустрою щодо відведення земельних ділянок.

Формування земельних ділянок шляхом поділу та об'єднання раніше сформованих земельних ділянок, які перебувають у власності або користуванні, без зміни їх цільового призначення здійснюються за технічною документацією із землеустрою щодо поділу та об'єднання земельних ділянок.

Аналізуючи доводи апелянта стосовно протиправності відмови відповідача у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 2,0 гектари, суд апеляційної інстанції враховує наступне.

Як встановлено з матеріалів справи, фактично підставою для відмови у наданні позивачу дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність слугувала позиція відповідача стосовно того, що оскільки спірна земельна ділянка площею 2,0 га у відповідності до технічної документації із землеустрою щодо інвентаризації земель Вилянської сільської ради Томашпільського району Вінницької області є вже сформованою та має кадастровий номер НОМЕР_1, позивач мав звернутися саме з заявою про надання дозволу на розробку технічної документації щодо поділу та об'єднання земельних ділянок.

Між тим, колегія суддів звертає увагу на те, що надаючи відповідь позивачу про відмову у задоволенні її клопотання, відповідач, як суб'єкт владних повноважень, не зазначив в обґрунтовання підстав відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, про необхідність звернення ОСОБА_2 в порядку ст. 79-1 ЗК України із заявою про надання дозволу на розробку технічної документації.

В даному випадку, відповідач обмежився виключно посиланням на положення ч. 6 ст. 79-1 ЗК України, без зазначення належних підстав для застосування останньої, тим самим, на переконання судової колегії, порушивши вимоги ч. 7 ст. 118 ЗК України щодо зазначення мотивів відмови у наданні такого дозволу.

До того ж, аналіз ст. 79-1 ЗК України дає підстави для висновку, що формування земельних ділянок у порядку відведення земельних ділянок із земель державної власності в переважній більшості випадків здійснюється за проектами землеустрою щодо відведення земельних ділянок. Як виключення, вказана норма передбачає формування земельних ділянок шляхом поділу та об'єднання раніше сформованих земельних ділянок, які перебувають у власності або користуванні, без зміни їх цільового призначення за технічною документацією із землеустрою щодо поділу та об'єднання земельних ділянок.

В той же час, судом першої інстанції не надано належної правової оцінки тій обставині, що в матеріалах справи відсутні докази того, що спірна земельна ділянка сільськогосподарського призначення перебуває у власності чи користуванні третіх осіб.

Суд звертає увагу Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області, що законодавцем передбачено вичерпні підстави для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, а саме невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

В даному випадку, відмова у наданні позивачу дозволу на виготовлення проекту землеустрою стосовно відведення спірної земельної ділянки аргументована тим, що формування об'єкта на підставі проекту землеустрою щодо відведення буде суперечити схемі землеустрою, що міститься у технічній документації із землеустрою щодо інвентаризації земель Вилянської сільської ради, адже поділ земельної ділянки має здійснюватися за технічною документацією щодо поділу та об'єднання земельних ділянок.

В той же час, з матеріалів справи вбачається, що позивач, звертаючись до відповідача, дотрималась передбачених вищевказаними нормами ЗК України вимог та подала заяву про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення у власність орієнтовною площею 2,0 га із земельної ділянки, яка має цільове призначення - для ведення особистого селянського господарства.

Крім того, з матеріалів справи не встановлено наявність ґрунтовних пояснень відповідача стосовно сутності невідповідності місця розташування земельної ділянки, на яку претендує позивач, технічній документації по інвентаризації земель Вилянської сільської ради Томашпільського району Вінницької області.

Таким чином, Головне управління Держгеокадастру у Вінницькій області протиправно та необґрунтовано відмовило позивачеві у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з підстав, що не передбачені законодавством, адже положеннями ч. 7 ст. 118 ЗК України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, серед яких, підстава якою скористався відповідач відсутня.

В даному випадку, на переконання судової колегії, відповідач, порушуючи ст. 3 Конституції України та визначені у ст. 4 Закону України "Про державну службу" принципи верховенства права і законності створив перешкоди позивачу на шляху реалізації її права на отримання земельної ділянки у власність, внаслідок чого останнє є порушеним і підлягає захисту.

Щодо доводів позивача стосовно порушення відповідачем вимог п. 8 Положення про Головне управління Держгеокадастру в області, затверджене наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України 29.09.2016 № 333, зазначає наступне.

Положенням про Головне управління Держгеокадастру в області, затвердженим наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29.09.2016 року № 333, чітко визначені для відповідача порядок, строки, відповідна процедура та підстави для відмови у наданні такого дозволу, зокрема і форма прийнятих відповідних рішень.

За правилами п. 8 цього ж Положення, Головне управління у межах своїх повноважень видає накази організаційно-розпорядчого характеру.

Так, відповідно до норм ст.118 ЗК України, за результатами розгляду відповідного клопотання громадянина, зацікавленого в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної власності для ведення особистого селянського господарства у межах норм безоплатної приватизації, відповідач у місячний строк повинен або надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення такої земельної ділянки або надати відмову у наданні такого дозволу.

Позивач звернувся до відповідача з клопотанням саме в порядку ст.118 ЗК України про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства.

Водночас, за результатами розгляду такого клопотання відповідачем позивачу був направлений лише лист "Щодо розгляду клопотання", без прийняття будь-якого рішення.

В даному випадку, судова колегія не погоджується з висновком суду першої інстанції щодо того, що надання дозволу або відмова у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою не входить до кола тих питань, які мають вирішуватись наказами організаційно-розпорядчого характеру у розумінні п. 8 Положення, як такого, що є помилковим та здійсненим в ході самостійного довільного тлумачення норм чинного законодавства.

Відповідно до Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації, затвердженого наказом Міністерства юстиції України 12.04.2005 № 34/5 (у редакції наказу Міністерства юстиції України 15.05.2013 № 883/5), зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 12.04.2005 за № 381/10661, наказ, розпорядження, постанова, рішення (далі - розпорядчий документ) - акт організаційно-розпорядчого характеру чи нормативно-правового змісту, що видається суб'єктом нормотворення у процесі здійснення ним виконавчо-розпорядчої діяльності з метою виконання покладених на нього завдань та здійснення функцій відповідно до наданої компетенції з основної діяльності, адміністративно-господарських або кадрових питань, прийнятий (виданий) на основі Конституції та інших актів законодавства України, міжнародних договорів України, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, та спрямований на їх реалізацію, спрямування регулювання суспільних відносин у сферах державного управління, віднесених до його відання.

Таким чином, рішення про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки і оформляється розпорядчим індивідуальним правовим актом - наказом Головного управління Держгеокадастру в області. Відповідно, такі рішення не можуть оформлятися листами у відповідь на клопотання заявника.

Відсутність належним чином оформленого наказу Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки після спливу встановленого законом місячного строку розгляду клопотання особи, свідчить про те, що орган не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен ухвалити за законом. Отже, має місце протиправна бездіяльність.

Таким чином, судова колегія, надаючи оцінку висновкам суду першої інстанції з приводу правомірності дій відповідача щодо відмови у наданні дозволу позивачу, не погоджується з такою оцінкою дій, які оскаржуються. Лист відповідача від 22.11.2017 року за №724/0-10704/6-17 наданий у відповідь на клопотання позивача про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність площею 2,0 га за змістом та формою не може вважатись «відмовою» у розумінні частини 7 статті 18 ЗК України.

Що стосується вимоги позивача про зобов'язання Головне управління Держгеокадастру у Вінницькій області надати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства, державної форми власності, орієнтовною площею 2,0 гектари на території Вилянської сільської ради Томашпільського району Вінницької області (за межами населеного пункту), колегія суддів зазначає наступне.

Визначальним принципом правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з'ясування всіх обставин у справі і обов'язок суб'єкта владних повноважень, який заперечує проти позову, доказувати правомірність своїх дій чи рішень.

У разі невиконання обов'язку державним органом або органом місцевого самоврядування, за наявності визначених законом умов, у суду виникають підстави для ефективного захисту порушеного права позивача, у томі числі шляхом зобов'язання відповідача вчинити певні дії, спрямовані на відновлення порушеного права, зокрема, прийняти рішення. Така позиція цілком узгоджується з положеннями ст.ст. 5, 245 КАС України.

Аналіз вищезазначеного свідчить про те, що такі повноваження суд реалізує у разі встановлення факту порушення прав, свобод чи інтересів позивача, що зумовлює необхідність їх відновлення належним способом у тій мірі, в якій вони порушені.

Так, згідно з визначенням, наведеним у Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи № R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11.03.1980 під дискреційними повноваженнями розуміють повноваження, яке надає адміністративному органу певний ступінь свободи під час прийняття рішення таким чином, даючи йому змогу вибрати з кількох юридично допустимих рішень те яке буде найбільш прийнятним.

Суд, перевіряючи рішення, дію чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень на відповідність закріпленим КАС України критеріям, не втручається у дискрецію (вільний розсуд) суб'єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями.

Принцип розподілу влади заперечує надання адміністративному суду адміністративно-дискреційних повноважень - єдиним критерієм здійснення правосуддя є право. Тому завданням адміністративного судочинства завжди є контроль легальності.

Окрім того, в рішеннях Європейського суду з прав людини "Волохи проти України", "Свято-Михайлівська Парафія проти України", "Гасан і Чауш проти Болгарії" суд дійшов висновку, що в разі зловживання суб'єкта владних повноважень своїм правом та обов'язком, суд для належного та ефективного судового захисту прав та інтересів особи має право постановити судове рішення, яким зобов'язати суб'єкта владних повноважень на вчинення конкретних дій.

Водночас, суд апеляційної інстанції враховує ту обставину, що Головне управління Держгеокадастру у Вінницькій області розглядало подану позивачем заяву на виконання постанови Вінницького окружного адміністративного суду від 20.10.2017 року і зазначеним судовим рішенням вже було визнано факт відповідності наданих ОСОБА_2 документів вимогам ЗК України і вказано, що підставою для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність могли бути виключно обставини, визначені ч. 7 ст. 118 ЗК України.

В контексті ж розгляду даної справи, відповідач повторно відмовив позивачу у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність без належного обґрунтування мотивів такої відмови, тим самим не врахувавши висновки, викладені в судовому рішенні по справі 802/1412/17-а.

Преамбула Закону України "Про судоустрій і статус суддів" визначає організацію судової влади та здійснення правосуддя в Україні, що функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів і забезпечує право кожного на справедливий суд.

Відповідно до статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Так, відповідно до рішення Європейського суду з прав людини від 24 березня 1988 року по справі "Олссон проти Швеції" запорукою вірного застосування дискреційних повноважень є високий рівень правової культури державних службовців.

Положеннями ст. 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (право на ефективний засіб юридичного захисту) передбачено, що кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особам, які здійснювали свої офіційні повноваження.

При цьому під ефективним засобом (способом) слід розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект.

У пункті 145 рішення від 15 листопада 1996 року у справі "Чахал проти Об'єднаного Королівства" (Chahal v. the United Kingdom) Європейський суд з прав людини зазначив, що згадана норма гарантує на національному рівні ефективні правові засоби для здійснення прав і свобод, що передбачаються Конвенцією, незалежно від того, яким чином вони виражені в правовій системі тієї чи іншої країни.

Засіб захисту, що вимагається зазначеною статтею повинен бути ефективним як у законі, так і на практиці, щоб його використання не було ускладнене діями або недоглядом органів влади відповідної держави (п. 75 рішення Європейського суду з прав людини у справі "Афанасьєв проти України" від 5 квітня 2005 року).

Таким чином, ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушеного права, бути адекватним наявним обставинам та виключати подальше звернення особи до суду за захистом порушених прав.

Дана правова позиція узгоджується із позицією, висловленою Верховним Судом України у постанові №21-1465а15 від 16.09.2015, у якій Суд наголосив, що спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії та бездіяльність суб'єкта владних повноважень, а у випадку невиконання, або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність повторного звернення до суду, а здійснювалось примусове виконання рішення.

В свою чергу, судова колегія вважає безпідставним посилання апелянта на наявність відповідної правової позиції Вищого адміністративного суду України та Верховного Суду України, стосовно відсутності права суду втручатись у діяльність органу державної влади, зобов'язуючи прийняти конкретне рішення, оскільки в даній справі відповідач здійснював повторний розгляд заяви ОСОБА_2 на виконання судового рішення по справі № 802/1413/17-а, яким вже було визнано протиправними дії відповідача.

До того ж, судова колегія апеляційної інстанції вважає за необхідне зазначити, що на законодавчому рівні поняття «дискреційні повноваження» суб'єкта владних повноважень відсутнє. У судовій практиці сформовано позицію щодо поняття дискреційних повноважень, під якими слід розуміти такі повноваження, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибирати один з кількох варіантів конкретного правомірного рішення (постанова Вищого адміністративного суду України від 16.06.2015 у справі № К/800/6863/15, від 29.11.2016 № К/800/17306/16, № К/800/17393/16 від 29.09.2016, № К/800/13317/15 та від 17.12.2015 № К/800/32134/15).

Водночас, повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб'єкта владних повноважень. Тобто, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов'язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його слід зобов'язати до цього в судовому порядку (постанова Вищого адміністративного суду України від 17.12.2015 у справі №К/31204/15).

Тобто, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору з будь-ким.

У справі, що переглядається, повноваження щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою чи надання мотивовано відмови у його наданні, регламентовано частиною 6 статті 118 ЗК України.

Умови, за яких орган відмовляє у наданні дозволу, визначені законом. Якщо такі умови відсутні, орган повинен надати дозвіл. Ці повноваження та порядок їх реалізації передбачають лише один вид правомірної поведінки відповідного органу - надати дозвіл або не надати (відмовити). За законом у цього органу немає вибору між декількома можливими правомірними рішеннями. Тому зазначені повноваження не є дискреційними і доводи апеляційної скарги з даного приводу суд відхиляє.

Таким чином, з огляду на висновок суду апеляційної інстанції щодо протиправності відмови Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області стосовно надання позивачу дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства орієнтованою площею 2,0 га на території Вилянської сільської ради Томашпільського району Вінницької області (за межами населеного пункту), а також те, що зобов'язання відповідача судовим рішення по іншій адміністративній справі повторно розглянути клопотання позивача знову призвело до прийняття необґрунтованої відмови та необхідності звернутись з даним адміністративним позовом, то належним способом захисту порушених прав ОСОБА_2 слугуватиме судове рішення про зобов'язання відповідача видати зазначений дозвіл.

Щодо вимог позивача про зобов'язання Головне управління Держгеокадастру у Вінницькій області подати у встановлений судом строк звіт про виконання судового рішення та постановити окрему ухвалу про допущені порушення вимог закону відповідачем, то колегія суддів не вбачає підстав для їх задоволення, оскільки відповідно до ст. 249 та ст. 382 КАС України винесення окремої ухвали та зобов'язання суб'єкта владних повноважень, не на користь якого ухвалено судове рішення, подати звіт про виконання судового рішення, є правом, а не обов'язком суду.

Крім того, судова колегія вважає за необхідне зазначити, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Згідно із п. 2 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

Відповідно до п. 4 ч. 1 ст. 317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Враховуючи, вищенаведене, колегія суддів вважає, що висновки суду першої інстанції не відповідають встановленим обставинам по справі, в той час як доводи апеляційної скарги спростовують позицію суду, викладену в оскаржуваному судовому рішенні, підтверджують допущення судом першої інстанції порушення норм матеріального права, що призвело до неправильного вирішення справи, а тому рішення суду першої інстанції підлягає скасуванню з прийняттям нового судового рішення про часткове задоволення позовних вимог.

Вирішуючи питання розподілу судових витрат суд виходить з наступного.

Статтею 132 КАС України вказано, що судові витрати складаються із судового збору та витрат, пов'язаних з розглядом справи.

Відповідно до ч.1 ст.139 КАС України при задоволенні позову сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

Таким чином, враховуючи положення частини 1 статті 139 КАС України понесені судові витрати ОСОБА_2 у вигляді судового збору за подання адміністративного позову та апеляційної скарги підлягають компенсації за рахунок бюджетних асигнувань Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

апеляційну скаргу ОСОБА_2 задовольнити частково.

Рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 16 лютого 2018 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_2 до Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області про визнання протиправною та скасування відмови, зобов'язання вчинити дії скасувати.

Ухвалити нове рішення.

Позовні вимоги ОСОБА_2 задовольнити частково.

Визнати протиправною та скасувати відмову Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області, викладену в листі від 22.11.2017 року за №724/0-10704/6-17, у ненаданні ОСОБА_2 дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства, державної форми власності, орієнтовною площею 2,0 гектари на території Вилянської сільської ради Томашпільського району Вінницької області (за межами населеного пункту).

Зобов'язати Головне управління Держгеокадастру у Вінницькій області надати ОСОБА_2 дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства, державної форми власності, орієнтовною площею 2,0 гектари на території Вилянської сільської ради Томашпільського району Вінницької області (за межами населеного пункту).

В решті апеляційну скаргу залишити без задоволення.

Стягнути на користь ОСОБА_2 (АДРЕСА_1) за рахунок бюджетних асигнувань Головного управління Держгеокадастру У Вінницькій області (21027, м. Вінниця, вул. Келецька, 63, код ЄДРПОУ 39767547) судові витрати в розмірі 1600 грн.

Постанова суду набирає законної сили в порядку та в строки, передбачені ст. 325 КАС України.

Постанова суду складена в повному обсязі 30 травня 2018 року.

Головуючий Мельник-Томенко Ж. М. Судді Ватаманюк Р.В. Сторчак В. Ю.