Постанова № 74329512, 25.05.2018, Одеський апеляційний адміністративний суд

ОДЕСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

——————————————————————

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

25 травня 2018 р.м.ОдесаСправа № 814/1899/17

Категорія: 2.1 Головуючий в 1 інстанції: Біоносенко В. В.

Одеський апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

доповідача – судді Турецької І.О.

суддів – Стас Л.В., Косцової І.П.

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 ОСОБА_2 Міністрів України на постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 23 листопада 2017 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_3 до Прем'єр-міністра України, Миколаївської обласної державної адміністрації, ОСОБА_1 ОСОБА_2 Міністрів України про визнання протиправної бездіяльності та зобов’язання вчинити певні дії, -

В С Т А Н О В И В:

У вересні 2017 року ОСОБА_3 звернувся до суду першої інстанції з позовом, в якому виклав наступні вимоги:

- визнати протиправною бездіяльність Прем’єр-міністра України щодо неналежного розгляду його звернення від 12 липня 2017 року про виділення коштів з резервного фонду ОСОБА_2 Міністрів України для компенсації недоданих йому субсидій і пільг;

- зобов’язати Миколаївську обласну державну адміністрацію повернути до ОСОБА_2 Міністрів України направлене на її адресу його звернення від 12 липня 2017 року ;

- зобов’язати Прем’єр-міністра України розглянути, його звернення від 12 липня 2017 року.

В обґрунтування позовних вимог зазначено про порушення Прем’єр-міністром України ст. 19 Закону України «Про звернення громадян».

На думку позивача, Прем’єр-міністр України не мав повноважень направляти його звернення для розгляду до Миколаївської обласної державної адміністрації, оскільки порушені у зверненні питання не входять до компетенції останнього.

Розглядаючи позов по суті суд першої інстанції залучив до участі у справі в якості другого відповідача ОСОБА_1 ОСОБА_2 Міністрів України.

Постановою Миколаївського окружного адміністративного суду від 23 листопада 2017 року позов задоволено частково.

Суд визнав протиправними дії ОСОБА_1 ОСОБА_2 Міністрів України щодо направлення звернення ОСОБА_3 від 12 липня 2017 року за №41-І-016854/14П для розгляду і надання відповіді до Миколаївської обласної державної адміністрації.

Зобов’язав ОСОБА_1 ОСОБА_2 Міністрів України повторно розглянути звернення ОСОБА_3 від 12 липня 2017 року №41-І-016854/14П, відповідно до вимог ст. 15 Закону України «Про звернення громадян».

Зобов’язав Миколаївську обласну державну адміністрацію повернути звернення ОСОБА_3 від 12 липня 2017 року про виділення коштів з резервного фонду ОСОБА_2 Міністрів України до ОСОБА_2 Міністрів України.

В решті позовних вимог відмовив.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що питання, поставлені ОСОБА_3 у своєму зверненні, не відносяться до компетенції Миколаївської обласної державної адміністрації, оскільки до сфери зазначеного відповідача не включено розпорядження коштами резервного фонду Державного бюджету України та розробка змін до загальнодержавних нормативно-правових актів з питань надання громадянам субсидій.

Відмовляючи в задоволенні позовної вимоги, що була адресована Прем’єр-міністру України, суд першої інстанції вважав, що розгляд звернень громадян, відповідно до Закону України «Про ОСОБА_2 Міністрів України» покладено на його ОСОБА_1.

Не погоджуючись з даним судовим рішенням, ОСОБА_1 ОСОБА_2 Міністрів України подав апеляційну скаргу в якій, з посиланням на неправильне застосування судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права, невідповідністю висновків суду обставинам справи, недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими, просить скасувати постанову суду першої інстанції та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовити.

Апеляційна скарга обґрунтована тим, що ОСОБА_1 ОСОБА_2 Міністрів України не уповноважений розглядати заяву позивача, з порушених у ній питаннях, а тому рішення щодо пересилання заяви ОСОБА_3 за належністю до Миколаївської обласної державної адміністрації є правомірним та відповідає вимогам Закону України «Про звернення громадян».

Від Миколаївської обласної державної адміністрації надійшли пояснення, в яких вона вважає доводи апеляційної скарги обґрунтованими, а вимоги такими, що підлягають задоволенню.

Відзив на апеляційну скаргу від інших учасників справи не надходив.

Враховуючи, що відсутні клопотання від усіх учасників справи про розгляд справи за їх участю, суд апеляційної інстанції, відповідно до п.1 ч.1 ст. 311 КАС України, розглянув справу в порядку письмового провадження.

Переглядаючи справу за наявними у ній доказами та перевіряючи законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, колегія суддів дійшла висновку про наявність підстав для її задоволення.

Фактичні обставини справи, що встановлені судом першої та апеляційної інстанцій свідчать про наступне.

12 липня 2017 року ОСОБА_3 направив на адресу Прем’єр-міністра України ОСОБА_4 звернення, в якому повідомив про те, що його попереднє звернення про те, що він не отримує в належному розмірі субсидії та пільги не розглянуто.

До того ж заявник пояснював, що він не згоден з тим, що субсидія надається тільки за використання 4 куб. м води, а він повинен сплачувати за 9 куб. м.

Оскільки у нього виник борг і субсидії йому у зв'язку з цим не призначаються, заявник у своєму зверненні просив виділити з резервного фонду ОСОБА_2 Міністрів України 1 300 грн. для погашення боргу, а також внести зміни до нормативно - правових актів про надання пільг на всю норму споживання води та водовідведення, що встановлена виконавчим комітетом міської ради (а.с.4).

Зазначене звернення було зареєстровано у ОСОБА_1 ОСОБА_2 Міністрів України за №41-І-016854/14П.

17 липня 2017 року ОСОБА_1 ОСОБА_2 Міністрів України вказане звернення ОСОБА_3 направлено для розгляду і надання відповіді до Миколаївській обласній державній адміністрації.

ОСОБА_1 ОСОБА_2 Міністрів України відповідним листом повідомив про це ОСОБА_3 (а.с.5).

02 серпня 2017 року Миколаївська обласна державна адміністрація повідомила ОСОБА_3 про порядок нарахування йому субсидій та про виплачені суми.

До того ж, відповідаючи на його звернення, Миколаївська обласна державна адміністрація наголосила на обов’язок заявника сплатити заборгованість за надання послуг з водопостачання і після цього на можливість поновлення виплат субсидій (а.с.27-28).

Аналіз нормативно-правової бази, яка регулює спірні правовідносини, свідчить про помилковість правової позиції суду першої інстанції щодо протиправності дій ОСОБА_1 ОСОБА_2 Міністрів України по направленню звернення позивача для розгляду та наданні відповіді до Миколаївської обласної державної адміністрації з наступних підстав.

Такого висновку суд апеляційної інстанції дійшов враховуючи наступне.

Частина друга статті 19 Конституції України встановлює, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до статті 1 Закону України «Про звернення громадян» від 02 жовтня 1996 року №393/96-ВР, в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин, громадяни України мають право звернутися до органів державної влади, місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов'язків із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх статутної діяльності, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення.

Відповідно до ч.1 ст. 5 Закону України «Про звернення громадян» звернення адресуються органам державної влади і органам місцевого самоврядування, підприємствам, установам, організаціям незалежно від форми власності, об’єднанням громадян або посадовим особам, до повноважень яких належить вирішення порушених у зверненнях питань.

Частина 3 статті 7 Закону України «Про звернення громадян» передбачає, якщо питання, порушені в одержаному органом державної влади, місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями незалежно від форм власності, об'єднаннями громадян або посадовими особами зверненні, не входять до їх повноважень, воно в термін не більше п'яти днів пересилається ними за належністю відповідному органу чи посадовій особі, про що повідомляється громадянину, який подав звернення.

ОСОБА_2 Міністрів України, відповідно до статей 3,49, 50 Закону України "Про ОСОБА_2 Міністрів України " є колегіальним органом і шляхом голосування приймає рішення після обговорення питань на його засіданнях.

Проекти актів ОСОБА_2 Міністрів України вносяться на розгляд ОСОБА_2 Міністрів України міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади, державними колегіальними органами, місцевими державними адміністраціями, підготовлених також і за результатами розгляду звернень громадян, надісланих до цих органів ОСОБА_1.

З викладеного слідує висновок, що законодавство України не встановлює жодних повноважень, вимог і механізмів щодо розгляду по суті чи не по суті звернення громадян ОСОБА_2 Міністрів України або його посадовими особами.

Отож, адресоване Прем’єр-міністру України звернення ОСОБА_3 не підлягало розгляду безпосередньо ОСОБА_2 Міністрів України або Прем’єр-міністром України.

Відповідно до статті 47 Закону України «Про ОСОБА_2 Міністрів України» ОСОБА_1 ОСОБА_2 Міністрів України здійснює організаційне, експертно-аналітичне, правове, інформаційне та матеріально-технічне забезпечення діяльності ОСОБА_2 Міністрів України.

ОСОБА_1 ОСОБА_2 Міністрів України є юридичною особою та суб’єктом владних повноважень, діяльність якого врегульована Положенням про ОСОБА_1 ОСОБА_2 Міністрів України, затвердженим постановою ОСОБА_2 Міністрів України від 12.08.2009 року № 850 (далі – Положення).

Відповідно до п. п. 33 п. 17 Положення, структурні підрозділи ОСОБА_1 ,відповідно до своїх основних завдань, організовують та здійснюють в установленому порядку розгляд звернень громадян, що адресуються ОСОБА_2 Міністрів України, Прем’єр-міністру України, Першому віце-прем’єр-міністру України та віце-прем’єр-міністрам України, Міністру ОСОБА_2 Міністрів України та міністра, який не очолює міністерство.

Порядок розгляду звернень громадян встановлений також і § 158 Регламенту ОСОБА_2 Міністрів України, затвердженого Постановою ОСОБА_2 Міністрів України від 18.07.2007 року № 950 (далі – Регламент).

Так, згідно з § 158 Регламенту ОСОБА_1 ОСОБА_2 Міністрів опрацьовує звернення громадян та готує пропозиції для розгляду Прем'єр-міністром, Першим віце-прем'єр-міністром, віце-прем’єр-міністрами, Державним секретарем Кабінету Міністрів, міністром, який не очолює міністерство, для прийняття рішення щодо порушеного питання.

Якщо вирішення питання, порушеного у зверненні, не належить до повноважень Прем'єр-міністра, Першого віце-прем'єр-міністра, віце-прем’єр-міністрів, Державного секретаря Кабінету Міністрів, міністра, який не очолює міністерство, ОСОБА_1 ОСОБА_2 Міністрів надсилає звернення протягом п'яти днів за належністю відповідному органу чи посадовій особі, про що повідомляється авторові.

Рішення щодо пересилання звернень громадян за належністю приймають посадові особи ОСОБА_1, які безпосередньо на це уповноважені.

Оскільки завданням ОСОБА_1 є, зокрема, організаційне забезпечення діяльності ОСОБА_2 Міністрів України та Прем’єр-міністра України, рішення про надіслання звернення за належністю не є рішенням, прийнятим за результатами розгляду по суті порушеного заявником у зверненні питання, а є основним організаційним рішенням ОСОБА_1 щодо процедури звернення з визначенням суб’єкта владних повноважень до сфери діяльності яких належить розгляд звернення по суті.

Аналіз звернення ОСОБА_3 свідчить про його прохання виділити з резервного фонду ОСОБА_2 Міністрів України 1300 грн. для покриття боргу, що виник у нього через недодання субсидій і пільг та внести зміни до нормативно-правових актів, щоб пільга надавалась на всю норму споживання води та водовідведення, встановлену міськвиконкомом.

Суд першої інстанції, помилково дійшов висновку, що це прерогатива ОСОБА_2 Міністрів України, позаяк ст. 23 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» встановлює, що даний суб’єкт владних повноважень реалізує, зокрема, політику в галузі соціального забезпечення та соціального захисту соціально незахищених громадян, сприяє правильному і своєчасному призначенню і виплаті державних пенсій та допомоги, наданню адресної соціальної допомоги та підтримки, інших компенсаційних заходів соціального захисту, забезпечує надання населенню субсидій на житлово-комунальні послуги.

Порядок використання коштів з резервного фонду бюджету визначається ОСОБА_2 Міністрів України.

Згідно з п.12 Порядку використання коштів резервного фонду бюджету, затвердженого постановою ОСОБА_2 Міністрів України від 29 березня 2002 року №415, звернення про виділення коштів з резервного фонду бюджету подаються:

- щодо видатків державного бюджету – міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади, Центральною виборчою комісією, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласною, Київською та Севастопольською міською держадміністрацією до ОСОБА_2 Міністрів України;

- щодо видатків місцевих бюджетів – підприємствами, установами, організаціями до Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевої держадміністрації, виконавчого органу відповідної ради.

В свою чергу, громадяни не наділені правом звертатись до ОСОБА_2 Міністрів України або його посадових осіб з ініціативою щодо виділення коштів з резервного фонду державного бюджету. Відповідне право належить лише конкретно визначеним органам влади, в тому числі – Миколаївській обласній державній адміністрації.

Підстави звернення облдержадміністрації до ОСОБА_2 Міністрів України щодо виділення коштів з резервного фонду, визначені п.6 та 12 Порядку.

У пункті 12 встановлений обов’язок даного державного органу виконавчої влади розглядати звернення громадян та звертатись до ОСОБА_2 Міністрів України з питання виділення коштів з резервного фонду державного бюджету та своєю постановою накладати такі повноваження на інші органи або посадових осіб.

У п.6 перелічені підстави звернення, зокрема це можуть бути непередбачені законом випадки, які не мають постійного характеру і не могли бути передбачені під час складання проекту бюджету.

Аналіз викладених норм законодавства дає підстави дійти висновку про обґрунтованість доводів апеляційної скарги про те, що Прем’єр-міністр України та ОСОБА_1 ОСОБА_2 Міністрів України не уповноважені розглядати по суті заяву ОСОБА_3

Отже, ОСОБА_1 ОСОБА_2 Міністрів України на виконання вимог частини третьої статті 7 Закону України «Про звернення громадян» та § 158 Регламенту було правомірно прийнято рішення щодо пересилання заяви за належністю до Миколаївської обласної державної адміністрації до компетенції якої належить розгляд порушених питань у зверненні ОСОБА_3 від 12 липня 2017 року №41-І-016854/14П.

До того ж слід вважати правильним зауваження апелянта про те, що до повноважень ОСОБА_5 та ОСОБА_1 не належить розгляд питання щодо внесення змін до нормативно-правових актів.

Регламентом ОСОБА_2 Міністрів України передбачена підготовка перспективних (на п'ять років) та поточних (на відповідний рік) планів законопроектних робіт. Ці плани розробляються Мін'юстом на основі Програми діяльності ОСОБА_2 Міністрів з урахуванням Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу, інших державних програм, концепцій, стратегій, основних напрямів реалізації державної політики, інших програмних документів концептуального характеру та пропозицій центральних органів виконавчої влади, і затверджуються урядом. Регламент ОСОБА_2 Міністрів передбачає також щорічне складання Мін'юстом на основі інформації центральних органів виконавчої влади звітів про виконання планів законопроектних робіт.

Загальний порядок підготовки законопроектів у системі органів виконавчої влади визначений Регламентом ОСОБА_2 Міністрів України і включає підготовку та затвердження концепції законопроекту, розробку тексту законопроекту та супровідних документів до нього, а також погодження законопроекту із заінтересованими органами та доопрацювання за результатами такого погодження.

З викладеного слід зробити висновок про те, що на Прем’єр-міністра України не покладений обов’язок займатись законотворчою діяльністю пов'язаної з підготовкою і прийняттям законодавчих актів.

Відповідно до ч. ч. 1, 4 ст. 317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є, зокрема, неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи та неправильне застосування норм матеріального права.

ОСОБА_1 поставлено питання про стягнення судового збору з позивача, що був ним сплачений при подачі апеляційної скарги.

Проте, на думку суду апеляційної інстанції, ця вимога є необґрунтованою, адже стаття 139 КАС України позбавляє суб’єкта владних повноважень на стягнення такого виду судових витрат, навіть у випадку задоволення апеляції.

Керуючись ст.ст. 308, 311, 315, 317, 321, 322, 325 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 ОСОБА_2 Міністрів України – задовольнити.

Постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 23 листопада 2017 року – скасувати.

Ухвалити у справі нове рішення, яким у задоволенні адміністративного позову ОСОБА_3 до Прем'єр-міністра України, Миколаївської обласної державної адміністрації, ОСОБА_1 ОСОБА_2 Міністрів України про визнання протиправною бездіяльності та зобов’язання вчинити певні дії – відмовити.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення.

Доповідач – суддя І.О. Турецька

суддя Л.В. Стас

суддя І.П. Косцова

Повне судове рішення складено 25.05.2018 року.