Постанова № 74204330, 21.05.2018, Одеський апеляційний адміністративний суд

ОДЕСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

——————————————————————

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

21 травня 2018 р.м.ОдесаСправа № 821/1522/17

Категорія: 6.2.1 Головуючий в 1 інстанції: Войтович І.І.

Одеський апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

доповідача – судді Турецької І.О.

суддів – Стас Л.В., Косцової І.П.

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області на постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 14 листопада 2017 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області про визнання протиправної відмови у затвердженні проекту землеустрою та про зобов'язання розглянути клопотання та прийняти відповідне рішення, -

В С Т А Н О В И В:

У жовтні 2017 року ОСОБА_1 звернулась до суду першої інстанції з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області (далі – ГУ Держгеокадастру у Херсонській області) в якому просила:

- визнати протиправною відмову у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки площею 1,5001 га на території Трохимівської сільської ради Іванівського району Херсонської області, викладену в листі-відповіді за №Ф-9861/0-3275/6-17 від 30 серпня 2017 року;

- зобов'язати повторно розглянути заяву від 16 серпня 2017 року та прийняти рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки площею 1,5001 га на території Трохимівської сільської ради Іванівського району Херсонської області.

В обґрунтування позовних вимог зазначено, що відмова суб’єкта владних повноважень у затвердженні проекту землеустрою є незаконною, оскільки суперечить вимогам ст. 118 Земельного кодексу України, в якій зазначено вичерпний перелік підстав для відмови в погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

Позивачка стверджувала про те, що ГУ Держгеокадастру у Херсонській області не може відмовляти в затвердженні проекту землеустрою за тією підставою, що не надавало дозвіл на його розробку, оскільки підзаконний нормативний акт, який встановлює такі правила суперечить основному закону в галузі земельних відносин, а саме Земельному кодексу України.

Постановою Херсонського окружного адміністративного суду від 14 листопада 2017 року позов задоволено.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції на підставі аналізу норм Земельного кодексу України зазначив, що погодження проекту землеустрою є виключною компетенцією територіального органу центрального органу виконавчої влади, що здійснює реалізацію державної політики у сфері земельних відносин, тобто у даній справі це є ГУ Держгеокадастру у Херсонській області. Тому, саме вказаний суб’єкт владних повноважень повинен розглянути заяву позивача.

В апеляційній скарзі ГУ Держгеокадастру у Херсонській області, не погоджуючись з вказаним рішенням суду першої інстанції, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати постанову суду першої інстанції та ухвалити нове рішення про відмову в задоволенні позову.

У своїх доводах апелянт посилається на відсутність у нього правових підстав для затвердження документації та передачі земельної ділянки у власність, оскільки позивачем порушено строк звернення, встановлений п.1 та 2 Розділу І Прикінцевих та Перехідних положень Закону України від 02.06.2015 року № 497-VIII «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо визначення складу, змісту та порядку погодження документації із землеустрою».

Понад те, ГУ Держгеокадастру у Херсонській області має правові підстави затверджувати землевпорядну документацію лише на підставі дозволів, наданих територіальними органами Держгеокадастру.

Посилаючись на Інструкцію з діловодства, яка затверджена наказом ГУ Держгеокадастру у Херсонській області 29.02.2016 року за №51/0/7-16, апелянт стверджує про те, що є неможливим повторний розгляд заяви ОСОБА_1, оскільки документи в даній установі реєструються один раз.

Водночас суб’єкт владних повноважень заперечує проти того, щоб суд прийняв рішення про зобов’язання його затвердити погоджений проект землеустрою, оскільки це є втручанням в його дискреційні повноваження.

Враховуючи, що відсутні клопотання від усіх учасників справи про розгляд справи за їх участю, суд апеляційної інстанції, відповідно до п.1 ч.1 ст.311 КАС України, розглянув справу в порядку письмового провадження.

З’ясувавши обставини справи, доводи апеляційної скарги, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення, колегія суддів вважає, що відсутні підстави для задоволення апеляційної скарги з огляду на наступне.

Так, судом першої та апеляційної інстанцій встановлено, що 09 липня 2010 року ОСОБА_1 звернулася до голови Іванівської районної державної адміністрації із заявою про надання у приватну власність шляхом безоплатної приватизації земельну ділянку для ведення особистого селянського господарства площею 1,5001 га в контурі №80 із земель запасу Трохимівської сільської ради за межами населеного пункту с. Трохимівка.

Розпорядженням голови Іванівської районної державної адміністрації №555 від 14.12.2010 року «Про надання згоди на безоплатну передачу у власність земельних ділянок для ведення особистого селянського господарства громадянам на території Трохимівської сільської ради», відповідно до заяв громадян, на підставі рішень виконавчого комітету Трохимівської сільської ради від 26.08.2010 року №47, від 26.08.2010 року №48, від 30.09.2010 року №54, від 28.10.2010 року №59 «Про висновок виконкому сільської ради щодо безоплатної передачі громадянам у власність земельних ділянок із земель запасу для ведення особистого селянського господарства по Трохимівській сільській раді», статей 17, 33, 81, 116, 18, 121, п. 12 розділу 10 Земельного кодексу України, Закону України «Про особисте селянське господарство», керуючись ст. 6, п.1 ч.1 та ч.3 ст. 39, ч.1 ст. 41 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» надано згоду громадянам, у тому числі ОСОБА_1, на безоплатну передачу у власність земельних ділянок (рілля) та земель запасу Трохимівської сільської ради для ведення особистого селянського господарства. Також, надано дозвіл громадянам, у тому числі ОСОБА_1, на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність шляхом безоплатної передачі земельних ділянок для ведення особистого селянського господарства в проектній землевпорядній організації.

04 травня 2017 року експертом державної експертизи ОСОБА_2 надано висновок про розгляд проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за №4884/82-17, згідно якого проект землеустрою відповідає земельному законодавству та прийнятим відповідно до нього нормативно-правовим актам. При цьому зазначено, що строк дії висновку є необмеженим.

16 серпня 2017 року ОСОБА_1 звернулася до ГУ Держгеокадастру у Херсонській області із заявою про затвердження проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки площею 1,5001 га, розташованої на території Трохимівської сільської ради Іванівського району Херсонської області.

За результатами розгляду даної заяви, листом ГУ Держгеокадастру у Херсонській області від 30 серпня 2017 року №Ф-9861/0-3275/6-17, позивачу було відмовлено у затвердженні зазначеного проекту землеустрою, оскільки відповідно до норм чинного законодавства та інших нормативно-правових актів України, органи Держгеокадастру на даний час мають право затверджувати документації із землеустрою лише за дозволами, що надані його територіальними органами, а враховуючи той факт, що Головне управління не надавало заявниці дозвіл на розроблення документації із землеустрою, відсутні правові підстави для затвердження її документації та передачі земельної ділянки у власність. Окрім того зазначено, що позивач звернулась з заявою про затвердження проекту землеустрою, коли сплинув дворічний термін, що визначений п.1 та 2 Розділу І Прикінцевих та Перехідних положень Закону України від 02.06.2015 року №497-VIII «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо визначення складу, змісту та порядку погодження документації із землеустрою».

Суд першої інстанції, проаналізувавши фактичні обставини справи та вірно визначивши норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, прийняв законне та обґрунтоване рішення про задоволення позову.

Про законність та обґрунтованість судового рішення, свідчать наступні норми права.

Відповідно до ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

У цій справі суд апеляційної інстанції має встановити чи було оскаржуване рішення ГУ Держгеокадастру у Херсонській області прийняте, зокрема, в межах повноважень, відповідно до закону та з дотриманням встановленої процедури, а також, чи було таке рішення прийняте на законних підставах.

Законом України від 06 вересня 2012 року № 5245-VI «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування земель державної та комунальної власності» (який набрав чинності з 1 січня 2013 року) внесено зміни і до Земельного кодексу, зокрема ст. 122 викладено в новій редакції, де ч. 4 встановлено, що центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених ч. 8 цієї статті, у власність або у користування для всіх потреб.

Згідно із п. 1 Положення про Державне агентство земельних ресурсів України (затверджено Указом Президента України від 8 квітня 2011 р. № 445; далі - Положення про Державне агентство земельних ресурсів, Держземагентство відповідно) Держземагентство є центральним органом виконавчої влади з питань земельних ресурсів та топографо-геодезичної і картографічної діяльності, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства України, входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері земельних відносин та топографо-геодезичної і картографічної діяльності.

Згідно з п. 4 Положення про Державне агентство земельних ресурсів Держземагентство відповідно до покладених на нього завдань: передає відповідно до закону безпосередньо або через визначені в установленому порядку територіальні органи земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності у власність або в користування для всіх потреб; здійснює державну реєстрацію земельних ділянок та обмежень у їх використанні та ін.

З наведеного вище вбачається, що, починаючи з 1 січня 2013 р. відповідно до ст. 122 ЗК та Положення про Державне агентство земельних ресурсів, повноваження щодо надання земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної форми власності у власність або користування є виключною компетенцією Держземагентства та його територіальних органів.

Апелянт обґрунтовуючи свої доводи посилається на п.1 та 2 Розділу І Прикінцевих та Перехідних положень Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо визначення складу, змісту та порядку погодження документації із землеустрою» (набув чинності 07.07.2015 року) де зазначено, що прийняті і не виконані до набрання чинності цим Законом рішення Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування про надання дозволів на розроблення проектів землеустрою щодо створення нових та впорядкування існуючих землеволодінь і землекористувань зберігають чинність протягом двох років з дня набрання чинності цим Законом, а розроблені відповідно до цих рішень проекти землеустрою після погодження в порядку, встановленому статтею 186 - 1 Земельного кодексу України, підлягають затвердженню органом, який надав дозвіл на їх розроблення, та є підставою для внесення відповідних відомостей до Державного земельного кадастру.

Проекти землеустрою щодо створення нових та впорядкування існуючих землеволодінь і землекористувань, затверджені рішенням Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування до набрання чинності цим Законом, є підставою для внесення відповідних відомостей до Державного земельного кадастру.

Зазначені доводи апелянта спростовуються наступним.

Частина 3 статті 22 Закону України «Про землеустрій» (в редакції, яка почала діяти з 27.06.2015 року) встановлює, що рішення Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування про надання дозволу на розробку документації із землеустрою приймається виключно у строки та лише у випадках, передбачених цим Законом та Земельним кодексом України. Зазначене рішення надається безоплатно та має необмежений строк дії.

Викладене свідчить про те, що встановлення відповідачем строку дії дозволу на розробку проекту землеустрою від 14 грудня 2010 року суперечить вказаній нормі законодавства.

Далі, в апеляційній скарзі апелянт посилається на постанову Кабінету Міністрів України від 07 червня 2017 року №413 «Деякі питання удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними», яка набрала чинності 17 червня 2017 року. Даною постановою визначені повноваження Головного управління стосовно затвердження виключно документації із землеустрою, на яку дозвіл надано територіальними органами Держгеокадастру.

Отже, на думку суб’єкта владних повноважень, він не має право не виконувати постанови вищого органу виконавчої влади та порушувати приписи наведеного вище нормативного акта.

Колегія суддів не може погодитись з такою правовою позицією апелянта, у зв’язку з наступним.

Згідно з ч. 6 ст. 186-1 Земельного кодексу України підставою для відмови у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може бути лише невідповідність його положень вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, документації із землеустрою або містобудівній документації. У разі якщо проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки підлягає обов'язковій державній експертизі землевпорядної документації, погоджений проект подається замовником або розробником до центрального органу виконавчої влади, що здійснює реалізацію державної політики у сфері земельних відносин, або його територіального органу для здійснення такої експертизи.

Аналіз наведеної правової норми дає підстави колегії суддів дійти до висновку, що Земельним кодексом України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зокрема: невідповідність його положень вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, документації із землеустрою або містобудівній документації.

При цьому, чинним законодавством не передбачено право суб'єкта владних повноважень відступати від положень статті 186 - 1 Земельного кодексу України.

Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 27 лютого 2018 року в справі № 545/808/17.

Посилання апелянта на те, що Інструкція з діловодства ГУ Держгеокадастру у Херсонській області не дозволяє виконати рішення суду та повторно розглянути заяву позивача, оскільки остання реєструється один раз, не можуть бути прийняті до уваги з наступних причин.

Стаття 245 КАС України встановлює повноваження суду при вирішення справи та, зокрема, зазначає, що у разі задоволення позову про визнання бездіяльності суб’єкта владних повноважень протиправною, суд може зобов’язати його вчинити певні дії.

Позаяк заява позивача про погодження проекту землеустрою, відповідачем по суті не розглядалась, суд, для захисту прав та інтересів заявника повинен зобов’язати ГУ Держгеокадастру у Херсонській області повторно розглянути відповідне звернення.

Щодо механізму розгляду вказаної заяви, то це прерогатива суб’єкта владних повноважень щодо якого суд прийняв відповідне рішення.

До того ж, апелянт акцентує увагу на те, що адміністративний суд не втручається та не може втручатися у дискрецію (вільний розсуд) суб’єкта владних повноважень. Тобто, зобов’язання судом затвердити погоджений проект землеустрою є втручання у дискреційні повноваження органу державної влади.

Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції з цього приводу щодо можливості та необхідності втручання у цьому випадку в дискреційні повноваження суб’єкта владних повноважень та зобов'язання прийняти рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення ОСОБА_1 у власність земельної ділянки, оскільки це необхідно для повного захисту порушених прав позивача неправомірною відмовою ГУ Держгеокадастру у Херсонській області і такий спосіб відновлення порушеного права буде ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність відповідача, а у випадку невиконання або неналежного виконання рішення не виникне необхідність повторного звернення до суду.

Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що правосуддя в Україні здійснюється на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Так, Європейський суд з прав людини у рішенні по справі «Рисовський проти України» (№ 29979/04) визнав низку порушення пункту 1 статті 6 Конвенції, статті 1 Першого протоколу до Конвенції та статті 13 Конвенції у справі, пов'язаній із земельними правовідносинами; в ній також викладено окремі стандарти діяльності суб'єктів владних повноважень, зокрема, розкрито елементи змісту принципу «доброго врядування».

Цей принцип, зокрема, передбачає, що у разі, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і послідовний спосіб (рішення у справах «Beyeler v. Italy» № 33202/96, «Oneryildiz v. Turkey» № 48939/99, «Moskal v. Poland» № 10373/05).

Крім того, в рішеннях Європейського суду з прав людини склалася практика, яка підтверджує, що дискреційні повноваження не повинні використовуватися свавільно, а суд повинен контролювати рішення, прийняті на підставі реалізації дискреційних повноважень, максимально ефективно (рішення у справі «Hasan and Chaush v. Bulgaria» № 30985/96).

Підсумовуючи викладене та враховуючи те, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, є всі підстави, відповідно до статті 316 КАС України, для залишення апеляційної скарги без задоволення, а судового рішення без змін.

Керуючись ст.ст. 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області – залишити без задоволення.

Постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 14 листопада 2017 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області про визнання протиправним відмови та зобов'язання вчинити певні дії – залишити без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення.

Доповідач – суддя І.О. Турецька

суддя Л.В. Стас

суддя І.П. Косцова

Повне судове рішення складено 21.05.2018 року.