Постанова № 74169237, 23.05.2018, Київський апеляційний адміністративний суд

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД 01010, м. Київ, вул. Московська, 8, корп. 30. тел/факс 254-21-99, e-mail: inbox@apladm.ki.court.gov.ua

Головуючий суддя у першій інстанції: Василенко Г.Ю.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

23 травня 2018 року Справа № 810/465/18

Київський апеляційний адміністративний суд у складі:

Головуючого судді: Епель О.В.,

суддів: Карпушової О.В., Кобаля М.І.,

за участю секретаря Лісник Т.В.,

представника позивача Галась О.М.,

представника відповідачів Коваленко К.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі суду в м. Києві апеляційну скаргу заступника керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 03 березня 2018 року у справі:

за позовом заступника керівника Києво-Святошинської

місцевої прокуратури

до Ірпінського міського голови

Карплюка Володимира Андрійовича,

Ірпінської міської ради Київської області

про визнання протиправною бездіяльності

та зобов'язання вчинити дії

В С Т А Н О В И В :

Заступник керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури (далі - позивач) звернувся до суду з адміністративним позовом до Ірпінського міського голови Карплюка Володимира Андрійовича (далі - відповідач-1), Ірпінської міської ради Київської області (відповідач - 2) про:

- визнання протиправною бездіяльності Ірпінського міського голови Карплюка Володимира Андрійовича щодо неоприлюднення на офіційному веб-сайті Ірпінської міської ради рішення від 23.02.2017 р. «Про внесення змін до міської Програми «Успішний педагог» на 2017-2021 роки», прийнятого на 28-й сесії ради;

- зобов'язання Ірпінської міської ради оприлюднити на її офіційному веб-сайті рішення від 23.02.2017 «Про внесення змін до міської Програми «Успішний педагог» на 2017-2021 роки».

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 03 березня 2018 року позовну заяву було повернуто позивачу.

Не погоджуючись з таким судовим рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить його скасувати та направити справу на продовження розгляду для вирішення питання про відкриття провадження у справі, посилаючись на те, що звертаючись з позовною заявою у цій справі, він захищає державні інтереси, які є складовою інформаційної безпеки, а також стверджуючи, що про бездіяльність міського голови щодо не оприлюднення рішення ради від 23.02.2017 р. органам Прокуратури стало відомо лише у січні 2018 року під час здійснення моніторингу рішень, прийнятих радою протягом 2017 року.

З цих та інших підстав апелянт вважає, що оскаржуване ним рішення суду постановлено з порушенням норм матеріального і процесуального права, що призвело до неправильного вирішення питання про відкриття провадження у справі.

У відзиві на апеляційну скаргу відповідачі просять залишити її без задоволення, а ухвалу суду - без змін, наголошуючи на відсутності у позивача права звернення до суду з відповідними позовними вимогами, а також на тому, що позовна заява подана ним з пропуском строку звернення до суду.

Заслухавши суддю-доповідача, розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права, юридичної оцінки обставин справи, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а ухвала суду - без змін з наступних підстав.

З позовною заявою у цій справі заступник керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури звернувся до суду у січні 2018 року, посилаючись на те, що Ірпінським міським головою Карплюком В.А. не було забезпечено оприлюднення на офіційному веб-сайті Ірпінської міської ради рішення від 23.02.2017 р. «Про внесення змін до міської Програми «Успішний педагог» на 2017-2021 роки», прийнятого на 28-й сесії ради, що за твердженням позивача є протиправною бездіяльністю.

При цьому, позивач зазначає, що вказані обставини прокуратурою було виявлено лише в січні 2018 року під час здійснення моніторингу рішень, прийнятих радою протягом 2017 року.

Колегія суддів встановила, що постановляючи ухвалу про повернення позовної заяви, суд першої інстанції виходив з того, що питання, порушене у позовній заяві, не належить до сфери державних інтересів, може бути розв'язане на регіональному рівні будь-якою особою, зацікавленою в отриманні відповідного рішення, а тому його вирішення не охоплюється правом прокурора, передбаченим ст. 53 КАС України та ст. 23 Закону України «Про прокуратуру».

Крім того, судом першої інстанції зазначено, що позивачем не доведено наявності об'єктивних перешкод для здійснення моніторингу рішення Ірпінської міської ради від 23.02.2017 р. у період з лютого 2017 року по січень 2018 року та не доведено наявності поважних причин пропуску строку звернення до суду з позовом у цій справі.

Дослідивши матеріали справи у їх сукупності, колегія суддів погоджується з такими висновками суду першої інстанції, з огляду на наступне.

Спірні правовідносини врегульовані Конституцією України, Кодексом адміністративного судочинства України (далі - КАС України), Законами України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 р. № 1697-VII (далі - Закон № 1697-VII), «Про доступ до публічної інформації» від 13.01.2011 р. № 2939-VI (далі - Закон № 2939-VI).

Так, відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Частинами 3, 4 статті 53 КАС України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

У ч. 3 ст. 23 Закону № 1697-VII визначено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Поняття «державний інтерес» суд розглядає як закріплену Конституцією та законами України, міжнародними договорами та актами систему основних цінностей у найважливіших сферах життєдіяльності українського народу та суспільства.

Визначення поняття «інтереси держави» надано Конституційним Судом України в рішенні від 08.04.1999 р. № 1-1/99.

У вказаному рішенні КСУ роз'яснив, що державні інтереси закріплюються як нормами Конституції України, так і нормами інших правових актів та суттєво відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин, оскільки в основі перших завжди потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо.

При цьому, у резолютивній частині рішення від 08.04.1999 р. № 1-1/99 КСУ підкреслив, що прокурори та їх заступники подають до суду позови саме в інтересах держави, а не в інтересах підприємств, установ і організацій чи осіб незалежно від їх підпорядкування і форм власності. Саме тому Суд підійшов до визначення державних інтересів як предмета захисту прокуратурою, розуміючи їх як потребу в здійсненні глобальних загальнодержавних цінностей, що мають за мету захист суверенітету, цілісності та безпеки держави тощо.

У ч. 1 ст. 17 Конституції України проголошено, що забезпечення інформаційної безпеки є справою всього українського народу.

Таким чином, Україна як держава гарантує всім своїм громадянам конституційне право на інформаційну безпеку.

За визначенням інформаційна безпека - це стан захищеності життєво важливих інтересів людини і громадянина, суспільства і держави, при якому запобігається завдання їм шкоди через неповноту, несвоєчасність і недостовірність поширюваної інформації, порушення цілісності та доступності інформації, несанкціонований обіг інформації з обмеженим доступом, в тому числі через негативний інформаційно-психологічний вплив та умисне спричинення шкідливих наслідків застосування інформаційних технологій.

Тобто, доступність до будь-якої інформації є складовою інформаційної безпеки та декларується державою як її інтерес. У зв'язку з цим інформаційна діяльність держави та її інтереси знаходяться в площині інформаційного контенту, простору, діяльності уповноважених органів, які реалізують політику у сфері інформації та її захисту.

Стратегічний контент державної інформації - це національний інформаційний продукт, який має на меті забезпечити політичну, культурну та духовну цілісність і розвиток політичної нації.

У цьому аспекті діяльність держави визначається як спрямованість на формування та регулювання середовища, в якому задовольняються інформаційно-комунікативні потреби громадян України, суспільства і держави. Державні інтереси охоплюють інформаційний простір всіх інформаційних потоків як національного, так й іноземного походження, які доступні на території держави Україна.

Отже, інтереси держави у сфері інформації реалізуються шляхом забезпечення інформаційного суверенітету України як виключного права держави відповідно до Конституції і законодавства України та норм міжнародного права самостійно і незалежно, з додержанням балансу інтересів особи, суспільства визначати й здійснювати внутрішні і геополітичні національні інтереси в інформаційній сфері, державну внутрішню й зовнішню інформаційну політику, розпоряджатися власними інформаційними ресурсами, формувати інфраструктуру національного інформаційного простору, створювати умови для його інтегрування у світовий інформаційний простір та гарантувати інформаційну безпеку країни.

Правову основу інформаційної політики та безпеки становлять Конституція України, Закон України «Про основи національної безпеки України», Закон України «Про інформацію», «Про доступ до публічної інформації» та інші закони України, міжнародні договори, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України.

Таким чином, державні інтереси у сфері інформації передбачають базовий, глобальний підхід, а їх реалізація здійснюється шляхом забезпечення відповідними органами проведення інформаційної політики у двох напрямах: сталого розвитку інформаційного простору України з метою досягнення ним такого рівня, який може протистояти зовнішнім та внутрішнім загрозам, та забезпечення створення і функціонування системи захисту процесу розвитку інформаційного простору від будь-яких загроз.

Суб'єктами інформаційної безпеки є громадяни України, об'єднання громадян, громадські організації та інші інститути громадянського суспільства; Президент України, Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України, інші центральні органи виконавчої влади та органи сектору безпеки і оборони України; засоби масової інформації та комунікації різних форм власності, підприємства, заклади, установи та організації різних форм власності, що здійснюють інформаційну діяльність; наукові установи, освітні і навчальні заклади України, які, зокрема, здійснюють наукові дослідження та підготовку фахівців за різними напрямами інформаційної діяльності, в галузі інформації.

Центральним органом, спеціально уповноваженим здійснювати координацію та контроль забезпечення інформаційної безпеки та політики як складової державних інтересів в межах компетенції та покладених функцій є Рада національної безпеки і оборони України.

Основними суб'єктами реалізації державної політики у сфері інформації та її безпеки є Кабінет Міністрів України, Міністерство інформаційної політики України, Державний комітет телебачення і радіомовлення України, Державний комітет зв'язку та інформатизації України, Національна рада України з питань телебачення та радіомовлення, а також консультативно-дорадчі органи: Рада з питань інформаційної політики при Президентові України та Міжвідомчої комісії з питань інформаційної політики та інформаційної безпеки при Раді національної безпеки і оборони України; Комітет Верховної Ради України з питань свободи слова та інформації і Головне управління інформаційної політики Адміністрації Президента України, які в тій чи іншій мірі контролюють забезпечення інтересів держави у відповідних сферах інформативного простору.

Функції щодо забезпечення інформаційної безпеки виконують Міністерство внутрішніх справ України, Служба безпеки України; Міністерство оборони України та Служба зовнішньої розвідки України.

Таким чином, виходячи із сутності державної інформаційної політики як сукупності основних та засадних напрямів і способів діяльності держави, спрямованих на одержання, використання, поширення та зберігання інформації можна визначити і коло державних інтересів у галузі інформації та інформаційної політики, які не збігаються із запропонованим прокурором підходом для визначення поняття державний інтерес.

При цьому, колегія суддів також звертає увагу на детальну врегульованість на законодавчому рівні питання забезпеченння державних інтересів у галузі інформаційної політики та наявність низки органів, які наділені, в тому числі, і правом державного контролю.

Так, на підставі ст. 17 Закону № 2939-VI здійснюється державний контроль за дотриманням права людини на доступ до інформації у формі парламентського та громадського контролю.

Враховуючи викладене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що державні інтереси в інформаційній сфері знаходяться в площині діяльності вищезазначених органів та відносин, які виникають під час реалізації державної політики в інформаційному просторі, а тому порушене у позовній заяві питання, не відноситься до сфери державних інтересів та може бути розв'язане на регіональному рівні будь-якою особою, зацікавленою в отриманні відповідного рішення.

Отже, звернення з позовними вимогами, які були заявлені у цій справі, не охоплюється правом прокурора, передбаченим ст. 53 КАС України та ст. 23 Закону 1697-VII.

Доводи апелянта про відсутність державного контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування в межах забезпечення ними доступу до публічної інформації, колегія суддів вважає необґрунтованими, з огляду на вищезазначене, а також те, що запровадженою Україною державною концепцією дерегуляції та децентралізації управління ключовим принципом визначено ефективність органів місцевого самоврядування, які вибудовуються за принципом субсидіарності, тобто, повноваження місцевих громад мають належати тому рівню управління, який знаходяться найближче до людини та на якому можливе вирішення проблеми з точки зору корисності для суспільства та людини, у зв'язку з чим виключається будь-яке несанкціоноване втручання держави у діяльність цих органів.

Крім того, як було правильно встановлено судом першої інстанції, враховуючи положення Законів України «Про прокуратуру», «Про доступ до публічної інформації» та «Про місцеве самоврядування в Україні» позивачем не доведено наявності об'єктивних перешкод для здійснення ним моніторингу рішення ради від 23.02.2017 р. до січня 2018 року, та не доведено наявності будь-яких інших поважних причин пропуску ним регламентованого ч. 2 ст. 122 КАС України строку звернення до суду з даною позовною заявою.

При цьому, судова колегія звертає увагу на те, що виходячи з приписів Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», зокрема ст.ст. 1, 11, 24, 59, та норм Закону України «Про доступ до публічної інформації», зокрема ст.ст. 1, 2, 5, 15, рішення міської ради підлягають оприлюдненню упродовж п'яти робочих днів, тож фактично бездіяльність, про допущення якої стверджує апелянт, розпочинається з 03.03.2017 р., а позовна заява у цій спарві подана лише в січні 2018 року.

Таким чином, проаналізувавши ці та всі інші доводи апеляційної скарги, апеляційний суд вважає, що вони не спростовують правильності висновків суду першої інстанції щодо наявності правових підстав для повернення позовної заяви відповідно до п.п. 7, 9 ч. 4 ст. 169 КАС України.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів приходить до висновку, що судом першої інстанції повно і правильно встановлено обставини справи та ухвалено рішення з дотриманням норм матеріального та процесуального права, відповідно до вимог ст. 242 КАС України.

Згідно зі ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Отже, апеляційна скарга заступника керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури підлягає залишенню без задоволення, а ухвала Київського окружного адміністративного суду від 03 березня 2018 року - без змін.

Керуючись ст.ст. 242-244, 250, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу заступника керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури залишити без задоволення, а ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 03 березня 2018 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 328-331 КАС України.

Повний текст рішення, відповідно до ч. 3 ст. 243 КАС України, виготовлено 23 травня 2018 року.

Головуючий суддя:

Судді: