Постанова № 74073767, 17.05.2018, Одеський апеляційний адміністративний суд

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

17 травня 2018 р.м.ОдесаСправа № 814/2215/17

Категорія: 6.3 Головуючий в 1 інстанції: Мельник О.М. Одеський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

доповідача, судді - Димерлія О.О.

суддів - Бітова А. І. Єщенка О.В.

за участю секретаря - Сінчі А.Ю.

розглянув у відкритому судовому засіданні апеляційні скарги Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області, ОСОБА_1 на постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 01 грудня 2017 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області про визнання неправомірними дії та зобов'язання вчинити певні дії,-

В С Т А Н О В И В:

У жовтні 2017 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1.) звернулась до суду з адміністративним позовом до Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області (далі - ГУ Держгеокадастру у Миколаївській області), в якому просила:

- визнати неправомірними дії відповідача щодо відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 2,00 га ріллі в межах території Прибужанівської сільської ради Вознесенського району Миколаївської області;

- зобов'язати відповідача надати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства із земель сільськогосподарського призначення Прибужанівської сільської ради Вознесенського району Миколаївської області за рахунок земель сільськогосподарського призначення за межами населеного пункту із земель державної власності, які знаходяться у постійному користуванні громадянки України ОСОБА_2 на підставі державного акту серії НОМЕР_1, зареєстрованого книзі записів державних актів на право постійного користування землею за № 598, виданого 18 лютого 2000 року.

Позовні вимоги обґрунтовано тим, що 31 травня 2017 року позивач звернулась із заявою до ГУ Держгеокадастру у Миколаївській області про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства із земель сільськогосподарського призначення Прибужанівської сільської ради Вознесенського району Миколаївської області за рахунок земель сільськогосподарського призначення за межами населеного пункту із земель державної власності, які знаходяться у постійному користуванні громадянки України ОСОБА_2. 20 листопада 2017 року позивач отримала лист-відповідь від ГУ Держгеокадастру у Миколаївській області за № В-7117/6-17-СГ, яким позивачу відмовлено у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність для ведення особистого селянського господарства, з огляду на те, що земельна ділянка, яку бажає отримати ОСОБА_1 відсутня у переліку земельних ділянок, які можливо передати в межах норм безоплатної приватизації в ІІІ кварталі поточного року на території Миколаївської області, а тому керуючись п. 7 ст. 118 Земельного кодексу України Головне управління не вбачає за можливе вирішення порушеного питання у зверненні позивача у ІІІ кварталі поточного року. Крім того, в названому листі також вказується, що в організації процесу формування переліку земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, перевага насамперед надається учасникам антитерористичної операції. Позивач вважає зазначену відмову протиправною та такою, що не відповідає вимогам Земельного кодексу України.

Постановою Миколаївського окружного адміністративного суду від 01 грудня 2017 року позовні вимоги задоволено частково.

Визнано протиправними дії ГУ Держгеокадастру у Миколаївській області щодо неправомірної відмови позивачу у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність площею 2,00 га ріллі для ведення особистого селянського господарства в межах території Прибужанівської сільської ради Вознесенського району Миколаївської області.

Зобов'язано відповідача розглянути повторно заяву ОСОБА_1 щодо надання дозволу на розроблення проекту землеустрою про відведення земельної ділянки у власність площею 2,00 га для ведення особистого селянського господарства в межах території Прибужанівської сільської ради Вознесенського району Миколаївської області, відповідно до частини 7 статті 118 Земельного кодексу України.

Задовольняючи частково позовні вимоги ОСОБА_1, суд першої інстанції виходив з того, що зміст листа відповідача про відмову у надані позивачу у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства не відповідає вимогам Земельного кодексу України. Крім того, окружний суд дійшов висновку про зобов'язання ГУ Держгеокадастру у Миколаївській області повторно розглянути заяву позивача про надання останньому дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки.

Не погоджуючись з постановою суду першої інстанції в частині зобов'язальних вимог, позивачем подано апеляційну скаргу у якій зазначено, що судом порушено норми матеріального та процесуального права.

В обґрунтування апеляційної скарги позивачем зазначено, що відповідно до вимог Кодексу адміністративного судочинства України, суд наділений повноваженням щодо зобов'язання державного органу приймати відповідні рішення, а тому на думку апелянта, вибраний спосіб захисту, а саме шляхом зобов'язання відповідача надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення наведеної вище земельної ділянки, є ефективним засобом правового захисту.

В апеляційній скарзі ОСОБА_1, посилаючись на ст. 19 Конституції України, ст.. 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, рішення Європейського суду з прав людини від 28 червня 1990 у справі «Обермейєр проти Австрії», ст. ст. 3 та 162 КАС України, просить скасувати постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 01 грудня 2017 та прийняти нове рішення про задоволення позову у повному обсязі.

В апеляційній скарзі представник ГУ Держгеокадастру у Миколаївській області вказує, що постанова суду першої інстанції прийнята без урахування принципу законності правосуддя в адміністративних судах, а висновки суду не відповідають обставинам справи. Зокрема, відповідач наголошує, що наказом відповідача від 27 червня 2017 року № 130 та від 22 вересня 2017 року № 189 затверджено перелік земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності на території Миколаївської області, які можуть бути передані у власність громадянам України у ІІІ та IV кварталах 2017 року, проте земельна ділянка на яку претендує позивач не відповідає зазначеному переліку. Крім того, відповідач також посилається на постанову Кабінету Міністрів України від 07 червня 2017 року № 413 «Деякі питання удосконалення управління у сфері в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними». На думку Головного управління ця норма є імперативною та не передбачає вчинення Держгеокадастром та його територіальними органами іншої дії, ніж передбачено названою вище Стратегією.

У відзиві на апеляційну скаргу ОСОБА_1 спростовує доводи апеляційної скарги ГУ Держгеокадастру у Миколаївській області та просить залишити апеляційну скаргу відповідача без задоволення.

Заслухавши суддю-доповідача, доводи апеляційних скарг, вивчивши матеріали справи, перевіривши законність і обґрунтованість постанови суду в межах апеляційних скарг, колегія суддів вважає, що апеляційні скарги не підлягають задоволенню з наступних підстав.

Судом встановлено, що 31 травня 2017 року ОСОБА_1 звернулась із заявою до відповідача про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства із земель сільськогосподарського призначення на Прибужанівської сільської ради Вознесенського району Миколаївської області за рахунок земель сільськогосподарського призначення за межами населеного пункту із земель державної власності, які знаходяться у постійному користуванні громадянки України ОСОБА_2.

20 листопада 2017 року позивачем отримано лист-відповідь від ГУ Держгеокадастру у Миколаївській області за № В-7117/6-17-СГ, яким позивачу відмовлено у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність для ведення особистого селянського господарства.

Зі змісту названого вище листа вбачається, що земельна ділянка, яку бажає отримати ОСОБА_1 відсутня у переліку земельних ділянок, які можливо передати в межах норм безоплатної приватизації в ІІІ кварталі поточного року на території Миколаївської області. Враховуючи невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів та згідно з п. 7 ст. 118 Земельного кодексу України. Головне управління не вбачає за можливе вирішення порушеного питання у зверненні позивача у ІІІ кварталі поточного року.

Також в листі зазначено, що в організації процесу формування переліку земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, перевага насамперед надається учасникам антитерористичної операції.

Частково задовольняючи позовні вимоги ОСОБА_1, суд першої інстанції виходив з того, що лист-відмова відповідача не містить визначених п. 7 ст. 118 ЗК України підстав для відмови у задоволенні клопотання позивача про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою та вмотивованої відмови у його наданні. Крім того, адміністративний суд, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень, виконуючи завдання адміністративного судочинства щодо перевірки відповідності їх прийняття не може втручатися у дискрецію (вільний розсуд) суб'єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями.

Надаючи оцінку спірним правовідносинам, суд виходить з наступного.

Відповідно до ч. 7 ст. 118 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Згідно частин 1 та 2 ст.116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.

Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.

Підпунктом 12 п.4 Положення про Головне управління Держгеокадастру в Одеській області, затвердженого Наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України № 14 від 03 лютого 2015 року, Головне управління Держгеокадастру в області відповідно до покладених на нього завдань розпоряджається землями державної власності сільськогосподарського призначення в порядку, визначеному чинним законодавством.

Відповідно до ч.4 ст.122 ЗК України центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених частиною восьмою цієї статті, у власність або у користування для всіх потреб.

Частинами 2 та 3 ст. 123 цього кодексу визначено, що особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, передають у власність або користування такі земельні ділянки. У клопотанні зазначаються орієнтовний розмір земельної ділянки та її цільове призначення. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування та розмір земельної ділянки, письмова згода землекористувача, засвідчена нотаріально (у разі вилучення земельної ділянки). Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування в межах їх повноважень у місячний строк розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Отже, земельним законодавством передбачені підстави, за наявності яких заявникові може бути відмовлено у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

Перелік цих підстав є вичерпний.

При цьому, чинним законодавством не передбачено право суб'єкта владних повноважень відступати від положень статті 118 Земельного кодексу України.

Як встановлено матеріалами справи, в листі від 20 листопада 2017 № В-7117/6-17-СГ, як на підставу про відмову у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства із земель сільськогосподарського призначення Прибужанівської сільської ради Вознесенського району Миколаївської області за рахунок земель сільськогосподарського призначення за межами населеного пункту із земель державної власності, відповідач посилається на те, що земельна ділянка, яку бажає отримати ОСОБА_1 відсутня у переліку земельних ділянок, які можливо передати в межах норм безоплатної приватизації в ІІІ кварталі поточного року на території Миколаївської області.

Крім того, в названому листі також вказується, що в організації процесу формування переліку земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, перевага насамперед надається учасникам антитерористичної операції.

У зв'язку з невідповідністю місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів та на підставі п. 7 ст. 118 Земельного кодексу України, ГУ Держгеокадастром відмовлено у задоволенні клопотання ОСОБА_1.

Як зазначено відповідачем в апеляційній скарзі, відповідний перелік земельних ділянок, які можуть бути передані у власність громадянам в рамках приватизації, про який йдеться в листі-відмові, ГУ Держгеокадастром відображено на офіційному сайті Головного управління.

Проте, жодних доказів щодо наявності названого вище переліку земельних ділянок, як до суду першої, так і до суду апеляційної інстанції, представником ГУ Держгеокадастру не надано, що виключає можливість встановити, що саме ця земельна ділянка на яку претендує позивач не увійшла до відповідного переліку, якщо навіть такий перелік існує.

Відповідно до ч. 2 ст. 77 КАС України, в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Таким чином, аналізуючи зміст листа відповідача від 20 листопада 2017 № В-7117/6-17-СГ випливає, що фактична відмова ОСОБА_1 у надані дозволу на розробку проекту землеустрою, щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства, не містить підстав передбачених ч. 7 ст. 118 ЗК України. Посилання ГУ Держгеокадастра на перелік земель, які можуть бути передані у власність громадянам України у ІІІ кварталі поточного року на території Миколаївської області, які розміщені на офіційному сайті управління, але не входять до земельної ділянки заявленою позивачем, а також на залежність кількість учасників АТО не є достатнім для того, щоб вважати таку відмову мотивованою та обґрунтованою, що позбавляє останню ознак правомірності.

Суд апеляційної інстанції відхиляє доводи Головного управління щодо посилань, що земельна ділянка, яку бажає отримати позивач у власність для ведення особистого селянського господарства, не входить до переліку земель, сформованого відповідачем відповідно до Стратегії удосконалення механізму управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними, оскільки наведена підстава відмови також не передбачена статтею 118 Земельного кодексу України.

При цьому, у зв'язку із затвердженням постановою Кабінету Міністрів України від 07 червня 2017 року № 413 названої Стратегії, зміни до Земельного кодексу України не вносились, перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою не змінювався.

Як убачається зі змісту Стратегії, Міністерство аграрної політики та продовольства разом з Державною службою з питань геодезії, картографії та кадастру мають розробити та внести на розгляд Кабінету Міністрів України у шестимісячний строк проекти відповідних нормативно-правових актів, спрямованих на реалізацію Стратегії, проте на момент виникнення спірних правовідносин відповідні нормативно-правові акти не прийняті.

З огляду на це, колегія суддів дійшла до висновку про те, що посилання ГУ Держгеокадастру у Миколаївській області у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на підставі того, що така ділянка не входить до переліку земель, який сформований відповідно до Стратегії удосконалення механізму управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними, є неправомірною та такою, що не відповідає ст. 118 ЗК України.

Отже, відповідно до вимог 118 ЗК України відповідач має прийняти рішення про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або прийняти мотивоване рішення про відмову із чітким визначенням однієї з підстав, передбачених статтею 118 Земельного кодексу України. При цьому, отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у користування.

Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 24 квітня 2018 року по справі № 814/1961/17.

Відповідно до ч. 2 ст. 9 КАС України суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Таким чином, адміністративний суд не обмежений у виборі способів відновлення права особи, порушеного владними суб'єктами, а вправі обрати найбільш ефективний спосіб відновлення порушеного права, який відповідає характеру такого порушення.

Крім того, в рішеннях Європейського суду з прав людини склалася практика, яка підтверджує, що дискреційні повноваження не повинні використовуватися свавільно, а суд повинен контролювати рішення, прийняті на підставі реалізації дискреційних повноважень, максимально ефективно, як зазначено в рішенні Європейського суду з прав людини у справі «Hasan and Chaush v. Bulgaria» № 30985/96.

Колегія суддів зазначає, що з метою повного захисту прав та інтересів позивача, необхідно зобов'язати Головне управління Держгеокадастру у Миколаївській області повторно розглянути заяву ОСОБА_1 щодо надання дозволу на розроблення проекту землеустрою про відведення земельної ділянки у власність площею 2,00 га для ведення особистого селянського господарства в межах території Прибужанівської сільської ради Вознесенського району Миколаївської області, відповідно до частини 7 статті 118 Земельного кодексу України

Суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з дотриманням норм матеріального і процесуального права, у зв'язку з чим, відповідно до ст. 316 КАС України, апеляційні скарги мають бути залишені без задоволення, а оскаржена постанова без змін.

Керуючись ст.ст. 242, 308, 315, 316, 321, 322, 325 КАС України, суд -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційні скарги Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області, ОСОБА_1 - залишити без задоволення.

Постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 01 грудня 2017 року по справі за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області про визнання неправомірними дії та зобов'язання вчинити певні дії - залишити без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена безпосередньо до Верховного Суду на протязі тридцяти днів.

Повний текст постанови суду складено 18 травня 2018 року.

Суддя-доповідач: О.О. Димерлій

Суддя: А.І. Бітов

Суддя: О.В. Єщенко