Постанова № 74027488, 14.05.2018, Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

14 травня 2018 рокусправа № 804/7047/17

Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд у складі колегії: судді-доповідача: Шальєва В.А.

суддів: Білак С.В. Олефіренко Н.А.

секретар судового засідання: Лащенко Р.В.

за участі представників позивача Джихур С.В., Сидоренка В.В.

представника відповідача Грановського М.О.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі судового засідання Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду у м. Дніпрі апеляційну скаргу первинної професійної спілки «Правозахисники країни» на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 20.12.2017 р. (суддя Букіна Л.Є.) в справі № 804/7047/17 за позовом первинної професійної спілки «Правозахисники країни» до Головного управління Національної поліції в Дніпропетровській області про визнання бездіяльності протиправною, зобов'язання вчинити певні дії,

ВСТАНОВИВ:

Первинна професійна спілка «Правозахисники країни» (далі - профспілка) звернулась до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовом до Головного управління Національної поліції в Дніпропетровській області (далі - ГУНП) про визнання протиправною бездіяльності по не веденню табелів обліку служби в понаднормовий час, не забезпеченню ведення табелів обліку служби в понаднормовий час підконтрольними територіальними підрозділами (відділеннями) поліції; зобов'язання вести табелі обліку служби в понаднормовий час, забезпечити вести табелі обліку служби в понаднормовий час підконтрольними відповідачу підрозділами (відділеннями) поліції.

Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 20.12.2017 р. в задоволенні позову відмовлено.

В апеляційній скарзі позивач просить скасувати судове рішення з підстав неповного з'ясування обставин, що мають значення для справи, неправильного застосування норм матеріального права, порушення норм процесуального права, прийняти нове рішення про задоволення позову. Апелянт вказує на необґрунтований висновок суду першої інстанції, що відсутність між профспілкою та ГУНП колективного договору вказує на те, що цей позов подано не в інтересах членів профспілки, оскільки перелічені в запиті поліцейські є членами профспілки. Також зазначає, що, зробивши такий висновок, суд першої інстанції вийшов за межі позовних вимог. На думку апелянта, висновок суду першої інстанції про відсутність у відповідача обов'язку на ведення табелів обліку служби в понаднормовий час через не врегулювання цього питання Законом України «Про Національну поліцію» та не розповсюдження на відповідача статті 65 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП), є неправильним. При цьому вказує не недотримання судом першої інстанції приписів ч. 6 ст. 7 КАС України щодо застосування аналогії закону. Позивач обґрунтовує свою позицію щодо обов'язковості ведення таких табелів саме ст. 65 КЗпП, а також листом Міністерства соціальної політики України від 13.05.2010 р. № 140/13/116-10 та наказом Держкомстату України від 05.12.2008 р. № 489. Крім того, судом першої інстанції проігноровано лист Національної поліції України від 24.05.2017 р. № 3214/12/2/03-2017 як письмовий доказ щодо покладення обов'язку на керівника відповідного органу поліції з ведення обліку надурочних робіт та порядку його компенсації, не зазначено обґрунтування відхилення такого доказу. Судом першої інстанції помилково зазначено, що постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 01.08.2017 р. в справі № 804/238/17 встановлено, що відповідач не веде табелі обліку служби в понаднормовий час згідно із наказом ГУНП від 26.01.2016 р. № 150 через втрату чинності цим наказом, оскільки судом встановлено, що відповідачем взагалі не здійснювалось ведення таких табелів.

У відзиві на апеляційну скаргу відповідач просить відмовити у задоволенні апеляційної скарги, залишивши рішення суду першої інстанції без змін.

В судовому засіданні представники позивача апеляційну скаргу підтримали та просили її задовольнити.

Представник відповідача в судовому засіданні просив в задоволенні апеляційної скарги відмовити.

Заслухавши доповідь судді-доповідача, пояснення учасників справи, перевіривши доводи апеляційної скарги матеріалами справи, суд приходить до висновку, що апеляційна скарга задоволенню не підлягає з наступних підстав.

Судом першої інстанції встановлено, що наказом ГУНП в Дніпропетровській області від 26.01.2016 р. № 150 «Про затвердження розпорядку дня управлінь, відділів, секторів апарату ГУНП в Дніпропетровський області та інших його структурних, відокремлених підрозділів, порядку компенсації за службу (працю) в понаднормовий (надурочний) час, у вихідні, святкові та неробочі дні» визначено, зокрема порядок компенсації за службу (працю) в понаднормовий (надурочний) час, у вихідні, святкові та неробочі дні. Вказаний наказ втратив чинність згідно із наказом Головного управління Національної поліції в Дніпропетровській області від 30.09.2016 р. № 2786.

Проаналізувавши статут первинної професійної спілки «Правозахисники країни», суд першої інстанції дійшов висновку, що членство у первинній професійній спілці «Правозахисники країни» є індивідуальним та не пов'язане з професійною (галузевою) належністю, а тому у розумінні приписів частини 11 статті 62 та частин 1, 2 статті 104 Закону України «Про Національну поліцію» первинна професійна спілка «Правозахисники країни» не є професійною спілкою працівників поліції.

Судом першої інстанції не встановлено порушення прав та інтересів безпосередньо позивача Первинної професійної спілки «Правозахисники країни». Суд першої інстанції вважав, що позивачем не доведено, що він звернувся до суду з метою забезпечення дотримання суб'єктом владних повноважень чинного законодавства Головним управлінням Національної поліції в Дніпропетровській області та підконтрольним йому територіальним підрозділам (відділенням) поліції прав та інтересів членів профспілки, оскільки зі змісту позову не вбачається порушення прав та інтересів членів Первинної професійної спілки «Правозахисники країни» - працівників поліції, позивачем не надано доказів порушення прав працівників поліції в частині незабезпечення їх компенсацією за службу в понаднормовий робочий час.

Також судом першої інстанції встановлено, що між позивачем та Головним управлінням Національної поліції в Дніпропетровській області колективний договір не укладався, тому суд вважав недоведеним, що заявлений адміністративний позов подано в інтересах членів профспілки.

Крім того, зважаючи на приписи Закону України «Про Національну поліцію», суд першої інстанції зазначив, що служба в поліції носить особливий характер і містить спеціальні умови її проходження, зокрема службу з нерівномірним графіком. При цьому, поліцейським, які виконували обов'язки у неробочі дні, надається відповідний час для відпочинку (у порядку компенсації) протягом двох наступних місяців (п. 20 Розділу І Порядку та умов виплати грошового забезпечення поліцейським Національної поліції та курсантам вищих навчальних закладів МВС із специфічними умовами навчання, затверджений наказом МВС України від 06.04.2016 р. № 260, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 29.04.2016 р. за № 669/28799), відповідно, суд вказав на необґрунтованість доводів позивача про врегулювання спірних правовідносин ст. 65 КЗпП, оскільки спірні правовідносини врегульовані спеціальним Законом України «Про Національну поліцію», що є пріоритетним по відношенню до норм трудового законодавства. Також суд зазначив, що приведені вище Закон та Порядок не містять норм, за якими відповідач зобов'язаний вести табель обліку служби у понаднормовий час поліцейських.

Суд вважає такий висновок обґрунтованим, з огляду на наступне.

Судом встановлено, що профспілкою 09.12.2016 р. до ГУНП подано запит з питання надання завірених копій табелів обліку служби в понаднормовий час на працівників Центрального відділення поліції Дніпровського відділу поліції, передбачених наказом ГУНП в Дніпропетровській області № 150 від 26.01.2016 р., починаючи з 18.08.2016 р. по 08.12.2016 р.

Листом від 15.12.2016 р. ГУНП надано відповідь № 37/8-2039, в якій зазначено про неможливість надання запитуваних документів у зв'язку із тим, що наказ ГУНП в Дніпропетровській області № 150 від 26.01.2016 року втратив чинність.

Постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 01.08.2017 р. в справі № 804/238/17, якою змінено судове рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 27.04.2017 р. в справі № 804/238/17 в частині обґрунтування висновків суду, встановлено, що діях ГУНП відсутня протиправна бездіяльність щодо ненадання відповіді на запит профспілки, а позивачем неправильно обраний спосіб захисту порушених прав працівників поліції. При цьому суд встановив, що ГУНП не могло надати запитувані документи у зв'язку з їх відсутністю.

Предметом доказування в цій справі є правомірність/протиправність не ведення ГУНП та його територіальними підрозділами табелів обліку служби в понаднормовий час.

Наказом ГУНП № 150 від 26.01.2016 р. затверджено розпорядок дня для управлінь, відділень, секторів апарату Головного управління Національної поліції в Дніпропетровській області та інших його структурних, відокремлених підрозділів, порядок компенсації за службу (працю) в понаднормовий (надурочний) час, у вихідні, святкові та неробочі дні, яким, зокрема, передбачено, що ведення обліку робочого часу поліцейських у вихідні, святкові та неробочі дні здійснюється керівниками відповідних структурних підрозділів ГУНП або працівником, на якого покладено відповідні обов'язки; облік робочого часу державних службовців та робітників управлінь, відділів, відділень апарату ГУНП та інших структурних, відокремлених підрозділів, які залучаються для надурочної роботи та у вихідні, святкові і неробочі дні здійснюється шляхом ведення щомісячного табеля (типова форм а в порядок заповнення табеля визначено наказом Державного комітету статистики України від 05.12.2008 р. № 489).

Наказом ГУНП № 2786 від 30.09.2016 р. затверджено внутрішній розпорядок дня поліцейських, державних службовців та працівників управлінь, відділів, секторів апарату ГУНП в Дніпропетровській області та інших його структурних, відокремлених підрозділів, у зв'язку з чим вважається таким, що втратив чинність, наказ ГУНП від 26.01.2016 р. № 150.

Вирішуючи спірні правовідносини, суд виходить з наступного.

Пунктом 1 ч. 1 ст. 1 Закону України «Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності» від 15 вересня 1999 року № 1045-XIV (далі - Закон № 1045-XIV) встановлено, що професійна спілка (профспілка) - добровільна неприбуткова громадянська організація, що об'єднує громадян, пов'язаних спільними інтересами за родом їх професійної (трудової) діяльності (навчання).

За приписами ч. 1 ст. 2 Закону № 1045-XIV професійні спілки створюються з метою здійснення представництва та захисту трудових, соціально-економічних прав та інтересів членів профспілки.

Частиною 2 статті 11 Закону № 1045-XIV встановлено, що статус первинних мають профспілки чи організації профспілки, які діють на підприємстві, в установі, організації, навчальному закладі або об'єднують членів профспілки, які забезпечують себе роботою самостійно чи працюють на різних підприємствах, в установах, організаціях або у фізичних осіб.

Відповідно до частини 1 статті 19 Закону № 1045-XIV профспілки, їх об'єднання здійснюють представництво і захист трудових, соціально-економічних прав та інтересів членів профспілок в державних органах та органах місцевого самоврядування, у відносинах з роботодавцями, а також з іншими об'єднаннями громадян.

Статтею 3 Закону України «Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності» визначено сферу дії цього закону, яка поширюється на діяльність профспілок, їх організацій, об'єднань профспілок, профспілкових органів і на профспілкових представників у межах їх повноважень, на роботодавців, їх об'єднання, а також на державні органи та органи місцевого самоврядування.

Особливості застосування цього Закону у Збройних Силах України (для військовослужбовців), Національній поліції, Державній кримінально-виконавчій службі України, Службі безпеки України, Службі зовнішньої розвідки України встановлюються відповідними законами.

Частинами 1, 2 статті 104 Закону України «Про Національну поліцію» передбачено, що для захисту своїх прав та законних інтересів працівники поліції можуть утворювати професійні об'єднання та професійні спілки відповідно до Закону України «Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності». Професійні спілки поліції здійснюють свої повноваження із урахуванням обмежень, що накладаються на працівників поліції цим Законом. Професійним спілкам працівників поліції та їх членам заборонено організовувати страйки або брати в них участь.

При цьому, частиною 11 статті 62 цього Закону встановлено, що в органах (закладах, установах) поліції з метою захисту трудових, соціально-економічних прав та інтересів поліцейських відповідно до вимог законодавства можуть утворюватися професійні спілки. Обмеження прав професійних спілок поліцейських порівняно з іншими професійними спілками не допускається.

Відповідно до статуту первинної професійної спілки «Правозахисники країни», затвердженого загальними зборами засновників Первинної професійної спілки «Правозахисники країни», профспілка є добровільною неприбутковою організацією, створеною за територіальною та галузевою ознаками, що об'єднує громадян, пов'язаних спільними інтересами за родом їхньої професійної діяльності, трудової діяльності та навчання з метою представництва, реалізації та захисту трудових, соціально-економічних прав та інтересів членів Профспілки.

Пунктом 1.5 статуту визначено, що статус профспілки - первинна. Вказаний статус профспілки відповідно до частини другої статті 11 Закону України «Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності» означає, що профспілка об'єднує своїх членів, які забезпечують себе роботою самостійно чи працюють на різних підприємствах, в установах організаціях або у фізичних осіб. Профспілка створена за територіальною ознакою сфери діяльності.

Тобто, членство у первинній професійній спілці «Правозахисники країни» є індивідуальним та не пов'язане з професійною (галузевою) належністю, а тому є правильним висновок суду першої інстанції, що у розумінні приписів частини 11 статті 62 та частин 1, 2 статті 104 Закону України «Про Національну поліцію» первинна професійна спілка «Правозахисники країни» не є професійною спілкою працівників поліції.

Згідно з ч. 4 ст. 19 Закону № 1045-XIV представництво інтересів членів профспілки у взаємовідносинах з роботодавцями, державними органами та органами місцевого самоврядування здійснюється на основі системи колективних договорів та угод, а також відповідно до законодавства.

Колективний договір - це основний інструмент захисту забезпечення прав та інтересів працівників. Він укладається на основі чинного законодавства, прийнятих сторонами зобов'язань з метою регулювання виробничих, трудових і соціально-економічних відносин і узгодження інтересів працівників та роботодавця.

Між позивачем та ГУНП колективний договір не укладався.

Позивачем не обґрунтовано в позові порушення безпосередньо прав профспілки.

Крім того, у зв'язку з відсутністю колективного договору між позивачем та відповідачем відсутні підстави вважати, що позивач звернувся до суду за захистом прав членів профспілки.

Відповідно, є правильним висновок суду першої інстанції про відсутність порушеного права позивача як основної підстави для звернення до суду з позовом.

Що стосується питання введення табелів обліку служби в понаднормовий час, суд вказує на наступне.

Правові засади організації, та діяльності Національної поліції України, статус поліцейських, а також порядок проходження служби в Національній поліції України визначено Законом України «Про Національну поліцію» від 02.07.2015 р. № 580-VІІІ (далі - Закон № 580-VІІІ).

Статтею 91 Закону № 580-VІІІ встановлено, що особливий характер служби в поліції містить такі спеціальні умови для певних категорій поліцейських: 1) службу у святкові та вихідні дні; 2) службу позмінно; 3) службу з нерівномірним графіком; 4) службу в нічний час.

Розподіл службового часу поліцейських визначається розпорядком дня, який затверджує керівник відповідного органу (закладу, установи) поліції.

Для поліцейських установлюється п'ятиденний робочий тиждень з двома вихідними днями, а для курсантів (слухачів) вищих навчальних закладів із специфічними умовами навчання, які готують поліцейських, - шестиденний робочий тиждень з одним вихідним днем.

Вихідні, святкові та неробочі дні є днями відпочинку для всіх поліцейських, крім залучених до виконання службових обов'язків.

Поліцейським, які виконували службові обов'язки у вихідні, святкові та неробочі дні, крім поліцейських, які працюють у змінному режимі, відповідний час для відпочинку в порядку компенсації надається протягом двох наступних місяців.

Відтак, є правильним зазначення судом першої інстанції, що служба в поліції носить особливий характер і містить спеціальні умови її проходження, зокрема службу з нерівномірним графіком, а поліцейським, які виконували обов'язки у неробочі дні, надається відповідний час для відпочинку (у порядку компенсації) протягом двох наступних місяців.

Пунктом 20 розділу І «Загальні положення» Порядку та умов виплати грошового забезпечення поліцейським Національної поліції та курсантам вищих навчальних закладів МВС із специфічними умовами навчання, затверджених наказом МВС України від 06.04.2016 р. № 260, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 29.04.2016 р. за № 669/28799, встановлено, що за виконання службових обов'язків понад установлений службовий час, у вихідні, святкові та неробочі дні грошове забезпечення поліцейським додатково не виплачується. Поліцейським, які виконували службові обов'язки у вихідні, святкові та неробочі дні, крім поліцейських, які працюють у змінному режимі, відповідний час для відпочинку (у порядку компенсації) надається протягом двох наступних місяців.

Тобто, законодавством, яке регулює діяльність поліцейських, чітко визначено порядок компенсації часу за виконання службових обов'язків понад установлений службовий час. При цьому таким законодавством не встановлено обов'язку відповідача з ведення табелів обліку служби в понаднормовий час.

Статтею 60 Закону № 580-VІІІ встановлено, що проходження служби в поліції регулюється цим Законом та іншими нормативно-правовими актами.

Оскільки Законом № 580-VІІІ чітко визначено порядок компенсації часу за виконання службових обов'язків понад установлений службовий час та не встановлено обов'язку відповідача з ведення табелів обліку служби в понаднормовий час, є необґрунтованими доводи позивача про застосування до цих правовідносин ст. 65 КЗпП, відповідно до якої власник або уповноважений ним орган повинен вести облік надурочних робіт кожного працівника.

При цьому є безпідставними посилання апелянта про необхідність застосування в цьому випадку аналогії закону, оскільки відповідним спеціальним законом та прийнятими на виконання такого закону нормативно-правовими актами чітко врегульовані спірні правовідносини.

Щодо доводів апелянта про те, що судом першої інстанції помилково зазначено, що постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 01.08.2017 р. в справі № 804/238/17 встановлено, що відповідач не веде табелі обліку служби в понаднормовий час згідно із наказом ГУНП від 26.01.2016 р. № 150 через втрату чинності цим наказом, оскільки судом встановлено, що відповідачем взагалі не здійснювалось ведення таких табелів, суд вказує на наступне.

Як зазначено вище, постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 01.08.2017 р. в справі № 804/238/17 встановлено, що в діях ГУНП відсутня протиправна бездіяльність щодо ненадання відповіді на запит профспілки, а позивачем неправильно обраний спосіб захисту порушених прав працівників поліції. При цьому суд встановив, що ГУНП не могло надати запитувані документи у зв'язку з їх відсутністю.

Тобто, встановлені судовим рішенням, що набрало законної сили, обставини стосуються іншого предмету доказування, відповідно, не мають преюдиціального значення для вирішення спірних позовних вимог.

Крім того, суд вважає за необхідне зазначити наступне.

За приписами ч. 1 ст. 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

Як протиправну бездіяльність суб'єкта владних повноважень слід розуміти зовнішню форму поведінки (діяння) цього органу, яка полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи у нездійсненні юридично значимих й обов'язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб'єкта владних повноважень, були об'єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені.

Для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту неналежного та/або несвоєчасного виконання обов'язкових дій. Важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов'язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків. Крім того, потрібно з'ясувати юридичний зміст, значимість, тривалість та межі протиправної бездіяльності, фактичні підстави її припинення, а також шкідливість бездіяльності для прав та інтересів заінтересованої особи.

Оскільки судом встановлена відсутність підстав для ведення табелів обліку служби в понаднормовий час, суд вказує на відсутність бездіяльності з боку відповідача.

Суд не надає правової оцінки доказам, наданим позивачем безпосередньо до суду апеляційної інстанції.

Відповідно до частин 1-4 статті 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Суд апеляційної інстанції не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов'язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.

Суд апеляційної інстанції досліджує докази, що стосуються фактів, на які учасники справи посилаються в апеляційній скарзі та (або) відзиві на неї.

Докази, які не були подані до суду першої інстанції, приймаються судом лише у виняткових випадках, якщо учасник справи надав докази неможливості їх подання до суду першої інстанції з причин, що об'єктивно не залежали від нього.

Оскільки докази, надані позивачем безпосередньо до суду апеляційної інстанції, не надавались позивачем до суду першої інстанції та позивачем належним чином не обґрунтовано неможливість їх подання до суду першої інстанції, з урахуванням обізнаності позивача у наявності таких доказів, суд вказує на відсутність підстав для прийняття таких доказів судом апеляційної інстанції.

З урахуванням викладеного суд дійшов висновку, що судом першої інстанції правильно встановлені обставини справи, судове рішення ухвалено з дотриманням норм матеріального та процесуального права, доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, тому підстав для задоволення апеляційної скарги та скасування рішення не вбачається.

Керуючись ст. ст. 6, 7, 8, 9, 242, 243, 308, 315, 316, 321, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу первинної професійної спілки «Правозахисники країни» на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 20.12.2017 р. в справі № 804/7047/17 залишити без задоволення.

Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 20.12.2017 р. в справі № 804/7047/17 за позовом первинної професійної спілки «Правозахисники країни» до Головного управління Національної поліції в Дніпропетровській області про визнання бездіяльності протиправною, зобов'язання вчинити певні дії залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття 14.05.2018 р. та може бути оскаржена в касаційному порядку шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Повне судове рішення складено 15.05.2018 р.

Суддя-доповідач: В.А. Шальєва

Суддя: С.В. Білак

Суддя: Н.А. Олефіренко