Постанова № 74002094, 16.05.2018, Вінницький апеляційний адміністративний суд

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 822/3687/17

Головуючий у 1-й інстанції: Тарновецький І.І.

Суддя-доповідач: ОСОБА_1

16 травня 2018 року

м. Вінниця

Вінницький апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Мельник-Томенко Ж. М.

суддів: Сторчака В. Ю. Ватаманюка Р.В. ,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу першого заступника керівника Хмельницької місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Хмельницькій області на ухвалу Хмельницького окружного адміністративного суду від 12 лютого 2018 року (головуючий суддя: Тарновецький І.І., повне судове рішення складено 16 лютого 2018 року) у справі №822/3687/17 за адміністративним позовом першого заступника керівника Хмельницької місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Хмельницькій області до Хмельницької міської ради про визнання протиправним рішення,

В С Т А Н О В И В :

22 грудня 2017 року перший заступник керівника Хмельницької місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Хмельницькій області звернувся до суду з адміністративним позовом до Хмельницької міської ради про визнання протиправним рішення.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що Державною екологічною інспекцією у Хмельницькій області проведено перевірку дотримання Хмельницькою міською радою вимог природоохоронного законодавства в частині охорони земельних ресурсів, про що складено акт № 574/02 від 13.10.2017 року. Перевіркою встановлено, що Хмельницькою міською радою при прийнятті рішення від 04.03.2015 року № 94 "Про затвердження проекту розміщення житлово-громадської забудови на короткостроковий період до 2020 року, з наступним оновленням генерального плану та коригуванням плану зонування території міста" порушено вимоги Зкону України "Про мораторій на зміну цільового призначення окремих земельних ділянок рекреаційного призначення в містах та інших населених пунктах" та встановлено відсутність на проект Генерального плану міста Хмельницького державної екологічної експертизи, чим порушено вимоги ст. 14 Закону України "Про екологічну експертизу". 13 жовтня 2017 року Державною екологічною інспекцією у Хмельницькій області винесено припис № 574/02, яким зобов'язано Хмельницьку міську раду усунути виявлені порушення. Однак, порушення міською радою не усунуто. Таким чином, позивач вважає, що рішення Хмельницької міської ради від 04.03.2015 року № 94 "Про затвердження проекту розміщення житлово-громадської забудови на короткостроковий період до 2020 року, з наступним оновленням генерального плану та коригуванням плану зонування території міста" є протиправним.

Ухвалою Хмельницького окружного адміністративного суду від 12 лютого 2018 року позов залишено без розгляду.

Рішення суду умотивовано тим, що позов поданий після закінчення тримісячного строку звернення до суду, встановленого частиною другою статті 122 Кодексу адміністративного судочинства України. Суд зазначив, що доводи першого заступника керівника Хмельницької місцевої прокуратури щодо того, що право на звернення до суду у нього виникло у листопаді 2017 року після отримання матеріалів перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства в частині охорони земельних ресурсів Хмельницькою міською радою, що були надіслані Державною екологічною інспекцією у Хмельницькій області є необґрунтованими.

Не погоджуючись із судовим рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, у якій просить скасувати ухвалу та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

В обгрунтування вимог апеляційної скарги скаржник посилається на те, що тримісячний строк звернення до суду з позовною заявою Державною екологічною інспекцією у Хмельницькій області передбачений ст.122 КАС України не порушено, оскільки перевірка дотримання вимог природоохоронного законодавства була проведена з 09.10.2017 року по 13.10.2017 року.

Справа розглянута в порядку письмового провадження у відповідності до приписів п. 2 ч. 1 ст. 311 КАС України.

Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а ухвала суду - без змін, з таких підстав.

З матеріалів справи встановлено, що Державною екологічною інспекцією у Хмельницькій області проведено перевірку дотримання вимог природоохоронного законодавства в частині охорони земельних ресурсів Хмельницької міської ради, про що 13 жовтня 2017 року складено акт № 574/02. Перевіркою встановлено, що рішення сесії Хмельницької міської ради від 04.03.2015 року № 94 "Про затвердження проекту розміщення житлово-громадської забудови на короткостроковий період до 2020 року, з наступним оновленням генерального плану та коригуванням плану зонування території міста" прийнято в період дії Закону України "Про мораторій на зміну цільового призначення окремих земельних ділянок рекреаційного призначення в містах та інших населених пунктах" від 17.03.2011 року, що передбачає мораторій строком на п'ять років на зміну цільового призначення земельних ділянок, а також встановлено, що на проект Генерального плану міста Хмельницького відсутня державна екологічна експертиза, в порушення вимог ст. 14 Закону України "Про екологічну експертизу".

13 жовтня 2017 року Державною екологічною інспекцією у Хмельницькій області винесено припис № 574/02 з метою усунення порушень природоохоронного законодавства, виявлених під час перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства Хмельницької міської ради, проведеної в період з 09.10.2017 року по 12.10.2017 року.

22 грудня 2017 року перший заступник керівника Хмельницької місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Хмельницькій області вважаючи рішення Хмельницької міської ради від 04.03.2015 року № 94 "Про затвердження проекту розміщення житлово-громадської забудови на короткостроковий період до 2020 року, з наступним оновленням генерального плану та коригуванням плану зонування території міста" протиправним, звернувся за захистом охоронюваних прав до суду.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, що виникли між сторонами колегія суддів зазначає наступне.

Правовідносини з приводу строків звернення до адміністративного суду врегульовані ст. 122 Кодексу адміністративного судочинства України.

Вказаною статтею передбачено, що позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами. Для звернення до адміністративного суду суб'єкта владних повноважень встановлюється тримісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня виникнення підстав, що дають суб'єкту владних повноважень право на пред'явлення визначених законом вимог. Цим Кодексом та іншими законами можуть також встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду суб'єкта владних повноважень.

Дотримання строків розгляду адміністративних справ одна з обов'язкових передумов ефективності адміністративних проваджень, оскільки результат правозастосовної діяльності безпосередньо залежить від часових меж їх реалізації. Будь-який вид адміністративного провадження базується на процесуальних принципах, серед яких оперативність і швидкість, що забезпечується чітко регламентованими строками, закріпленими в законах та підзаконних актах.

Встановлення процесуальних строків законом передбачено з метою дисциплінування учасників адміністративного судочинства та своєчасного виконання ними передбачених Кодексом адміністративного судочинства України певних процесуальних дій. Інститут строків в адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності у публічно-правових відносинах, а також стимулює учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов'язків. Ці строки обмежують час, протягом якого такі правовідносини можуть вважатися спірними; після їх завершення, якщо ніхто не звернувся до суду за вирішенням спору, відносини стають стабільними.

Виходячи із принципу рівності усіх учасників адміністративного процесу перед законом і судом, прокурор, який звернувся з позовом в інтересах держави, не має привілейованого статусу порівняно з іншими учасниками процесу. Дія правового інституту позовної давності та положення щодо наслідків її спливу, установлені законом, мають поширюватись на всіх учасників судового процесу, у тому числі на прокурора.

Відповідно до ст. 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують при розгляді справ Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод та практику Європейського суду як джерело права.

У справі "Gregorio de Andrade v. Portugal" (№41537/02, 14.11.2006) Європейський Суд з прав людини відзначив, що держава несе відповідальність за дії або бездіяльність працівників прокуратури при виконанні ними службових обов'язків (п.38). А у справі "Бацаніна проти Росії" (№3932/02, 26.05.2009) вказав, що порушення справи за ініціативою прокурора не завжди ставить протилежну сторону у "завідомо невигідне становище". Залишається встановити, чи було дотримано у такій справі принцип "справедливої рівноваги" між сторонами, враховуючи участь прокурора у процесі (п.25).

Європейський суд з прав людини наголошує, що "позовна давність - це законне право правопорушника уникнути переслідування або притягнення до суду після закінчення певного періоду після скоєння правопорушення. Термін позовної давності виконує кілька завдань, в тому числі забезпечує юридичну визначеність та остаточність, запобігаючи порушенню прав відповідачів, які можуть трапитись у разі прийняття судом рішення на підставі доказів, що стали неповними через сплив часу" (п. 570 рішення від 20.09.2011 № 14902/04 у справі ВАТ "Нафтова компанія "Юкос" проти Росії"; п. 51 рішення від 22.10.1996 №№ 22083/93, 22095/93 у справі "Стаббінгс та інші проти Сполученого Королівства").

Крім того, Європейський суд з прав людини у своїх рішеннях зазначає про те, що процесуальні строки (строки позовної давності) є обов'язковими для дотримання. Правила регулювання строків для подання скарги, безумовно, мають на меті забезпечення належного відправлення правосуддя і дотримання принципу юридичної визначеності. Зацікавлені особи повинні розраховувати на те, що ці правила будуть застосовані (рішення Європейського суду у справі "Перез де ОСОБА_2 Каванілес проти Іспанії" від 28.10.1998 року, заява № 28090/95, пункт 45). Реалізуючи пункт 1 статті 6 Конвенції, кожна держава-учасниця цієї Конвенції вправі встановлювати правила судової процедури, в тому числі й процесуальні заборони і обмеження, зміст яких - не допустити судовий процес у безладний рух.

Таким чином, під час апеляційного розгляду справи колегією суддів встановлено, що суд першої інстанції правильно застосував норми процесуального права, залишивши адміністративний позов без розгляду.

Крім того, суд апеляційної інстанції зазначає наступне.

Статтею 53 КАС України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Згідно з ч. 1 ст. 54 КАС України органи та особи, які визначені у статті 53 цього Кодексу і звертаються до адміністративного суду в інтересах інших осіб, мають процесуальні права й обов'язки особи, в інтересах якої вони діють, за винятком права закінчувати справу примиренням.

Відповідно до приписів частини 3 статті 23 Закону України "Про прокуратуру", прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Враховуючи вищенаведене, колегія суддів дійшла висновку, що прокурор в цій справі набуває статусу позивача, який обґрунтував підстави для здійснення представництва інтересів держави в адміністративному суді, а тому доводи апеляційної скарги є безпідставними та такими, що не заслуговують на увагу суду.

Так, з матеріалів справи також встановлено, що про наявність рішення від 04 березня 2015 року прокурор достеменно знав ще у березні 2015 року, оскільки був присутнім під час прийняття оскаржуваного рішення сорок восьмою сесією Хмельницької міської ради, окрім того на засіданні зазначеної сесії було заслухано прокурора міста, який доповідав про стан дотримання законності в місті Хмельницькому (питання № 105 на порядку денному засідання сорок восьмої сесії Хмельницької міської ради), тоді як з позовом звернувся лише у грудні 2017 року.

Враховуючи те, що оспорюване рішення Хмельницької міської ради було прийнято у 04 березня 2015 року, а з позовом про визнання його протиправним позивач звернувся у грудні 2017 року, колегія суддів приходить до висновку, що в контексті визначення поняття перебігу строку позовної давності ті обставини, які стали підставами для звернення з позовом, протягом двох років не вважалися такими, що порушують інтереси держави, а відносини між сторонами набули ознак сталості і стабільності, а тому подання позовної заяви за відсутності належного обґрунтування причин такого тривалого зволікання із оскарженням спірного рішення, матиме наслідком порушення принципу правової визначеності, що є недопустимим в силу позиції Європейського Суду з прав людини у даному питанні.

Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом у постанові від 30.01.2018 року по справі №826/12182/14 (№ К/9901/3058/18). У вказаній постанові Верховний Суд аналізуючи положення КАС України про початок обчислення строку звернення до адміністративного суду суб'єкта владних повноважень та виникнення підстав, що дають право на звернення з позовом також зазначив, що підставою для такого звернення є факт порушення, вчинений у певний час, а не факт, коли стало відомо про це прокурору.

Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 315 КАС України (у новій редакції від 15 грудня 2017 року) за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

За змістом частини 1 статті 316 КАС України (у новій редакції від 15 грудня 2017 року) суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Оскільки судове рішення ухвалене судом першої інстанції з додержанням норм матеріального і процесуального права, на підставі правильно встановлених обставин справи, а доводи апеляційної скарги висновків суду не спростовують, то суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

апеляційну скаргу першого заступника керівника Хмельницької місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Хмельницькій області залишити без задоволення, а ухвалу Хмельницького окружного адміністративного суду від 12 лютого 2018 року - без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України.

Постанова суду складена в повному обсязі 16 травня 2018 року.

Головуючий ОСОБА_1 Судді ОСОБА_3 ОСОБА_2