Постанова № 73967548, 10.05.2018, Харківський апеляційний адміністративний суд

ХАРКІВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

10 травня 2018 р. м. ХарківСправа № 816/2389/17Харківський апеляційний адміністративний суд

у складі колегії суддів:

головуючого судді: Русанової В.Б.

суддів: Курило Л.В. , Мельнікової Л.В.

за участю секретаря судового засідання Олійник А. В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Харківського апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 07.02.2018 року, (суддя А.Б. Головко, повний текст складено 16.02.2018 року) по справі № 816/2389/17

за позовом ОСОБА_1

до Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області

про визнання протиправним та скасування рішення, зобов'язання вчинити певні дії,

ВСТАНОВИВ:

Постановою Полтавського окружного адміністративного суду від 07.02.2018 р. адміністративний позов задоволено.

Визнано протиправною відмову Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області від 23.06.2017 року № 8400/6-17 у наданні ОСОБА_1 дозволу на розробку документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 1,36 га, яка розташована за межами с. Погребняки Семенівського району Полтавської області.

Зобов'язано Головне управління Держгеокадастру у Полтавській області повторно розглянути клопотання ОСОБА_1 від 23.05.2017 року про надання дозволу на розробку документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 1,36 га, яка розташована за межами с. Погребняки Семенівського району Полтавської області.

Головне управління Держгеокадастру у Полтавській області (далі - відповідач), не погодившись з рішенням суду першої інстанції, подало апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, просив скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нову постанову, якою в задоволенні позовних вимог відмовити.

В обгрунтування зазначило, що дії Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області є законними та відповідають вимогам Постанови КМУ №413 від 07.06.2017 року, оскільки земельна ділянка площею 1,36 га для ведення особистого селянського господарства, котра розташована на території за межами села Погребняки Семенівського району Полтавської області відсутня у переліку земельних ділянок оприлюднених на офіційному веб-сайті Головного управління http://Poltavska.land.gov.ua. Крім того, листом від 23.06.2017 року №8400/6-17 не було відмовлено у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, щодо відведення земельної ділянки площею 1,36 га для ведення особистого селянського господарства, а запропоновано подати до Головного управління на розгляд клопотання та відповідні додатки, враховуючи вимоги постанови Кабінету міністрів України від 07 червня 2017 року №413 «Про деякі питання удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними». Тому лист Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області не позбавляє зацікавлену особу права повторно звернутися до Головного управління в порядку, встановленому законодавством.

Сторони в судове засідання не з'явилися, про день та час розгляду справи повідомлені належним чином, позивач надала заяву з проханням розглядати справу за її відсутності, апеляційну скаргу залишити без задоволення, рішення суду першої інстанції без змін.

Відповідно до ч. 4 ст. 229, ч. 1 ст. 308 КАС України справа розглядається в межах доводів та вимог апеляційної скарги, фіксування судового процесу за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснюється.

Колегія суддів, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши рішення суду першої інстанції, доводи апеляційної скарги, дослідивши докази по справі, вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню з таких підстав.

Судом першої інстанції встановлено та підтверджено апеляційним судом,

23.05.2017 року ОСОБА_1 звернулася до ГУ Держгеокадастру в Полтавській області з заявою про надання дозволу на розробку документації землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 1,36 га, яка розташована за межами села Погребняки Семенівського району Полтавської області (а.с. 29).

Відповідач за наслідками розгляду заяви ОСОБА_1 листом від 23.06.2017 року повідомило заявника, що Головним управлінням сформовано перелік земельних ділянок із зазначенням площі, які можуть бути передані в межах норм безоплатної приватизації на території області; інформація про перелік земельних ділянок оприлюднена на офіційному веб-сайті Головного управління: http//poltavska.land.gov.ua; з метою вирішення питання, порушеного в зверненні ОСОБА_1 необхідно подати до Головного управління на розгляд клопотання та відповідні додатки, враховуючи вимоги вищезазначеної постанови КМУ від 07.06.2017р. № 413 "Деякі питання удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними". (а.с. 31).

ОСОБА_1 не погодившись з рішенням відповідача про відмову в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, звернулася до суду за захистом своїх прав.

Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що відмова відповідача в наданні дозволу на розробку документації із землеустрою є не обґрунтованою, а тому з метою повного захисту прав та інтересів вийшов за межі позовних та зобов'язав відповідача повторно розглянути заяву.

Колегія суддів частково погоджується з висновками суду першої інстанції та з наступних підстав.

Відповідно до вимог ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Спірні правовідносини у сфері забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель врегульовані Земельним кодексом України.

Відповідно до ч.ч. 6,7 ст. 118 Земельного кодексу України, громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу.

У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства).

У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.

Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Отже, законодавцем встановлено виключні підстави, за наявності яких заявникові може бути відмовлено у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

Оцінюючи підстави розгляду заяви позивача та не надання дозволу, які наведені у листі відповідача від 23.06.2017р. суд погоджується з висновками суду першої інстанції , що вони законом не передбачені, а отже є незаконними.

Зазначений лист розцінено судом як відмову в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою.

В апеляційній скарзі відповідач зазначає, що лист від 23.06.2017р. не є відмовою, а тому суд першої інстанції дійшов до помилкових висновків визнавши протиправною відмову позивачу.

У ч. 7 ст. 118 ЗК України наведено два альтернативні варіанти правомірної поведінки органу, у разі звернення до нього особи з клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою:

а) надати дозвіл;

б) надати мотивовану відмову у наданні дозволу.

Перелік документів, які повинен подати заявник, визначений законом. Вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені законом, забороняється. Підстави відмови у наданні дозволу є вичерпними. Відтак, будь-які дії, спрямовані на отримання від особи, яка звернулася за дозволом, додаткових матеріалів, в тому числі їх уточнення, прямо суперечать закону та є протиправними.

В свою чергу, такі дії (у разі їх вчинення) не є законним способом поведінки органу, є проміжними відповідями на звернення, не містять чіткого та однозначного рішення про відмову, а отже не можуть вважатися «відмовою у наданні дозволу» у розумінні ч. 7 ст. 118 ЗК України.

Дозвіл або відмова у його наданні є змістом відповідного індивідуального правового акту. Водночас, у ч.7 ст. 118 ЗК України не визначено, в якій саме правовій формі вирішується це питання. Зокрема, чи необхідно приймати відповідне рішення органу з цього питання чи достатньо відповіді у формі листа.

Разом з тим, ч.9 ст. 118 ЗК України передбачено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та її надання.

Статтею 118 ЗК України не визначено прямого обов'язку уповноважених органів реалізувати ці повноваження у формі рішення, листа, тощо. Проте, зазначене питання має важливе значення для обрання ефективного способу захисту прав особи в суді.

Правовий статус Головного управління Держгеокадастру в області визначено відповідним Положенням, яке затверджене Наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29.09.2016 року № 333 (далі - Положення № 333).

Пунктом 8 Положення № 333 передбачено, що Головне управління у межах своїх повноважень видає накази організаційно-розпорядчого характеру. Відповідно до пункту 10 начальник Головного управління підписує накази Головного управління.

Відповідно до Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації, затвердженого наказом Міністерства юстиції України 12.04.2005 року № 34/5, наказ, розпорядження, постанова, рішення (далі - розпорядчий документ) - акт організаційно-розпорядчого характеру чи нормативно-правового змісту, що видається суб'єктом нормотворення у процесі здійснення ним виконавчо-розпорядчої діяльності з метою виконання покладених на нього завдань та здійснення функцій відповідно до наданої компетенції з основної діяльності, адміністративно-господарських або кадрових питань, прийнятий (виданий) на основі Конституції та інших актів законодавства України, міжнародних договорів України, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, та спрямований на їх реалізацію, спрямування регулювання суспільних відносин у сферах державного управління, віднесених до його відання.

Таким чином, рішення про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки і оформляється розпорядчим індивідуальним правовим актом - наказом Головного управління Держгеокадастру в області. Відповідно, такі рішення не можуть оформлятися листами у відповідь на клопотання заявника.

Відсутність належним чином оформленого наказу Головного управління Держгеокадастру в області про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки після спливу встановленого законом місячного строку розгляду клопотання особи, не зважаючи на надсилання заявнику листів про розгляд клопотання, свідчить про те, що орган не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен ухвалити за законом.

Вирішуючи спір суд першої інстанції виходив того, що листом від 23.06.2017р. відповідачем відмовлено позивачу у наданні дозволу на розробку документації із землеустрою.

Колегія суддів, з огляду на вищезазначене, вважає, що лист відповідача від 23.06.2017 року № 8400/6-17 у відповідь на заяву позивача про надання дозволу на розробку документації землеустрою за змістом та формою не може вважатись «відмовою» у розумінні ч.7 ст. 118 ЗК України.

Таким чином, висновок суду першої інстанції про задоволення позову щодо визнання протиправною відмову ГУ Держгеокадастру у Полтавській області від 23.06.2017 року № 8400/6-17 є помилковим, у зв'язку з чим судове рішення в цій частині підлягає скасуванню, з прийняттям нового про відмову в задоволені позову.

Зазначена позиція узгоджується з висновками Верховного Суду зазначеними в постанові від 11.04.2018 року по справі № 806/2208/17.

Посилання відповідача, що місце розташування обраної позивачем земельної ділянки не відповідає вимогам постанови Кабінету Міністрів України № 413 від 07.06.2017 та Переліку земельних ділянок, які можуть бути передані громадянам у власність, судом першої інстанції вірно не прийнято до уваги, оскільки вказана постанова не є нормативно-правовим актом, що врегульовує порядок надання земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної або комунальної власності у користування громадянам, а лише затверджує стратегію удосконалення механізму управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними.

Разом з тим, відповідно до ст. 6 Земельного кодексу України виключно до повноважень Верховної Ради України віднесено регулювання земельних відносин шляхом прийняття законів.

Водночас, будь-яких змін до порядку одержання дозволу на розробку проекту землеустрою, передбаченого Земельним кодексом України, у зв'язку із затвердженням вказаної Стратегії, не внесено.

Крім того, постанова Кабінету Міністрів України від 07 червня 2017 року № 413 "Деякі питання удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними" набула чинності 17.06.2017 року, тобто після звернення позивача до ГУ Держгеокадастру у Полтавській області із клопотанням від 23.05.2017 року.

Таким чином, враховуючи наведене, суд першої інстанції дійшов правильних висновків, що відповідач, надаючи відповідь у формі листа за результатом розгляду клопотання позивача про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з посиланням на постанову Кабінету Міністрів України № 413 від 07.06.2017 року, діяв всупереч вимог Земельного кодексу України.

Відповідно до п. 4 ч. 1 статті 5 КАС України способом захисту прав особи від протиправної бездіяльності є визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії. Тобто дії, які він повинен вчинити за законом.

Оскільки протиправна бездіяльність відповідача полягає у неприйнятті ним жодного з тих рішень, які передбачені у частині 6 статті 118 ЗК України, у визначений законом строк, належним способом захисту прав позивача є зобов'язання Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області прийняти відповідне рішення, тобто рішення про надання або рішення про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність.

З огляду на вищевикладене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку про зобов'язання Головне управління Держгеокадастру у Полтавській області повторно розглянути заяву ОСОБА_1 про надання дозволу на розробку документації землеустрою.

Відповідно до ч. 5 ст.242 КАС України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

Враховуючи наведене, безпідставним є посилання апелянта на ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 15.11.2017 року по справі № 815/4128/17.

Згідно з ч. 2 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України;2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано;3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії);4) безсторонньо (неупереджено);5) добросовісно;6) розсудливо;7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації;8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія);9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення;10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

З огляду на встановлені у справі фактичні обставини та досліджені докази, колегія суддів вважає, що відповідач, діяв не на підставі та не у спосіб, що передбачені Земельним кодексом України, що призвело до порушення прав позивача.

Відповідно до ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Згідно п. 2 ч.1 ст. 315, п. 4 ч. 1 с т. 317 Кодексу адміністративного судочинства України, за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення, у разі неправильного застосування норм матеріального права.

Із врахуванням вищевикладеного, суд апеляційної інстанції вважає необхідним скасувати рішення Харківського окружного адміністративного суду від 07.02.2018 р. в частині визнання протиправною відмову Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області від 23.06.2017 року № 8400/6-17 у наданні позивачу дозволу на розробку документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 1,36 га, яка розташована за межами с. Погребняки Семенівського району Полтавської області, з прийняттям нової постанови про відмову у задоволенні позову.

В іншій частині постанова суду першої інстанції є законною та обґрунтованою. Доводи апеляційної скарги висновків суду не спростовують.

Керуючись ст. 243, 250, 310, 315, 317, 321 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області задовольнити частково.

Рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 07.02.2018 по справі № 816/2389/17 скасувати в частині визнанння протиправною відмову Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області від 23.06.2017 року № 8400/6-17 у наданні ОСОБА_1 дозволу на розробку документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 1,36 га, яка розташована за межами с. Погребняки Семенівського району Полтавської області.

Прийняти в цій частині нову постанову, якою у задоволенні позову відмовити.

В іншій частині рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 07.02.2018 року по справі № 816/2389/17 - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена у касаційному порядку, крім випадків, передбачених п.2 ч.5 ст. 328 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий суддя В.Б. РусановаСудді Л.В. Курило Л.В. Мельнікова Повний текст постанови складено 14.05.2018 року