Постанова № 73900896, 07.05.2018, Львівський апеляційний адміністративний суд

ЛЬВІВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

07 травня 2018 рокуЛьвів№ 876/2120/18

Львівський апеляційний адміністративний суд у складі:

судді-доповідача Шинкар Т.І.,

суддів Глушка І.В.,

Ільчишин Н.В.,

секретаря судового засідання Чигер І.І.,

розглянувши у судовому засіданні в м. Львові апеляційні скарги Управління Державної міграційної служби України в Тернопільській області та ОСОБА_3, ОСОБА_4 в інтересах неповнолітнього сина ОСОБА_5 на рішення Тернопільського окружного адміністративного суду (головуючий суддя Подлісна І.М.), ухвалене у відкритому судовому засіданні в м.Тернополі в порядку спрощеного позовного провадження о 11 год. 39 хв. 05 лютого 2018 року, повне судове рішення складено 08 лютого 2018 року, у справі №819/2172/17 за позовом ОСОБА_3, ОСОБА_4 в інтересах неповнолітнього сина ОСОБА_5 до Кременецького районного сектору Управління Державної міграційної служби України в Тернопільській області, Управління Державної міграційної служби України в Тернопільській області про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити дії, -

В С Т А Н О В И В:

08.12.2017 ОСОБА_3, ОСОБА_4 в інтересах неповнолітнього сина ОСОБА_5 звернулись із позовом до Кременецького районного сектору Управління Державної міграційної служби України в Тернопільській області, просили визнати протиправною відмову відповідача у видачі ОСОБА_5 у зв'язку з досягненням 16-річного віку паспорта громадянина України, у формі книжечки відповідно до Положення про паспорт громадянина України, затвердженого Постановою Верховної ради України від 26.06.1992 №2503-ХІІ, зобов'язати відповідача оформити та видати ОСОБА_5, ІНФОРМАЦІЯ_1, у зв'язку з досягненням 16-річного віку паспорт громадянина України, у формі книжечки відповідно до Положення про паспорт громадянина України, затвердженого Постановою Верховної ради України від 26.06.1992 №2503-ХІІ, без передачі будь-яких даних про дитину і про її батьків, до ЄДДР, без формування (присвоєння) унікального номера запису в Реєстрі (УНЗР), без відцифрованого підпису особи, без відцифрованого образу обличчя особи, без відцифрованих відбитків рук, без використання будь-яких засобів ЄДДР.

Ухвалою Тернопільського окружного адміністративного суду від 24.01.2018, постановленою без виходу до нарадчої кімнати та занесену секретарем судового засідання до протоколу судового засідання, задоволено клопотання відповідача та залучено до участі у справі співвідповідача - Управління Державної міграційної служби України в Тернопільській області.

Рішенням Тернопільського окружного адміністративного суду від 05 лютого 2018 року позов задоволено частково: визнано дії Кременецького районного сектору Управління Державної міграційної служби України в Тернопільській області щодо не розгляду заяви неповнолітнього ОСОБА_5, ІНФОРМАЦІЯ_1, від 13 жовтня 2017 року та його законних представників ОСОБА_3 та ОСОБА_4 про видачу ОСОБА_5 бланка паспорта у вигляді паспортної книжечки з проставленням відмітки реєстрації місця проживання та проведенням реєстрації громадянства України неправомірними. Зобов'язано Кременецький районний сектор Управління Державної міграційної служби України в Тернопільській області розглянути заяву неповнолітнього ОСОБА_5, ІНФОРМАЦІЯ_1, від 13 жовтня 2017 року та його законних представників ОСОБА_3 та ОСОБА_4 про видачу ОСОБА_5 бланка паспорта у вигляді паспортної книжечки з проставленням відмітки реєстрації місця проживання та проведенням реєстрації громадянства України, відповідно до Положення про паспорт громадянина України. В задоволенні решти позовних вимог - відмовлено.

Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що Кременецький районний сектор УДМС України в Тернопільській області взагалі не розглянув заяву позивачів щодо видачі паспорта і не вирішив її по суті, а дав відповідь по суті заяви, як на звернення передбачене Законом України «Про звернення громадян», при цьому не роз'яснив позивачам про те, що для видачі паспорта Законом встановлено спеціальну форму заяви. Оскільки відповідач у своєму листі дав роз'яснення згідно з Законом України «Про звернення громадян», а не вирішив заяву про оформлення паспорта громадянина України у формі паспортної книжечки, суд першої інстанції дійшов висновку про неправомірність дій відповідача щодо невирішення заяви позивача від 13.10.17 та задоволення позовних вимог в цій частині. Водночас, вирішення питань, пов'язаних із реалізацією державної політики у сферах міграції є виключною компетенцією відповідного територіального органу Державної міграційної служби України, яким в даному випадку є Управління Державної міграційної служби України в Тернопільській області.

Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції, Управління Державної міграційної служби України в Тернопільській області та ОСОБА_3, ОСОБА_4 в інтересах неповнолітнього сина ОСОБА_5 подали апеляційні скарги.

Управління Державної міграційної служби України в Тернопільській області просить скасувати рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 05 лютого 2018 року в частині часткового задоволення позовних вимог та ухвалити нове рішення, яким в задоволенні адміністративного позову відмовити повністю. Апеляційна скарга мотивована тим, що на звернення позивачів та їх сина від 13.10.2017 Кременецьким РС УДМС України у Тернопільській області було надано вичерпну відповідь згідно з приписами ст.15 Закону України «Про звернення громадян». Скаржник вказує, що суд першої інстанції безпідставно прийшов до висновку, що Кременецький РС УДМС України в Тернопільській області взагалі не розглянув заяву позивачів і не вирішив її по суті, оскільки у відповіді від 02.11.2017 зазначено, що оформлення, обмін та видача паспорта особа, які досягла 14-річного віку здійснюється на підставі заяви-анкети, поданої нею особисто, а також звернено увагу заявників на перелік документів, які подає особа для оформлення паспорта громадянина України. Крім того, вказує, що Кременецький РС УДМС у Тернопільській області не є самостійним суб'єктом у вирішенні порушених позивачем вимог.

ОСОБА_3, ОСОБА_4 в інтересах неповнолітнього сина ОСОБА_5, просять скасувати рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 05 лютого 2018 року в частині відмови у задоволенні позовних вимог та ухвалити нове рішення яким позов задовольнити повністю. Апеляційну скаргу мотивовано тим, що дія Закону України «Про Єдиний державний демографічний реєстр за документами, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус» повністю узгоджується з Положенням про паспорт громадянина України, затверджене Постановою Верховної Ради України від 26.06.1992 №2503-ХІІ, і на сьогоднішній день є чинною, ніким не відмінена, не обмежена та не скасована. Скаржники вважають, що судом першої інстанції при ухвалені рішення в частині відмови у задоволенні позовних вимог не було з'ясовано закон, який підлягає застосуванню, що має наслідком часткове скасування рішення або зміну такого.

Особи, які беруть участь у справі в судове засідання не з'явилися, належним чином повідомленні про дату, час і місце розгляду справи, що у відповідності до ч.2 ст.313 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), не перешкоджає розгляду справи.

Відповідно до ч.4 ст.229 КАС України фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснюється.

В порядку ст.230 КАС України секретарем судового засідання забезпечено ведення протоколу судового засідання.

Згідно з ст.242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

Суд апеляційної інстанції, переглядаючи справу за наявними у ній доказами та перевіряючи законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, дослідивши докази, що стосуються фактів, на які учасники справи посилаються в апеляційній скарзі та відзиві на апеляційну скаргу, приходить до переконання, що оскаржуване рішення суду першої інстанції вимогам ст.242 КАС України відповідає.

Як встановлено судом першої інстанції з матеріалів справи, ОСОБА_3 та ОСОБА_4 як батьки неповнолітнього сина ОСОБА_5 (свідоцтво про народження НОМЕР_1) після досягнення сином шістнадцятирічного віку разом з ним звернулись в Кременецький районний сектор Управління Державної міграційної служби України в Тернопільській області із заявою від 13.10.2017 в якій вказали, що не дають згоду на оформлення синові паспорта у формі пластикової картки та відмовляються від оформлення паспорта з електронним безконтактним носієм чи з електронним чіпом, а тому просять видати бланк паспорта громадянина України ОСОБА_5 виключно у вигляді паспортної книжечки, форма якої не заборонена діючим законодавством, проставити відмітку реєстрації місця проживання у паспорті.

Листом Кременецького районного сектору Управління Державної міграційної служби України в Тернопільській області від 02.11.2017 №3631 повідомлено, що заява від 13.10.2017 щодо видачі паспорта громадянина України у формі книжечки розглянута та що згідно з п.1 р.V Перехідних положень Закону України «Про Єдиний демографічний реєстр та документи, що посвідчують особу, підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус» визначено, що документи, які посвідчують особу, підтверджують громадянство України чи спеціальний статус особи, видані до дня набрання чинності цим Законом, є чинними до закінчення строку їх дії та не підлягають обов'язковій заміні. При цьому вказано, що особи, які досягли 14-річного віку зобов'язані оформити паспорт у формі пластикової картки типу ID-1 з безконтактним електронним носієм, дозвіл батьків (законних представників) на оформлення паспорта законодавчими актами не передбачено. Стосовно реєстрації місця проживання, то вказано, що відповідно до законодавства України у сфері громадянства, внесення запису про набуття особою громадянства України спеціально уповноваженим на те органом у відповідні облікові документи, не передбачено.

Вважаючи вказану відповідь протиправною відмовою, ОСОБА_3 та ОСОБА_4 звернулись із позовом до суду.

Перевіряючи законність та обґрунтованість оскаржуваного рішення суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції виходить з наступного.

Згідно з п.1 ч.1 ст.5 Закону України «Про громадянство України» документом, що підтверджує громадянство України, є паспорт громадянина України.

Відповідно до статті 5 Закону України «Про громадянство України» Постановою Верховної ради України від 26.06.1992 № 2503-XII затверджено Положенням про паспорт громадянина України, згідно з п.2 та п.3 якого паспорт громадянина України (далі - паспорт) видається кожному громадянинові України центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері громадянства, після досягнення 16-річного віку.

Бланки паспортів виготовляються у вигляді паспортної книжечки або паспортної картки за єдиними зразками, що затверджуються Кабінетом Міністрів України.

Терміни запровадження паспортної картки визначаються Кабінетом Міністрів України у міру створення державної автоматизованої системи обліку населення.

Пунктом 13 Положення про паспорт громадянина України встановлено, що для одержання паспорта громадянин подає: заяву за формою, встановленою Міністерством внутрішніх справ України; свідоцтво про народження; дві фотокартки розміром 35х45 мм; у необхідних випадках - документи, що підтверджують громадянство України.

Відповідно до вказаного Положення Наказом Міністерства внутрішніх справ України від 13.04.2012 №320 затверджено Порядок оформлення і видачі паспорта громадянина України, який був чинним на час звернення позивачів із заявою від 13.10.2017, п.1.2 якого встановлювалось, що паспорт громадянина України видається територіальними підрозділами Державної міграційної служби України за місцем проживання кожному громадянинові України після досягнення 16-річного віку, а надалі в разі необхідності обмінюється, видається замість утраченого, викраденого або зіпсованого. Для оформлення паспорта особа подає заяву про видачу паспорта (п.1.3).

Разом з тим, з 06.12.2012 набрав чинності Закон України «Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус» від 20.11.2012 №5492-VI, в редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин, (далі - Закон №5492-VI) яким визначено правові та організаційні засади видачі документів, що посвідчують особу, підтверджують громадянство України чи спеціальний статус особи, а також права та обов'язки осіб, на ім'я яких видані такі документи.

Частиною 1 статті 4 Закону №5492-VI встановлено, що Єдиний державний демографічний реєстр - це електронна інформаційно-телекомунікаційна система, призначена для зберігання, захисту, обробки, використання і поширення визначеної цим Законом інформації про особу та про документи, що оформлюються із застосуванням засобів Реєстру, із забезпеченням дотримання гарантованих Конституцією України свободи пересування і вільного вибору місця проживання, заборони втручання в особисте та сімейне життя, інших прав і свобод людини та громадянина.

Згідно з п. «а» ч.1 ст.13 Закону №5492-VI паспорт громадянина України є документом, що посвідчує особу та підтверджує громадянство України і оформлення такого передбачається цим Законом із застосуванням засобів Реєстру.

Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо документів, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус, спрямованих на лібералізацію Європейським Союзом візового режиму для України» від 14.07.2016 №1474-VIII, який набрав чинності з 1 жовтня 2016 року, (далі - Закон №1474-VIII) статтю 13 Закону №5492-VI доповнено частиною 3 наступного змісту: «Паспорт громадянина України, паспорт громадянина України для виїзду за кордон, дипломатичний паспорт України, службовий паспорт України, посвідчення особи моряка, посвідчення члена екіпажу, посвідчення особи без громадянства для виїзду за кордон, посвідка на постійне проживання, посвідка на тимчасове проживання, посвідчення біженця, проїзний документ біженця, посвідчення особи, яка потребує додаткового захисту, проїзний документ особи, якій надано додатковий захист, картка мігранта містять безконтактний електронний носій. Посвідчення особи на повернення в Україну, тимчасове посвідчення громадянина України, посвідчення водія не містять безконтактного електронного носія».

Також Законом №1474-VIII частину другу статті 21 Закону №5492-VI викладено в такій редакції: «Кожен громадянин України, який досяг чотирнадцятирічного віку, зобов'язаний отримати паспорт громадянина України. Оформлення, видача, обмін паспорта громадянина України, його пересилання, вилучення, повернення державі та знищення здійснюються в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України».

Кабінету Міністрів України п.7 Розділу «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №1474-VIII доручено у місячний строк з дня набрання чинності цим Законом привести свої нормативно-правові акти у відповідність із цим Законом.

Постановою Кабінету Міністрів України від 25 березня 2015 року №302 затверджено зразок бланка, технічного опису та Порядок оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України.

Згідно з пунктами 1-3 Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України, затвердженого Постановою №302, (далі - Порядок №302) паспорт громадянина України є документом, що посвідчує особу та підтверджує громадянство України. Паспорт виготовляється у формі картки, що містить безконтактний електронний носій. Кожен громадянин України, який досяг 14-річного віку, зобов'язаний отримати паспорт.

Згідно з п.23 Порядку №302 керівник територіального органу/територіального підрозділу ДМС визначає працівників, які здійснюють функції з прийняття документів, оформлення заяв-анкет та видачі паспорта, і працівників, які здійснюють функції з оформлення паспорта (розгляд заяви-анкети, ідентифікація особи та прийняття рішення).

Таким чином, реалізація волевиявлення громадян на отримання паспорта, незалежно від форми такого, здійснювалась і здійснюється шляхом подання заяви до компетентного органу.

Як вбачається з матеріалів справи, 13.10.2017 позивачами подано заяву керівнику Кременецького районного відділу ДМС, яка має чітку структуровану форму та подана шляхом заповнення окремих позицій. До заяви додані дві фотокартки для оформлення бланку паспорта та копію свідоцтва про народження.

З аналізу змісту та форми заяви суд апеляційної інстанції приходить до переконання, що подана позивачами заява не оформлена у відповідності вимог до звернення, яке подається та розглядається в порядку встановленому Законом України «Про звернення громадян», та як зазначають позивачі, така подавалась не в порядку Закону України «Про звернення громадян», а з метою надання адміністративних послуг.

В свою чергу, алгоритм дій органу, уповноваженого на розгляд заяв щодо оформлення та видачі паспорта, встановлено положеннями Закон №5492-VI та Порядку №302.

Так, відповідно до п.24 Порядку працівник територіального органу/територіального підрозділу ДМС, уповноваженого суб'єкта під час приймання документів від заявника перевіряє повноту поданих заявником документів, зазначених у пунктах 35, 46 і 69 цього Порядку, відповідність їх оформлення вимогам законодавства.

У разі виявлення факту подання не всіх необхідних документів або подання документів, оформлення яких не відповідає вимогам законодавства, територіальний орган ДМС/територіальний підрозділ ДМС, уповноважений суб'єкт інформує заявника про відмову в прийнятті документів із зазначенням підстав такої відмови. За бажанням заявника відмова надається в письмовому вигляді.

Згідно з ч.7 ст.16 Закон №5492-VI уповноважений суб'єкт, якщо інше не передбачено цим Законом, має право відмовити заявникові у видачі документа виключно у разі, якщо: 1)за видачею документа звернувся заявник, який не досяг шістнадцятирічного віку, або представник особи, який не має документально підтверджених повноважень на отримання документа; 2)заявник вже отримав документ такого типу, який є дійсним на день звернення (крім випадків, зазначених у частині сьомій цієї статті); 3)заявник не подав усіх визначених законодавством документів, необхідних для оформлення і видачі документа; 4)дані, отримані з бази даних розпорядника Реєстру, не підтверджують інформацію, надану заявником.

У рішенні про відмову у видачі документа, яке доводиться до відома заявника у порядку і строки, встановлені законодавством, мають зазначатися підстави для відмови. Особа має право звернутися до уповноваженого суб'єкта з повторною заявою у разі зміни або усунення обставин, через які їй було відмовлено у видачі документа.

Вичерпний перелік підстав відмови територіальним органом/територіальним підрозділом ДМС в оформленні або видачі паспорта закріплені також п.100 Порядку №302, серед яких подання особою не в повному обсязі документів та інформації, необхідних для оформлення і видачі паспорта.

Згідно з п.101 Порядку №302 у рішенні про відмову в оформленні чи видачі паспорта, яке доводиться до відома заявника в порядку і строки, встановлені законодавством, зазначаються підстави відмови.

У разі подання заяви-анкети через уповноваженого суб'єкта територіальний орган/територіальний підрозділ ДМС надсилає письмове повідомлення про прийняте рішення до уповноваженого суб'єкта для подальшого вручення заявнику.

З врахуванням вказаних законодавчих положень, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що лист Кременецького районного сектору Державної міграційної служби України в Тернопільській області від 02.11.2017 №3631, направлений за результатом розгляду заяви позивачів від 13.10.2017, не є належним способом розгляду вказаної заяви та не містить результатів такого: не зазначено про підстави відмови в оформленні (видачі) паспорта, якщо такі наявні, як і не повідомлено про оформлення або видачу паспорта за формою, вказаною у заяві.

Відтак, суд першої інстанції дійшов вірного висновку щодо неправомірності дій відповідача в частині не вирішення заяви позивача від 13.10.17 та зобов'язання Кременецького районного сектору Управління Державної міграційної служби України в Тернопільській області розглянути заяву неповнолітнього ОСОБА_5 та його законних представників ОСОБА_3, ОСОБА_4 про видачу ОСОБА_5 бланка паспорта у вигляді паспортної книжечки з проставленням відмітки реєстрації місця проживання та проведенням реєстрації громадянства України, відповідно до Положення про паспорт громадянина України.

Водночас, щодо зобов'язання відповідача оформити та видати ОСОБА_7 у зв'язку з досягненням 16-річного віку паспорт громадянина України у формі книжечки, то суд апеляційної інстанції вважає за необхідне вказати, що таке зобов'язання за вище перелічених обставин є втручанням в дискреційні повноваження суб'єкта владних повноважень, оскільки завдання адміністративного судочинства полягає не у забезпеченні ефективного державного управління, а в гарантуванні дотримання вимог права, в іншому випадку порушується принцип розподілу влади.

При цьому наявна в суб'єкта повноважень свобода дій при прийнятті рішення в межах його повноважень не є абсолютною, а обмежена певними законодавчо встановленими рамками, якими, зокрема, визначаються підстави та необхідні умови прийняття певного рішення, зміст цього рішення, його альтернативні варіанти, а також перелік дій, які повинна вчинити особа для отримання певної вигоди внаслідок прийняття суб'єктом владних повноважень відповідного рішення.

З урахуванням зазначеного, суд апеляційної інстанції погоджується з висновком суду першої інстанції щодо відсутності підстав для задоволення позову в цій частині.

Відповідно до ч.1 ст.90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні.

Згідно з ч.2 ст. 6 КАС України та ст.17 Закону України «Про виконання рішень і застосування практики Європейського Суду з прав людини» передбачено застосування судами Конвенції та практики ЄСПЛ як джерела права.

Так, у п.58 Рішення Європейського суду з прав людини у справі «Серявін та інші проти України» від 10 лютого 2010 Суд повторює, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення. Хоча національний суд має певну свободу розсуду щодо вибору аргументів у тій чи іншій справі та прийняття доказів на підтвердження позицій сторін, орган влади зобов'язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень.

З огляду на викладене, враховуючи положення ст.316 КАС України, суд апеляційної інстанції приходить переконання, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права. Доводи апеляційної скарги висновків суду першої інстанції не спростовують.

Керуючись статтями 229, 241, 250, 308, 310, 316, 321, 325, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційні скарги Управління Державної міграційної служби України в Тернопільській області та ОСОБА_3, ОСОБА_4 в інтересах неповнолітнього сина ОСОБА_5 залишити без задоволення, а рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 05 лютого 2018 року у справі №819/2172/17 - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.

Суддя-доповідач Т. І. Шинкар судді І. В. Глушко Н. В. Ільчишин Повне судове рішення складено 10.05.2017