Постанова № 73736407, 26.04.2018, Одеський апеляційний адміністративний суд

ОДЕСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

——————————————————————

У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

26 квітня 2018 р.м.ОдесаСправа № 814/1375/17

Категорія: 5.1.2 Головуючий в 1 інстанції: Гордієнко Т. О.

Одеський апеляційний адміністративний суд в складі колегії:

судді – доповідача ОСОБА_1суддів ОСОБА_2 ОСОБА_3за участю: секретаряОСОБА_4розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційні скарги ОСОБА_5 та ОСОБА_6 автомобільних доріг у Миколаївській області на постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 08 грудня 2017 року по справі за позовом ОСОБА_5 до Галицинівської сільської ради Вітовського району Миколаївської області, за участю третьої особи без самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - ОСОБА_6 автомобільних доріг у Миколаївській області про визнання недійсним договору,-

В С Т А Н О В И В:

ОСОБА_5 звернувся до суду першої інстанції з позовом, в якому просив визнати недійсним (не чинним) договір про співпрацю №14 від 16 червня 2016 року, укладений між Галицинівською сільською радою Вітовського району Миколаївської області та ОСОБА_6 автомобільних доріг у Миколаївській області.

В обґрунтування позовних вимог зазначив, що вищевказаний договір є недійсним, оскільки укладений з порушенням вимог чинного законодавства, зокрема, він не відповідає рішенню Галицинівської сільської ради Вітовського району Миколаївської області від 14 квітня 2016 року щодо розміру коштів, виділених на вказаний обсяг робіт. Крім того, вказаний договір не затверджувався сільською радою, хоча він стосується передачі коштів з відповідного місцевого бюджету.

Постановою Миколаївського окружного адміністративного суду від 08 грудня 2017 року у задоволенні позову відмовлено.

Не погодившись з судовим рішенням, ОСОБА_5 та ОСОБА_6 автомобільних доріг у Миколаївській області подали апеляційні скарги, в яких, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, просять скасувати його та ухвалити нове рішення.

При цьому ОСОБА_5, обґрунтовуючи доводи апеляційної скарги, зазначив, що висновки суду першої інстанції не відповідають фактичним обставинам справи, судове рішення не містить мотивованої оцінки доводам сторін щодо наявності чи відсутності підстав для задоволення позову. При прийнятті рішення у справі суд не надав належної правової оцінки оскаржуваному договору, порядку його затвердження, відповідності умов договору рішенню сільської ради, виконанню сторонами умов цього договору та не навів обґрунтованих міркувань про недоведеність позивачем факту порушення його прав та інтересів. Зазначені обставини, на думку апелянта, є підставою для скасування судового рішення та ухвалення нової постанови про задоволення позову в повному обсязі.

В свою чергу, ОСОБА_6 автомобільних доріг у Миколаївській області в своїй апеляційний скарзі зазначила, що даний спір не є публічно-правовим, а суд першої інстанції при прийнятті рішення у справі дійшов помилкового висновку про розгляд справи в порядку адміністративного судочинства. Розгляд справи неповноважним судом є підставою для скасування прийнятого рішення та закриття провадження у справі.

Розглянувши матеріали справи, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення в межах заявлених вимог і доводів апеляційних скарг, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

У рішенні Європейського суду з прав людини (далі - Суд) від 20 липня 2006 року у справі «Сокуренко і Стригун проти України» (заяви № 29458/04 та № 29465/04) зазначено, що відповідно до прецедентної практики цього Суду термін «судом, встановленим законом» у статті 6 Конвенції спрямований на гарантування того, «що судова гілка влади у демократичному суспільстві не залежить від органів виконавчої влади, але керується законом, що приймається парламентом» [див. рішення у справі «Занд проти Австрії» (Zand v. Austria), заява № 7360/76]. У країнах з кодифікованим правом організація судової системи також не може бути віддана на розсуд судових органів, хоча це не означає, що суди не мають певної свободи для тлумачення відповідного національного законодавства. Фраза «встановленого законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. У своїх оцінках цей Суд дійшов висновку, що не може вважатися «судом, встановленим законом», національний суд, що не мав юрисдикції судити деяких заявників, керуючись практикою, яка не мала регулювання законом.

Отже, поняття «суд, встановлений законом» зводиться не лише до правової основи самого існування суду, але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність, тобто охоплює всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.

Стаття 2 КАС у редакції, чинній на час звернення позивача до суду, завданням адміністративного судочинства визначала захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 3 КАС у редакції, чинній на час вирішення справи судом першої інстанції, справа адміністративної юрисдикції - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

За правилами частини першої статті 17 КАС у зазначеній редакції юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв'язку зі здійсненням суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій, зокрема на спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб'єкт владних повноважень» позначає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 3 КАС).

Таким чином, до компетенції адміністративних судів на час розгляду справи судом першої інстанції належали спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності такого суб'єкта, прийнятих або вчинених ним при здійсненні владних управлінських функцій.

Наведене узгоджується і з положеннями статей 2, 4, 19 чинного КАС, які закріплюють завдання адміністративного судочинства, визначення понять публічно-правового спору та суб'єкта владних повноважень, а також межі юрисдикції адміністративних судів.

Як встановлено колегією суддів, предметом спору в справі, що розглядається, є законність договору про співпрацю № 14 від 16.06.2016 року, укладеного між Галицинівською сільською радою Вітовського району Миколаївської області та ОСОБА_6 автомобільних доріг у Миколаївській області.

В свою чергу, предметом вказаного договору є співпраця сторін, спрямована на відновлення та/або підтримання транспортно-експлуатаційних характеристик автомобільної дороги загального користування місцевого значення О151122(Миколаїв-Херсон-Галицинове) шляхом виконання експлуатаційного утримання та поточного ремонту в межах км 0+000-км 1+303. Виконання робіт з ремонту проводиться на умовах фінансування Стороною 1 та кошторисною документацією розробленою стороною 2.

За твердженями позивача, договір від 16.06.2016 №14 необхідно визнати недійсним (нечинним), оскільки він не відповідає рішенню сільської ради від 14.04.2016, а саме, рішенням сільради обсяг коштів 3000 тис. грн. виділявся на обсяг робіт, що значно перевищує обсяг робіт, визначений договором, кошти мали виділятись на умовах співфінансування обома сторонами, але договір не містить умов про виділення коштів на ремонт дороги ОСОБА_6 автомобільних доріг у Миколаївській області, договір не затверджувався сільською радою.

Крім цього, позивач вважає зазначений договір адміністративним та наполягає на тому, що даний спір слід розглядати за правилами адміністративного судочинства. З приводу порушених прав позивач зазначив, що укладення вказаного договору порушує права територіальної громади с. Галицинівка в частині розпорядження коштами сільського бюджету, а сільський голова не мав повноважень на його укладання в силу приписів п.23, 27, 43 ч.1ст.26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні. В свою чергу, він є мешканцем с. Галицинове, та, відповідно, членом територіальної громади села, а також депутатом сільської ради, а отже, уповноваженим представником територіальної громади.

Розглядаючи дану справу по суті, суд першої інстанції дійшов висновку, що даний договір є адміністративним, а відтак, справу належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.

Проте колегія суддів такий висновок вважає помилковим з огляду на наступне.

За приписами п. 14 ч.1 ст.3 КАС України (в редакції, яка діяла на момент розгляду справи судом першої інстанції) адміністративний договір – дво - або багатостороння угода, зміст якої складають права та обов'язки сторін, що випливають із владних управлінських функцій суб'єкта владних повноважень, який є однією із сторін угоди.

Нова редакція КАС України деталізувала термін «адміністративний договір» та виклала його в наступній редакції: «адміністративний договір - спільний правовий акт суб’єктів владних повноважень або правовий акт за участю суб’єкта владних повноважень та іншої особи, що ґрунтується на їх волеузгодженні, має форму договору, угоди, протоколу, меморандуму тощо, визначає взаємні права та обов’язки його учасників у публічно-правовій сфері і укладається на підставі закону:

а) для розмежування компетенції чи визначення порядку взаємодії між суб’єктами владних повноважень;

б) для делегування публічно-владних управлінських функцій;

в) для перерозподілу або об’єднання бюджетних коштів у випадках, визначених законом;

г) замість видання індивідуального акта;

ґ) для врегулювання питань надання адміністративних послуг (п.16 ч.1 ст.4 КАС України).

Ретельно дослідивши зміст договору №14 від 16.06.2016 року, колегія суддів вважає, що цей договір не розмежовує компетенцію суб’єктів владних повноважень та не визначає порядок їх взаємодії, не закріплює делегування публічно-владних управлінських функцій, не перерозподіляє та не об'єднує бюджетні кошти у визначених законом випадках, не заміняє видання індивідуального акту, не врегульовує питання надання адміністративних послуг.

Ціль вказаного договору полягала у співпраці сторін, спрямованої на відновлення та/або підтримання транспортно-експлуатаційних характеристик автомобільної дороги загального користування місцевого значення (Миколаїв-Херсон)- Галицинове шляхом експлуатаційного утримання та поточного ремонту. Фактично, вказаний договір є оплатним договором про надання послуг.

На користь цього свідчить і системний аналіз норм ЦК України, ГК України, ГПК України та КАС України.

Так, за приписами ст.173 ГПК України господарським визнається зобов'язання, що виникає між суб'єктом господарювання та іншим учасником (учасниками) відносин у сфері господарювання з підстав, передбачених цим Кодексом, в силу якого один суб'єкт (зобов'язана сторона, у тому числі боржник) зобов'язаний вчинити певну дію господарського чи управлінсько-господарського характеру на користь іншого суб'єкта (виконати роботу, передати майно, сплатити гроші, надати інформацію тощо), або утриматися від певних дій, а інший суб'єкт (управнена сторона, у тому числі кредитор) має право вимагати від зобов'язаної сторони виконання її обов'язку.

Відповідно до статті 179 ГК України, майново-господарські зобов'язання, які виникають між суб'єктами господарювання або між суб'єктами господарювання і негосподарюючими суб'єктами - юридичними особами на підставі господарських договорів, є господарсько-договірними зобов'язаннями.

Згідно ч.1 ст.3 ГК України під господарською діяльністю у цьому Кодексі розуміється діяльність суб'єктів господарювання у сфері суспільного виробництва, спрямована на виготовлення та реалізацію продукції, виконання робіт чи надання послуг вартісного характеру, що мають цінову визначеність.

Відповідно до ст.55 ГК України суб'єктами господарювання визнаються учасники господарських відносин, які здійснюють господарську діяльність, реалізуючи господарську компетенцію (сукупність господарських прав та обов'язків), мають відокремлене майно і несуть відповідальність за своїми зобов'язаннями в межах цього майна, крім випадків, передбачених законодавством.

Суб'єктами господарювання є: господарські організації - юридичні особи, створені відповідно до Цивільного кодексу України, державні, комунальні та інші підприємства, створені відповідно до цього Кодексу, а також інші юридичні особи, які здійснюють господарську діяльність та зареєстровані в установленому законом порядку. Суб'єкти господарювання реалізують свою господарську компетенцію на основі права власності, права господарського відання, права оперативного управління відповідно до визначення цієї компетенції у цьому Кодексі та інших законах.

Відповідно до ст.22 ГК України, суб'єктами господарювання державного сектора економіки є суб'єкти, що діють на основі лише державної власності, а також суб'єкти, державна частка у статутному капіталі яких перевищує п'ятдесят відсотків чи становить величину, яка забезпечує державі право вирішального впливу на господарську діяльність цих суб'єктів. Законом можуть бути визначені види господарської діяльності, яку дозволяється здійснювати виключно державним підприємствам, установам і організаціям. Держава реалізує право державної власності у державному секторі економіки через систему організаційно-господарських повноважень відповідних органів управління щодо суб'єктів господарювання, що належать до цього сектора і здійснюють свою діяльність на основі права господарського відання або права оперативного управління. Правовий статус окремого суб'єкта господарювання у державному секторі економіки визначається уповноваженими органами управління відповідно до вимог цього Кодексу та інших законів. Відносини органів управління з названими суб'єктами господарювання у випадках, передбачених законом, можуть здійснюватися на договірних засадах.

Статтею 23 ГК України передбачено, що відносини органів місцевого самоврядування з суб'єктами господарювання у випадках, передбачених законом, можуть здійснюватися також на договірних засадах.

Водночас, відповідно до статті 626 ЦК України, договором є домовленість двох або більше сторін, спрямована на встановлення, зміну або припинення цивільних прав та обов'язків.

Зважаючи на те, що господарський договір є різновидом цивільно- правової угоди, тобто, за своєю юридичною природою є погодженою дією двох або більше сторін, спрямованою на набуття, зміну або припинення цивільних прав та обов'язків (статті 202, 626 ЦК України), на нього поширюються загальні положення глав 16, 47-53 та інші положення ЦК України щодо угод (зобов'язань) у разі, якщо вони не суперечать положенням господарського законодавства України. Підтвердженням цього є частина 7 статті 179 ГК України, відповідно до якої господарські договори укладаються за правилами, встановленими ЦК України з урахуванням особливостей, передбачених ГК України, іншими нормативно-правовими актами щодо окремих видів договорів.

За приписами п.7 ст.3 КАС України в раніш визначеній редакції, суб'єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Необхідною ознакою суб'єкта владних повноважень є здійснення цим суб’єктом владних управлінських функцій, при цьому ці функції повинні здійснюватися відповідним суб’єктом саме у тих правовідносинах, у яких виник спір. Якщо суб'єкт (у тому числі орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа) у спірних правовідносинах не здійснює зазначених владних управлінських функцій (щодо іншої особи, яка є учасником справи), то такий суб'єкт не перебуває "при здійсненні управлінських функцій" і не має встановлених нормами КАС України ознак суб'єкта владних повноважень, а відтак, спір за участю останнього повинен вирішуватися господарським судом.

Отже, колегія суддів апеляційної інстанції приходить до висновку, що предмет даного спору не відноситься до юрисдикції адміністративних судів, а тому не може розглядатися за правилами адміністративного судочинства.

Згідно із ч.1 ст. 319 КАС України судове рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню повністю або частково в апеляційному порядку і позовна заява залишається без розгляду або провадження у справі закривається у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.

Правовими положеннями п. 1 ч. 1 ст. 238 КАС України встановлено, що суд закриває провадження у справі, зокрема, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Суд апеляційної інстанції доходить до висновку, що суд першої інстанції, постановляючи оскаржувану постанову, дійшов помилкового висновку про те, що даний спір належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Аналіз наведених правових положень та обставин справи дає підстави колегії суддів апеляційної інстанції для висновку, що судом першої інстанції рішення прийнято з порушенням норм процесуального права.

У зв'язку з цим, апеляційні скарги слід задовольнити частково, постанову суду першої інстанції - скасувати та постановити ухвалу, якою провадження у справі закрити відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 238 КАС України.

Керуючись ст.ст. 308, 315, 316, 321, 322, 329 КАС України, суд,-

У Х В А Л И В:

Апеляційні скарги ОСОБА_5, ОСОБА_6 автомобільних доріг у Миколаївській області - задовольнити частково.

Постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 08 грудня 2017 року по справі за позовом ОСОБА_5 до Галицинівської сільської ради Вітовського району Миколаївської області, за участю третьої особи без самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача ОСОБА_6 автомобільних доріг у Миколаївській області про визнання недійсним договору -скасувати.

Провадження у справі - закрити.

Розяснити позивачеві, що розгляд даного спору відноситься до юрисдикції господарського суду.

Ухвала апеляційного суду набирає законної сили з моменту прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складання судового рішення в повному обсязі.

Повний текст судового рішення складено 02.05.2018 року.

Суддя-доповідач: ОСОБА_1

Судді: Л.В. Стас

ОСОБА_3.