Постанова № 73736244, 25.04.2018, Львівський апеляційний адміністративний суд

ЛЬВІВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

25 квітня 2018 рокуЛьвів№ 876/2156/18

Львівський апеляційний адміністративний суд у складі:

головуючого судді Коваля Р.Й.,

суддів Гуляка В.В.,

ОСОБА_1,

з участю секретаря судового засідання Омеляновської Л.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Волинській області на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 13 лютого 2018 року (прийняте у місті Луцьку суддею Плахтій Н.Б.) в адміністративній справі № 803/1656/17 за позовом управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Волинській області до Загальноосвітньої школи І ступеня села Чемерин Ківерцівського району Волинської області про застосування заходів реагування щодо державного нагляду (контролю),

В С Т А Н О В И В :

У грудні 2017 року управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Волинській області (далі – УДСНС у Волинській області, позивач) звернулося до Волинського окружного адміністративного суду із вказаним позовом, у якому просило застосувати заходи реагування щодо державного нагляду у вигляді зупинення експлуатації Загальноосвітньої школи І ступеня села Чемерин Ківерцівського району Волинської області (далі – ЗОШ І с. Чемерин, відповідач) за адресою: Волинська область, Ківерцівський район, с. Чемерин, вул. Гагаріна, 22 до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері пожежної та техногенної безпеки.

Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 13 лютого 2018 року у задоволенні позову відмовлено.

Не погодившись із прийнятим рішенням, його оскаржило УДСНС у Волинській області, яке вважає, що рішення суду першої інстанції прийняте з порушенням норм матеріального та процесуального права, невідповідністю висновків обставинам справи, неповним з'ясуванням обставин, що мають значення для справи. Тому просило скасувати рішення суду першої інстанції і прийняти нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити.

Вимоги апеляційної скарги обгрунтовано тим, що результати перевірки вказують на тенденцію збільшення кількості порушень, тобто зниження рівня пожежної та техногенної безпеки закладу, а відповідач почав здійснювати заходи щодо усунення виявлених порушень лише після звернення позивача до суду, проте факт усунення порушень може засвідчити тільки орган державного нагляду (контролю) за письмовою заявою відповідача. Вважає, що такий стан сприяє виникненню загрози життю та здоров’ю людей, а особливо дітей, що знаходяться в даному закладі.

У відзиві на апеляційну скаргу, ЗОШ І с. Чемерин проти вимог скаржника заперечила, мотивуючи тим, що адміністрацією ЗОШ І с.Чемерин було вжито ряд заходів щодо усунення виявлених порушень. Водночас усунення порушень, що залишилися будуть виконані після виділення необхідної суми коштів їх розпорядником, а саме: відділом освіти Ківерцівської райдержадміністрації. Просить врахувати, що зупинення експлуатації ЗОШ І с. Чемерин спричинить негативні наслідки, оскільки у навчальному закладі навчається 12 учнів, які не матимуть змоги продовжити навчання. Оскільки заборона (зупинення) експлуатації є крайнім заходом, а пожежний стан школи не є критичним.

У відповіді на відзив від 05.02.2018 № 07/484 (а.с. 51) представник позивача заперечила доводи відповідача, зазначивши, що посилання відповідача на часткове усунення порушень як на доказ не можна брати до уваги, оскільки беззаперечним доказом усунення порушень техногенної та пожежної безпеки може бути акт проведення повторної позапланової перевірки Управлінням ДСНС у Волинській області, яка буде проводитися за заявою відповідача 29.01.2018.

Відповідно до частини четвертої статті 229 Кодексу адміністративного судочинства України (далі – КАС України) у зв’язку з неявкою у судове засідання всіх учасників справи фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснювалося.

Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів приходить до переконання, що апеляційна скарга не належить до задоволення з таких підстав.

Як встановлено судом, на підставі наказу Ківерцівського районного відділу УДСНС у Волинській області «Про проведення перевірок» № 15 від 03.11.2017 (а.с. 7), посвідчення на проведення перевірки від 03.11.2017 № 216 (а.с. 12) посадова особа Ківерцівського районного відділу УДСНС у Волинській області провела позапланову перевірку додержання вимог законодавства у сферах пожежної і техногенної безпеки, цивільного захисту ЗОШ І с. Чемерин, що знаходиться за адресою: 45264, Волинська область, Ківерцівський район, село Чемерин, вул. Гагаріна, 22.

За результатами проведеної перевірки встановлено ряд порушень, які висвітлені та зафіксовані в акті позапланової перевірки щодо додержання суб'єктом господарювання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки ЗОШ І с.Чемерин від 17.11.2017 № 199 (а.с. 13 – 18).

При здійсненні перевірки встановлено порушення вимог законодавства у сферах пожежної, техногенної безпеки та цивільного захисту, в тому числі Кодексу цивільного захисту України, Правил пожежної безпеки в Україні, серед яких, зокрема:

1. Дерев’яні конструкції покрівлі школи не обробленні засобами вогнезахисту (п. 2.5 глави 2 розділу ІІІ НАПБ А.01.001-2014).

2. Будівля школи не обладнана системою протипожежного захисту (п. 1.2 глави 1 розділу V НАПБ А.01.001-2014).

3. Приміщення школи не доукомплектовані вогнегасниками згідно норм належності (п. 3.9 глави 3 розділу V НАПБ А.01.001-2014).

4. Не проведено технічне обслуговування вогнегасників в яких вийшов термін експлуатації (п. 3.17 глави 3 розділу V НАПБ А.01.001-2014).

5. Наявним вогнегасникам не присвоєні облікові номери за прийнятою на об'єкті системою нумерації (п. 3.18 глави 3 розділу V НАПБ А.01.001-2014).

6. На території школи не влаштований пожежний щит з первинними засобами пожежогасіння та пожежним інвентарем згідно норм належності (п. 3.11 глави 3 розділу V НАПБ А.01.001-2014).

7. На будівлі школи та господарській споруді не влаштовано пристрій від прямих попадань блискавки та вторинних її проявів (п. 1.21 глави 1 розділу ІV НАПБ А.01.001-2014).

8. З’єднання, відгалуження та окінцювання жил, проводів і кабелів здійснено (скруткою), а не за допомогою опресування, зварювання, паяння або затискачів в коридорі (п.1.6 глави 1 розділу ІV НАПБ А.01.001-2014).

9. Електророзетка встановлена на горючу основу в приміщенні класу (п. 1.17 глави 1 розділу ІV НАПБ А.01.001-2014).

10. До пожежної водойми, яка розташована на відстані 50 м від школи, не влаштований під’їзд з твердим покриттям (п. 2.1 глави 2 розділу V НАПБ А.01.001-2014).

11. Відповідним документом (наказом, інструкцією тощо) не встановлений протипожежний режим згідно норм (глава 3 розділу ІІ НАПБ А.01.001-2014).

12. Для кожного приміщення об’єкта не розроблено інструкції про заходи пожежної безпеки (глава 4 розділу ІІ НАПБ А.01.001-2014).

13. З працівниками школи не проведено інструктаж з питань пожежної безпеки (глава 15 розділу ІІ НАПБ А.01.001-2014).

14. Евакуаційних вихід утримується закритим на ключ під час перебування в школі людей (п. 2.27 глави 2 розділу ІІІ НАПБ А.01.001-2014).

Приймаючи рішення про відмову в задоволенні позову, суд першої інстанції виходив із того, що відповідач частково виконав вимоги контролюючого органу та усунув порушення пожежної безпеки. Відповідачем на цей час вживаються заходи для усунення залишених порушень. При цьому, захід реагування у виді повного зупинення роботи підприємства до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки є крайнім заходом, обрання якого є доцільним лише у разі, якщо виявлені допущенні порушення реально створюють загрозу життю та/або здоров’ю людей. Відсутність доведеної загрози життю та здоров’ю людей є підставою для відмови в позові контролюючого органу про застосування запобіжного заходу.

Колегія суддів апеляційного суду погоджується із такими висновками суду першої інстанції з огляду на таке.

Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов’язки та відповідальність суб’єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначає Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05.04.2007 № 877-V (далі – Закон № 877-V), Кодекс цивільного захисту України від 02.10.2012 № 5403-VI (далі – КЦЗ України)

Відповідно до абзац першого частини п’ятої статті 4 Закону № 877-V повне або часткове зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг допускається за постановою адміністративного суду, ухваленою за результатами розгляду позову органу державного нагляду (контролю) щодо застосування заходів реагування.

Згідно із частиною сьомою статті 7 Закону № 877-V на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду.

Частина перша статті 67 КЦЗ України передбачає, що до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить, зокрема: здійснення державного нагляду (контролю) у сфері техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства органами та суб'єктами господарювання, аварійно-рятувальними службами, зазначеними у статті 65 цього Кодексу; звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об'єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров’ю людей.

Відповідно до частин першої та другої статті 68 КЦЗ України посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, у разі порушення вимог законодавства з питань техногенної та пожежної безпеки, у тому числі невиконання їх законних вимог, зобов'язані застосовувати санкції, визначені законом.

У разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров'ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення.

Згідно із статтею ст. 70 КЦЗ України підставою для звернення центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об'єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів є:

1) недотримання вимог пожежної безпеки, визначених цим Кодексом, іншими нормативно-правовими актами, стандартами, нормами і правилами;

2) порушення вимог пожежної безпеки, передбачених стандартами, нормами і правилами, під час будівництва приміщень, будівель та споруд виробничого призначення;

3) випуск і реалізація вибухопожежонебезпечної продукції та продукції протипожежного призначення з відхиленням від стандартів чи технічних умов або без даних щодо відповідності такої продукції вимогам пожежної безпеки;

4) нездійснення заходів щодо захисту персоналу від шкідливого впливу ймовірних надзвичайних ситуацій;

5) відсутність на виробництвах, на яких застосовуються небезпечні речовини, паспортів (формулярів) на обладнання та апаратуру або систем із забезпечення їх безперебійної (безаварійної) роботи;

6) невідповідність кількості засобів індивідуального захисту органів дихання від небезпечних хімічних речовин нормам забезпечення ними працівників суб'єкта господарювання, їх непридатність або відсутність;

7) порушення правил поводження з небезпечними речовинами;

8) відсутність або непридатність до використання засобів індивідуального захисту в осіб, які здійснюють обслуговування потенційно небезпечних об'єктів або об'єктів підвищеної небезпеки, а також в осіб, участь яких у ліквідації наслідків надзвичайної ситуації передбачена планом локалізації і ліквідації наслідків аварій;

9) відсутність на об’єкті підвищеної небезпеки диспетчерської служби або її неготовність до виконання покладених на неї завдань, у тому числі через відсутність відповідних документів, приладів, обладнання або засобів індивідуального захисту;

10) неготовність до використання за призначенням аварійно-рятувальної техніки, засобів цивільного захисту, а також обладнання, призначеного для забезпечення безпеки суб`єктів господарювання;

11) проведення робіт з будівництва будинків та споруд, розміщення інших небезпечних об`єктів, інженерних і транспортних комунікацій, які порушують встановлений законодавством з питань техногенної безпеки порядок їх проведення або проведення яких створює загрозу безпеці населення, суб`єктам господарювання, обладнанню та майну, що в них перебувають.

Згідно з частиною другою цієї статті повне або часткове зупинення роботи підприємств, об'єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, виконання робіт, надання послуг здійснюється виключно за рішенням адміністративного суду.

З наведеного видно, що застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об’єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, виконання робіт, надання послуг можливе лише за рішенням адміністративного суду, прийнятим за зверненням центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки. Такі заходи можуть бути застосовані на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки і ці порушення створюють загрозу життю та здоров`ю людей.

Разом з тим, аналізуючи положення частини п’ятої статті 4 Закону № 877-V та статей 68, 70 КЦЗ України у сукупності, колегія суддів вважає, що цими правовими нормами установлена можливість застосування як органом державного нагляду, так і судом різних заходів реагування за одні й ті самі порушення, при цьому критерієм їх розмежування є створення такими порушеннями загрози життю та здоров’ю людей і саме наявність такої загрози надає можливість для застосування адміністративним судом заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень.

У контексті спірних правовідносин загрозу життю та здоров’ю людей створюють такі порушення суб’єктом господарювання вимог законодавства, які можуть призвести до виникнення пожежі як неконтрольованого процесу знищування або пошкодження вогнем майна, під час якого виникають чинники, небезпечні для істот та навколишнього природного середовища (пункт 32 частини першої статті 2 КЦЗ України).

Саме такі порушення вимагають вжиття заходів реагування адміністративним судом у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень.

Суд звертає увагу на те, що у цьому випадку виявлені позивачем порушення установлених законодавством вимог пожежної безпеки самі по собі не створюють безпосереднього ризику виникнення і розвитку пожеж, але можуть створювати небезпеку завдання шкоди життю та здоров’ю людей у процесі самої пожежі.

Проте, оскільки ризик виникнення пожежі має вірогідний характер і він безпосередньо не виникає внаслідок виявлених порушень, то позивач вправі на підставі положень статей 68, 69 КЦЗ України самостійно вжити заходи реагування шляхом видачі приписів, постанов і розпоряджень щодо усунення таких порушень.

Із досліджених письмових доказів суд не вбачає, що виявлені порушення викликають необхідність застосування саме судом заходів реагування у вигляді повного зупинення експлуатації певних будівель, споруд і приміщень відповідача.

При цьому суд враховує наведені відповідачем твердження щодо вжиття ним необхідних заходів, спрямованих на дотримання пожежної безпеки в ЗОШ І с. Чемерин та усунення порушень, виявлених перевіркою, зокрема: наявним вогнегасникам присвоєні облікові номери за прийнятною у школі системою нумерації (п. 5), влаштовано пожежний щит з первинними засобами пожежогасіння та пожежним інвентарем згідно норм належності (п. 6), усунено недоліки по з’єднанню, відгалуженню та окінцюванню жил, проводів і кабелів у коридорі (п. 8), перевстановлено у класі електророзетку (п. 9), встановлено протипожежний режим згідно норм (п. 11), розроблено для кожного приміщення об’єкта інструкції про заходи пожежної безпеки (п. 12), з працівниками школи проведено інструктаж з питань пожежної безпеки (п. 13), евакуаційний вихід утримується відчиненим під час перебування в школі людей (п. 14).

Також встановлено, що 19.01.2018 між відділом освіти Ківерцівської районної державної адміністрації Волинської області (ОСОБА_2) та державним підприємством «Волинський науково-виробничий центр стандартизації, метрології та сертифікації» (Виконавець) укладено договір про надання метрологічних послуг № 520037, згідно якого замовник доручає, а виконавець приймає на себе обов’язки з проведення робіт: вимірювання опору заземлюючих пристроїв, опору ізоляції електроустаткування і освітлювання мереж до 1000 ОСОБА_2 зобов’язується прийняти та оплатити зазначені послуги на умовах та в строки визначені даним договором (а.с. 46).

Крім того, між відділом освіти Ківерцівської районної державної адміністрації Волинської області (покупець) та Волинським обласним спеціалізованим ремонтно-будівель-ним підприємством протипожежних робіт (продавець) укладено договір купівлі-продажу № 4, згідно якого продавець продає, а покупець купує товари за ціною, визначеною у рахунку, а саме: вогнегасник ВП 5 у кількості 12 штук (а.с. 48 – 49).

25.01.2018 ЗОШ І с. Чемерин листом № 1 та відділ освіти Ківерцівської районної державної адміністрації Волинської області листом № 102/01-18/2-18 звернулися до позивача з проханням провести повторну позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки (а.с. 45, 47).

Разом з тим, згідно з листом від 25.01.2018 № 101/01-18/2-18 відділ освіти Ківерцівської РДА Волинської області зобов’язався усунути протягом першого півріччя 2018 року недоліки, вказані в акті, а саме: обробити засобами вогнезахисту дерев’яні конструкції покрівлі школи, обладнати будівлю школи системою протипожежного захисту, доукомплектувати вогнегасниками школу згідно норм належності, провести технічне обслуговування вогнегасників, в яких вийшов термін експлуатації, влаштувати пристрій від прямих попадань блискавки та вторинних її проявів на будівлі школи та господарській споруді, влаштувати під’їзд з твердим покриттям до пожежної водойми (а.с. 44).

За заявою ЗОШ І с. Чемерин УДСНС у Волинській області було проведено позапланову перевірку по встановленню факту усунення порушень у сфері пожежної та техногенної безпеки, виявлених під час попередньої перевірки викладених в акті № 15 від 03.11.2017, за результатами чого складено акт № 37, у якому зафіксовано, що залишились неусунутими такі порушення:

1. Дерев’яні конструкції покрівлі школи не обробленні засобами вогнезахисту (п. 2.5 глави 2 розділу ІІІ НАПБ А.01.001-2014).

2. Будівля школи не обладнана системою протипожежного захисту (п. 1.2 глави 1 розділу V НАПБ А.01.001-2014).

3. На будівлі школи та господарській споруді не влаштовано пристрій від прямих попадань блискавки та вторинних її проявів (п. 1.21 глави 1 розділу ІV НАПБ А.01.001-2014).

Разом з тим, із матеріалів справи видно, що після виділення коштів на черговій сесії Ківерцівської районної ради у березні 2018 року, між відділом освіти Ківерцівської РДА та Волинським обласним спеціалізованим ремонтно-будівельним підприємством протипожежних робіт укладено договір на проектування системи пожежної сигналізації, системи оповіщення та управління евакуацією людей при пожежі, пожежного спостереження, проектування вогнезахисного оброблення дерев’яних конструкцій покрівлі школи та встановлення пристроїв блискавко захисту у ЗОШ І с. Чемерин. У відзиві на апеляційну скаргу ЗОШ І с. Чемерин зазначає, що після виготовлення проектно-кошторисної документації, буде здійснено вищевказані роботи відповідною організацією.

Таким чином, беручи до уваги усунуті відповідачем порушення та з урахуванням того, що неусунуті порушення не є такими, що створюють реальну загрозу життю та здоров’ю людей, суд приходить до висновку про відсутність підстав для застосування до ЗОШ І с. Чемерин такого крайнього заходу реагування як повне зупинення експлуатації.

Статтею 316 КАС України передбачено, що суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду – без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

З урахуванням викладеного колегія суддів вважає, що рішення суду першої інстанції є законним, доводи апеляційної скарги зроблених судом першої інстанції висновків не спростовують, тому підстави для скасування чи зміни рішення суду першої інстанції відсутні.

Керуючись ст.ст. 308, 311, 315, 316, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

Апеляційну скаргу управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Волинській області залишити без задоволення, а рішення Волинського окружного адміністративного суду від 13 лютого 2018 року в адміністративній справі № 803/1656/18 – без змін.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття, але може бути оскаржена у касаційному порядку шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя ОСОБА_3 судді ОСОБА_4 ОСОБА_5 Постанова в повному обсязі складена 02 травня 2018 року.