Постанова № 73733576, 25.04.2018, Львівський апеляційний адміністративний суд

ЛЬВІВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

25 квітня 2018 рокуЛьвів№ 876/10706/17

Львівський апеляційний адміністративний суд в складі колегії суддів:

головуючого судді Судової-Хомюк Н.М.,

суддів Гуляка В.В., Коваля Р.Й.

за участі секретаря судового засідання Копанишин Х.В.

представник позивача: ОСОБА_1

представник відповідача: не з'явився

третя особа-1: ОСОБА_2

третя особа-2: не з'явився

розглянувши у відкритому судовому засіданні у м. Львові апеляційну скаргу Ужгородської міської ради на постанову Закарпатського окружного адміністративного суду від 15 вересня 2017 року (суддя Калинич Я.М., м.Ужгород) у справі за адміністративним позовом Ужгородської місцевої прокуратури до Ужгородської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача - ОСОБА_2, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - ОСОБА_3 про часткове скасування рішення Ужгородської міської ради,

В С Т А Н О В И В:

26 червня 2017 року позивач, Ужгородська місцева прокуратура звернулася до суду з адміністративним позовом до відповідача - Ужгородської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - ОСОБА_3 та просила визнати незаконним та скасувати пункт 1.2 рішення 9 сесії 7 скликання Ужгородської міської ради від 22.12.2016 року за № 524 в частині надання ОСОБА_3 дозволу на підготовку проекту із землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,0061 для будівництва індивідуальних гаражів по вулиці Богомольця, в місті Ужгороді з подальшою передачею її у власність.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що у разі якщо розміщення на земельній ділянці індивідуального гаражу не передбачене генеральним планом міста або ж неможливе через вимоги нормативно-правових актів, то надання дозволу на розробку проекту відведення земельної ділянки для будівництва такого об'єкту суперечить чинному законодавству України.

В судовому засіданні 15 вересня 2017 року судом першої інстанції, до участі у справі було залучено третю особу, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача - ОСОБА_2.

Постановою Закарпатського окружного адміністративного суду від 15 вересня 2017 року позов задоволено. Визнано незаконним і скасовано пункт 1.2 рішення 9-ї сесії 7-го скликання Ужгородської міської ради від 22.12.2016 № 524 в частині надання ОСОБА_3 дозволу на підготовку проекту із землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,0061 га для будівництва індивідуальних гаражів по вулиці Богомольця, в місті Ужгороді з подальшою передачею її у власність. Стягнуто з Ужгородської міської ради (88000, м. Ужгород, пл. Поштова, 3, код ЄДРПОУ - 33868924), за рахунок її бюджетних асигнувань, на користь Ужгородської місцевої прокуратури (88000, м. Ужгород, вул. Небесної Сотні, 6) судовий збір сплачений за подання адміністративного позову у розмірі 1600 грн. (одна тисяча шістсот гривень).

Постанову в апеляційному порядку оскаржив відповідач - Ужгородська міська рада, вважає дану постанову прийнятою з порушенням норм матеріального та процесуального права. Просить скасувати постанову та прийняти нову, якою відмовити в позовних вимогах.

На обґрунтування вимог апеляційної скарги зазначає, що скасування оскаржуваного рішення органу місцевого самоврядування не породжує наслідків для власника чи орендаря земельної ділянки, оскільки захист порушеного права у разі набуття прав власності на земельну ділянку або укладення договору оренди юридичною чи фізичною особою має вирішуватись за нормами цивільного законодавства. Апелянт вказує, що позов, предметом якого є рішення органу місцевого самоврядування щодо передачі у власність та оренду земельної ділянки, тобто ненормативний акт, що застосовується одноразово і з прийняттям якого виникають правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, не може бути задоволений, оскільки таке рішення органу місцевого самоврядування вичерпало свою дію шляхом виконання. Зазначає, що скасування оскаржуваного рішення органу місцевого самоврядування не забезпечує реального захисту порушених прав позивача та не призведе до юридичних наслідків для власника земельної ділянки, у якого виникло право володіння земельною ділянкою. Крім того, апелянт звертає увагу на те, що з огляду на суть і характер спірних правовідносин, суб'єктивний склад сторін, підстави і предмет позову, спільна вимога якого пред'явлена до органу місцевого самоврядування та фізичних осіб, спір не є публічно-правовим і не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

Від Ужгородської місцевої прокуратури надійшло заперечення на апеляційну скаргу в якому зазначено, що даний спір є публічно-правовим, належить до компетенції адміністративних судів. При цьому отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у власність, отже речове право з прийняттям рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою не виникає. Також зазначає, що підставою позову є саме порушення порядку процедури передачі земельної ділянки у власність, що є неприпустимим в силу припису нормКонституції України.

Заслухавши суддю - доповідача, обговоривши доводи апеляційної скарги, перевіривши матеріали справи, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційну скаргу слід залишити без задоволення з наступних підстав.

Так, судом першої інстанції встановлено, матеріалами справи підтверджено, що 07 жовтня 2016 року ОСОБА_3 звернувся до міського голови м. Ужгород із заявою про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва індивідуального гаража загальною площею 0,0061 га, яка розташована по вул. Богомольця в м. Ужгороді, з подальшою передачею у власність (а.с.26).

Ужгородською міською радою на ІХ сесії VII скликання було прийнято рішення від 22 грудня 2016 року за № 524 «Про затвердження, надання та відмову у наданні дозволів на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок», зокрема: згідно пункту 1.2 даного рішення вирішено надати громадянину ОСОБА_3 земельну ділянку площею 0,0061 га для будівництва індивідуальних гаражів по вул. Богомольця (а.с.12).

В ході вивчення позивачем стану дотримання вимог земельного законодавства в частині правомірності розпорядження відповідачем земельними ділянками на території міста Ужгород було встановлено, що рішенням 9 сесії 7 скликання від 22.12.2016 року за №524 «Про надання дозволу на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок» третій особі - ОСОБА_3 було надано дозвіл на розробку проекту відведення земельної ділянки площею 0,0061 га для будівництва індивідуальних гаражів по вул.Богомольця, в місті Ужгороді з подальшою передачею її у власність (а.с. 12).

Вважаючи, що надання дозволу на розміщення гаражу без внесення і затвердження змін до генерального плану суперечить чинному законодавству України, Ужгородська місцева прокуратура звернулась з даним адміністративним позовом до суду.

Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що дозвіл на відведення земельної ділянки відбувся за рахунок території, на яких згідно до генерального плану міста Ужгорода та плану зонування, затвердженого рішенням 1 сесії 7 скликання відповідача від 10.03.2016 р. за №119, будівництво гаражів серед переважних видів забудови не передбачено.Таким чином, розміщення на цій земельній ділянці індивідуальних гаражів не передбачене генеральним планом міста і надання дозволу на їх розміщення без внесення і затвердження змін до генерального плану суперечить чинному законодавству України.

Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, виходячи з наступного.

Ст.19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з п. «б» ч.1ст.12 Земельного кодексу України (в редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин, далі -ЗК України) до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить, зокрема, передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу.

Відповідно до ч.1ст.122 ЗК України, сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.

П.34ст.26 Закону України «Про місцеве самоврядування» від 21.05.1997 року №280/97-ВР (в редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин, далі - Закон №280/97-ВР), виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішується питання регулювання земельних відносин.

Згідно ч.1ст.116 ЗК України, громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.

Відповідно до ч.6ст.118 ЗК України, громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, та погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб). Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку (ч.7ст.118 ЗК України).

Згідно з ч.1ст.16 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17.02.2011 №3038-VI, в редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин, (далі - Закон №3038-VI) планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них. Містобудівна документація на місцевому рівні розробляється з урахуванням даних державного земельного кадастру на актуалізованій картографічній основі в цифровій формі як просторово орієнтована інформація в державній системі координат на паперових і електронних носіях.

Відповідно до ст.17 Закону №3038-VIвстановлено, що генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту. На підставі затвердженого генерального плану населеного пункту розробляється план земельно-господарського устрою, який після його затвердження стає невід'ємною частиною генерального плану.

Генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

Згідно ч.1-3 ст.18 Закону №3038-VI, план зонування території розробляється на основі генерального плану населеного пункту (у його складі або як окремий документ) з метою визначення умов та обмежень використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон.

План зонування території розробляється з метою створення сприятливих умов для життєдіяльності людини, забезпечення захисту територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, запобігання надмірній концентрації населення і об'єктів виробництва, зниження рівня забруднення навколишнього природного середовища, охорони та використання територій з особливим статусом, у тому числі ландшафтів, об'єктів історико-культурної спадщини, а також земель сільськогосподарського призначення і лісів.

Відповіднодо ч.2ст.24 Закону №3038-VI, забудова земельної ділянки здійснюється в межах її цільового призначення, встановленого відповідно до законодавства.

Статтею 26 Закону №3038-VI встановлено, що забудова територій здійснюється шляхом розміщення об'єктів будівництва. Суб'єкти містобудування зобов'язані додержуватися містобудівних умов та обмежень під час проектування і будівництва об'єктів. Право на забудову земельної ділянки реалізується її власником або користувачем за умови використання земельної ділянки відповідно до вимог містобудівної документації.

Згідно ч.2ст.5 Закону №3038-VI,вимоги містобудівної документації є обов'язковими для виконання всіма суб'єктами містобудування.

Згідно наявного в матеріалах справи витягу з Плану зонування території міста Ужгород зона Г-6 - Торгівельна зона (віднесена до невиробничих (громадських) зон). Переважні види використання у зоні Г-6: торгівельні центри, спеціалізовані та інші магазини роздрібної торгівлі товарами періодичного попиту, ринки, ресторани і кафе; супутні види дозволеного використання (вид використання, який необхідний для повноцінного функціонування переважного виду використання земельної ділянки): готелі, малі архітектурні форми, автостоянки для тимчасового зберігання автомобілів (підземні і наземні) при громадських будівлях, споруди комунальної та інженерної інфраструктури, необхідні для обслуговування даної зони; допустимі види використання, які потребують спеціальних погоджень (вид забудови, який не відповідає переліку переважних та супутніх видів забудови у плані зонування території для даної зони, але можливий при умові спеціального погодження після необхідного обґрунтування): - всі типи використання, дозволені в зонах Г, які можуть розміщуватись в окремій будівлі чи на будь-якому поверсі будинку іншого призначення.

Водночас, згідно з Планом зонування території міста Ужгород виділено зони транспортної інфраструктури ТР, які формують землі, що відносяться до земель транспорту, та до яких відноситься зона СТО, АЗС, автопарків, гаражів, автостоянок - ТР-3.

Переважні види використання у зоні ТР-3: СТО; АЗС; автопарки; гаражі; автостоянки; супутні види дозволеного використання (вид використання, який необхідний для повноцінного функціонування переважного виду використання земельної ділянки) : інженерні мережі; майданчики для стоянки автотранспорту; заклади торгівлі та обслуговування; заклади громадського харчування; малі архітектурні форми; громадські вбиральні; дорожня інформація (знаки та ін.); допустимі види використання, які потребують спеціальних погоджень (вид забудови, який не відповідає переліку переважних та супутніх видів забудови у плані зонування території для даної зони, але можливий при умові спеціального погодження після необхідного обґрунтування) : - елементи зовнішньої реклами.

Як вказано в Плані зонування території міста Ужгород, рішення щодо забудови, землекористування та благоустрою території міста та окремих ділянок приймаються на основі установленого переліку переважних, супутніх і допустимих видів забудови земельних ділянок, єдиних умов і обмежень, які діють у межах зон, визначених планом зонування, і розповсюджуються у рівній мірі на всі, розміщені в межах відповідних зон, земельні ділянки, інші об'єкти нерухомості, незалежно від форм власності.

Враховуючи вищенаведене, колегія суддів приходить до висновку, що місце розташування земельної ділянки не відповідає вимогам містобудівної документації, так як така земельна ділянка відноситься до земель торгівельної зони, а дозвіл на відведення земельної ділянки відбувся за рахунок території, на яких згідно з генеральним планом міста Ужгорода та планом зонування, затвердженого рішенням 1 сесії 7 скликання Ужгородської міської ради від 10.03.2016 року за №119, будівництво гаражів серед переважних видів забудови не передбачено. Вказане є підставою для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

Отже, оскаржуване рішення відповідача від 22.12.2016 року за № 524 порушує права територіальної громади міста Ужгорода на врахування її інтересів під час планування і забудови території міста.

Враховуючи обставини справи та вказані законодавчі положення, суд апеляційної інстанції погоджується з висновком суду першої інстанції щодо незаконності та необхідності скасування пункту 1.2 рішення 9 сесії 7 скликання Ужгородської міської ради від 22.12.2016 року за № 524 в частині надання ОСОБА_3 дозволу на підготовку проекту із землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,0061 га по вул. Богомольця в місті Ужгороді з подальшою передачею її у власність.

Щодо покликання апелянта на те, що оскаржуване рішення органу місцевого самоврядування вичерпало свою дію шляхом виконання, а тому не може бути скасованим, колегія суддів вважає безпідставним та зазначає наступне.

Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина, як і право на оскарження в суді рішень органів місцевого самоврядування гарантується безпосередньо на підставі Конституції України кожному.

У рішенні Конституційного Суду України від 14 грудня 2011 року №19-рп/2011у справі №1-29/2011 зазначено, що положення частини другої статті 55 Конституції України необхідно розуміти так, що конституційне право на оскарження в суді будь-яких рішень, дій чи бездіяльності всіх органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб гарантовано кожному. Реалізація цього права забезпечується у відповідному виді судочинства і в порядку, визначеному процесуальним законом.

Враховуючи тлумачення Конституційного Суду України та положення Закону №280/97-ВР рішення органу місцевого самоврядування в судовому порядку може бути скасовано з мотивів його невідповідності вимогам Конституції України чи законам України, іншим актам законодавства, рішенням відповідної ради, прийнятим у межах її повноважень незалежно від ненормативного характеру таких рішень.

Оскільки прийняте Ужгородською міською радою рішення від 22.12.2016 року за №524 в частині надання ОСОБА_3 дозволу на підготовку проекту із землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,0061 га по вулиці Богомольця в місті Ужгороді з подальшою передачею її у власність суперечить вимогам чинного законодавства, таке підлягає скасуванню.

Щодо покликання апелянта на приватноправовий характер спору та необхідність вирішення такого в порядку цивільного судочинства,колегія суддів вважає такі необґрунтованими та зазначає наступне.

Згідно п.2 та п.7 ч.1ст.4 КАС України, публічно-правовий спір - спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; суб'єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

Ч.1ст.10 Закону №280/97-ВР, сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання (ст.25 Закону №280/97-ВР).

Органи місцевого самоврядування при вирішенні питань місцевого значення, віднесенихКонституцією України та законами України до їхньої компетенції, є суб'єктами владних повноважень, які виконують владні управлінські функції, зокрема, як суб'єкти владних повноважень органи місцевого самоврядування вирішують в межах закону питання в галузі земельних відносин.

Згідно з рішенням Конституційного Суду України від 01.04.2010 року № 10-рп/2010у справі №1-6/2010 щодо офіційного тлумачення положень частини першої статті 143 Конституції України, пунктів «а», «б», «в», «г» статті 12 Земельного кодексу України, пункту 1 частини першої статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України зазначено, що у частині повноважень сільських, селищних, міських рад відповідно до цього кодексу вирішувати питання розпорядження землями територіальних громад, передачі земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб, надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності, вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності треба розуміти так, що при вирішенні таких питань ці ради діють як суб'єкти владних повноважень.

Отже, колегія суддів приходить до висновку, що надаючи дозвіл на підготовку проекту із землеустрою щодо відведення земельної ділянки Ужгородська міська рада здійснювала владні управлінські функції, що підпадає під юрисдикцію адміністративного суду.

При цьому, судом першої інстанції вірно встановлено, що Державна інспекція сільського господарства України та Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру не наділені повноваженням щодо звернення до суду з позовом про вжиття заходів реагування шляхом оскарження рішення відповідача, що є підставою для звернення до суду в статусі позивача органу прокуратури.

Доводи апеляційної скарги висновків суду першої інстанції не спростовують.

Згідно зіст. 242 КАС Українирішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

Відповідно до ст.316КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

З огляду на викладене, суд першої інстанції обґрунтовано задовольнив позовні вимоги, правильно і повно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, а тому підстави для його скасування відсутні.

Керуючись, ч. 3 ст.243, ст. 308, 310, п. 1 ч. 1 ст. 315, ст. 316, ч. 1 ст. 321, ст.ст. 322, 325, 329 КАС України , суд, -

П О С Т А Н О В И В :

Апеляційну скаргу Ужгородської міської ради залишити без задоволення, а постанову Закарпатського окружного адміністративного суду від 15 вересня 2017 року у справі № 807/783/17- без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття.

Касаційна скарга на судове рішення подається протягом тридцяти днів з дня його проголошення безпосередньо до суду касаційної інстанції.

У разі якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини судового рішення або розгляду справи (вирішення питання) без повідомлення (виклику) учасників справи, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя Н. М. Судова-Хомюк судді В. В. Гуляк Р. Й. Коваль Повне судове рішення складено 02.05.2018 року.