Рішення № 73508527, 19.04.2018, Полтавський окружний адміністративний суд

ПОЛТАВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

19 квітня 2018 року м. ПолтаваСправа № 816/785/18

Полтавський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді – Алєксєєвої Н.Ю.,

за участю:

секретаря судового засідання – Панькіної А.С.,

позивача - ОСОБА_1,

представника позивача - ОСОБА_2,

представника відповідача - ОСОБА_3,

розглянувши у відкритому судовому засіданні справу за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Полтавської обласної державної адміністрації, ОСОБА_4 економічного розвитку, торгівлі та залучення інвестицій Полтавської обласної державної адміністрації про визнання бездіяльності незаконною та зобов'язання вчинити певні дії,

В С Т А Н О В И В:

07 березня 2018 року ОСОБА_1 звернувся до Полтавського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Полтавської обласної державної адміністрації про визнання незаконною бездіяльність Полтавської обласної державної адміністрації щодо невжиття всіх передбачених чинним законодавством України заходів з метою відкликання звернення Полтавської ОДА з усіма документами відносно призначення виборів у новоствореній Терешківській ОТГ Полтавського району Полтавської області по постанові ЦВК №22 від 16.02.2018 "Про перші вибори депутатів сільських, селищних, міських рад об'єднаних територіальних громад і відповідних сільських, селищних, міських голів 29 квітня 2018 року" в частині необхідності відміни проведення виборів в Терешківській ОТГ Полтавського району Полтавської області та зобов'язання вжити заходів стосовно відкликання з Центральної виборчої комісії звернення щодо призначення перших виборів депутатів в Терешківській ОТГ Полтавського району Полтавської області.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначав, що Центральною виборчою комісією, на підставі звернення Полтавської ОДА стосовно прийняття Комісією рішення про призначення перших виборів депутатів сільських, селищних, міських рад об'єднаних територіальних громад і відповідних сільських, селищних, міських голів у зв'язку з утворенням в Полтавській області об'єднаних територіальних громад, 16 лютого 2018 року прийнято постанову №22 "Про перші вибори депутатів сільських, селищних, міських рад об'єднаних територіальних громад і відповідних сільських, селищних, міських голів 29 квітня 2018 року" у тому числі в Терешківській сільській об'єднаній територіальній громаді Полтавського району. В подальшому, депутатами ОСОБА_5 сільської ради на 27 позачерговій сесії 7-го скликання 28.02.2018 прийнято рішення стосовно визнання таким, що втратило чинність (відмінено) рішення 21-ї сесії 7-го скликання ОСОБА_5 сільської ради від 10.07.2017 "Про добровільне об'єднання територіальних громад". 01.03.2018 про вказані обставини було повідомлено ЦВК та Полтавську ОДА стосовно необхідності прийняття відповідних дій по відміні постанови ЦВК від 16.02.2018 №22 в частині проведення виборів в Терешківській ОТГ Полтавського району Полтавської області. Однак до цього часу Полтавською ОДА не вжито всіх передбачених чинним законодавством України заходів з метою відкликання звернення Полтавської ОДА з усіма документами відносно призначення виборів у новоствореній Терешківській ОТГ, у зв'язку з чим позивач звернувся до суду з цим позовом.

Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 12 березня 2018 року позовну заяву ОСОБА_1 залишено без руху у зв'язку із її невідповідністю вимогам статтей 160, 161 Кодексу адміністративного судочинства України у редакції Закону України від 03.10.2017 №2147-VIII.

Ухвалою суду від 27 березня 2018 року прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито провадження в адміністративній справі за правилами загального позовного провадження.

Ухвалою суду від 12 квітня 2018 року залучено до участі у справі в якості другого відповідача ОСОБА_4 економічного розвитку, торгівлі та залучення інвестицій Полтавської обласної державної адміністрації.

Ухвалою суду від 149 квітня 2018 року закрито підготовче провадження у справі, призначено справу до судового розгляду у відкритому судовому засіданні на 19 квітня 2018 року.

10.04.2018 Полтавською ОДА через канцелярію суду подано відзив на адміністративний позов, в якому відповідач просив відмовити в його задоволенні, посилаючись на те, що за результатами звернення Полтавської ОДА, згідно ч. 8 ст. 7 Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад", ЦВК прийнято постанову від 16.02.2018 №22 "Про перші вибори депутатів сільських, селищних, міських рад об'єднаних територіальних громад і відповідних сільських, селищних, міських голів 29 квітня 2018 року". Зазначав, що законодавством не передбачено відкликання звернень облдержадміністрації, направлених до ЦВК у разі прийняття останньою рішення по таких зверненнях, оскільки п. 7 постанови ЦВК від 12.02.2016 №32 "Про Порядок призначення перших виборів депутатів сільських, селищних, міських рад об'єднаних територіальних громад і відповідних сільських, селищних, міських голів", на який посилається позивач, не може бути застосований, так як, даний пункт встановлює відсутність підстав для призначення перших місцевих виборів у разі повернення звернення облдержадміністрації про призначення перших місцевих виборів до того як призначено такі вибори, тобто до винесення ЦВК постанови про призначення таких виборів.

16.04.2018 відповідач - ОСОБА_4 економічного розвитку, торгівлі та залучення інвестицій Полтавської обласної державної адміністрації, надав до суду відзив на адміністративний позов, в якому вказав, що відповідно до ст. 8 Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад" територіальна громада вважається утвореною з дня набрання чинності рішеннями всіх рад, що прийняли рішення про добровільне об'єднання територіальних громад. За результатами засідання ЦВК від 16.02.2018 перші вибори депутатів та відповідних місцевих голів, в тому числі і в Терешківській ОТГ призначено на 29.04.2018. Згідно наданих позивачем до Полтавської ОДА документів, рішення ОСОБА_5 сільської ради "Про відміну рішення 21 сесії (позачергової) сьомого скликання від 10.07.2017" прийнято 28.02.2018. Всі документи, надані депутатом сільської ради ОСОБА_1 до Полтавської ОДА взято до уваги та на лист позивача надано відповідь від 30.03.2018 №01.2-07/722.

Позивач та представник позивача позовні вимоги підтримали та просили суд позов задовольнити.

Представник відповідача - Полтавської ОДА, проти позову заперечував, просив відмовити у його задоволенні.

Представник відповідача - ОСОБА_4 економічного розвитку, торгівлі та залучення інвестицій Полтавської обласної державної адміністрації, в засідання не з'явився, надав до суду клопотання про розгляд справи за його відсутності.

Суд, заслухавши позивача, представників сторін, з'ясувавши фактичні обставини, оцінивши докази, які мають юридичне значення для вирішення спору по суті, дійшов наступних висновків.

Судом встановлено, що рішенням ОСОБА_5 сільської ради від 10.07.2017 "Про добровільне об'єднання територіальних громад" ОСОБА_5 сільська рада вирішила об'єднатися з територіальними громадами сіл Терешки, Копили - Терешківської сільської ради, сіл Безручки, Бузова Паськівка, Ваці, Зінці, Кашубівка, Клюшники, Курилехівка, ОСОБА_5, Марківка, ОСОБА_5, Цибулі - ОСОБА_5 сільської ради в Терешківську об'єднану територіальну громаду з адміністративним центром у селі Терешки.

Доручено Терешківському сільському голові звернутись до Полтавської обласної державної адміністрації з пропозицією звернутись до Центральної виборчої комісії для прийняття нею рішення про призначення перших виборів депутатів сільської ради та відповідного сільського голови в установленому законом порядку /а.с. 15/.

Полтавською обласною державною адміністрацією до Центральної виборчої комісії направлено звернення разом з доданими до нього документами щодо призначення перших виборів депутатів Терешківської сільської ради об'єднаної територіальної громади та Терешківського сільського голови у зв'язку з утворенням на території Полтавської області Терешківської сільської об'єднаної територіальної громади, до складу якої увійшли Терешківська та ОСОБА_5 сільські територіальні громади Полтавського району Полтавської області.

Розглянувши звернення Полтавської обласної державної адміністрації, а також звернення інших обласних державних адміністрацій щодо призначення перших місцевих виборів в об'єднаних територіальних громадах, Центральна виборча комісія постановою від 16 лютого 2018 року № 22 призначила на неділю, 29 квітня 2018 року, перші вибори депутатів сільських, селищних, міських рад об'єднаний територіальних громад і відповідних сільських, селищних, міських голів, у тому числі перші вибори депутатів Терешківської сільської ради Полтавського району Полтавської області та Терешківського сільського голови, а також оголосила з 10 березня 2018 року початок виборчого процесу таких виборів.

Рішенням 27 (позачергової) сесії ОСОБА_5 сільської ради Полтавського району Полтавської області від 28.02.2018 "Про відміну рішення 21 сесії (позачергової) сьомого скликання від 10.07.2017" визнано таким, що втратило чинність (відмінено) рішення 21 сесії ОСОБА_5 сільської ради від 10.07.2017 "Про добровільне об'єднання територіальних громад".

01 березня 2018 року ОСОБА_1 направлено до Центральної виборчої комісії та Полтавської обласної державної адміністрації повідомлення про прийняття вищевказаного рішення разом з копією рішення ОСОБА_5 сільської ради Полтавського району Полтавської області від 28.02.2018 "Про відміну рішення 21 сесії (позачергової) сьомого скликання від 10.07.2017".

Опрацювавши надані ОСОБА_1 документи щодо втрати чинності рішення 21 позачергової сесії ОСОБА_5 сільської ради від 10.07.2017 "Про добровільне об'єднання територіальних громад", листом від 30.03.2018 вих. №01.2-07/722 ОСОБА_4 економічного розвитку, торгівлі та залучення інвестицій Полтавської обласної державної адміністрації повідомлено позивача, що рішення ОСОБА_5 сільської ради від 28.02.2018 "Про відміну рішення 21 позачергової сесії ОСОБА_5 сільської ради від 10.07.2017" взято до уваги /а.с. 46/.

Оскільки до цього часу Полтавською ОДА не вжито заходів з метою відкликання звернення Полтавської ОДА з усіма документами відносно призначення виборів у новоствореній Терешківській ОТГ, позивач звернувся до суду з даним позовом.

Вирішуючи даний спір, суд приходить до таких висновків.

Відповідно до частини другої статті 6 Конституції України органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України.

Статтею 19 Конституції України передбачено, що правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до ч. 1 ст. 1 Закону України "Про Центральну виборчу комісію" Центральна виборча комісія (далі - Комісія) є постійно діючим колегіальним державним органом, який діє на підставі Конституції України та законів України і наділений повноваженнями щодо організації підготовки і проведення виборів Президента України, народних депутатів України, депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів, всеукраїнського і місцевих референдумів у порядку та в межах, встановлених законами України.

Згідно із п.п. 1, 2 ст. 21 Закону України "Про Центральну виборчу комісію" Комісія здійснює контроль за організацією підготовки і проведення виборів депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутатів місцевих рад, сільських, селищних, міських голів; здійснює контроль за дотриманням виборчого законодавства України, забезпечує його однакове застосування на всій території України під час підготовки і проведення виборів депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутатів місцевих рад, сільських, селищних, міських голів.

Відповідно до ч. 6 ст. 14, пункту 11 ч. 1 ст. 24 Закону України "Про місцеві вибори" перші вибори депутатів, сільських, селищних, міських голів призначаються Центральною виборчою комісією в порядку, визначеному законом.

Згідно з ч. 8 ст. 7 Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад" Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання рішень про добровільне об'єднання територіальних громад у разі їх відповідності висновку, передбаченому частиною четвертою вказаної статті, звертається до Центральної виборчої комісії для прийняття нею рішення про призначення перших виборів депутатів сільської, селищної, міської ради та відповідного сільського, селищного, міського голови в установленому законом порядку.

Частиною восьмої статті 15 Закону визначено, що Центральна виборча комісія шляхом прийняття відповідного рішення оголошує про початок виборчого процесу перших виборів депутатів місцевої ради, сільського, селищного, міського голови.

Таким чином, перші вибори депутатів сільських, селищних, міських рад об'єднаних територіальних громад та відповідних сільських, селищних, міських голів призначаються Центральною виборчою комісією за зверненнями Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних державних адміністрацій. Водночас призначення перших місцевих виборів є підставою для оголошення Комісією виборчого процесу таких виборів.

Відповідно до ч. 4 ст. 15 Закону перші місцеві вибори призначаються не пізніше ніж за 70 днів до дня виборів, а виборчий процес розпочинається за 50 днів до дня перших місцевих виборів.

Місцеві вибори призначаються на неділю (частина шоста статті 15 Закону).

Процедуру призначення Комісією перших виборів депутатів місцевих рад об'єднаних територіальних громад і відповідних сільських, селищних, міських голів за результатами розгляду звернень Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних державних адміністрацій щодо призначення таких виборів, а також встановлено форму вказаного звернення визначено Порядком призначення перших виборів депутатів сільських, селищних, міських рад об'єднаних територіальних громад та відповідних сільських, селищних, міських голів, затвердженим постановою Центральної виборчої комісії від 12 лютого 2016 року № 32 (далі - Порядок).

За змістом пункту 1 Порядку за зверненнями, які відповідають вимогам Конституції України, законів України, Порядку, Комісія за наявності відповідних бюджетних асигнувань для організації підготовки та проведення місцевих виборів призначає перші місцеві вибори не пізніше ніж за сімдесят днів до дня таких виборів двічі на рік - на останню неділю квітня та останню неділю жовтня. За наявності на кінець бюджетного року залишку бюджетних асигнувань для організації підготовки та проведення місцевих виборів як виняток перші місцеві вибори можуть бути призначені на будь-яку неділю грудня, крім останньої.

Враховуючи, що до ЦВК надійшло звернення Полтавської обласної державної адміністрації разом з доданими до нього документами щодо призначення перших виборів депутатів Терешківської сільської ради об'єднаної територіальної громади та Терешківського сільського голови, Центральна виборча комісія постановою від 16 лютого 2018 року № 22 призначила на неділю, 29 квітня 2018 року, перші вибори депутатів сільських, селищних, міських рад об'єднаний територіальних громад і відповідних сільських, селищних, міських голів, у тому числі перші вибори депутатів Терешківської сільської ради Полтавського району Полтавської області та Терешківського сільського голови, а також оголосила з 10 березня 2018 року початок виборчого процесу таких виборів.

Позивач зазначає, що процес добровільного об'єднання територіальних громад було припинено у зв'язку із прийняттям 28.02.2018 рішення ОСОБА_5 сільської ради стосовно визнання таким, що втратило чинність (відмінено) рішення 21-ї сесії 7-го скликання ОСОБА_5 сільської ради від 10.07.2017 "Про добровільне об'єднання територіальних громад", відтак, підстави для проведення перших виборів депутатів Терешківської сільської ради Полтавського району Полтавської області та Терешківського сільського голови 29.04.2018 відсутні.

Згідно Конституції України, вся повнота і верховенство влади в Україні належить народу, здійснювати яку він може як безпосередньо - через вибори і референдум, так і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування (ч. 2 ст. 5, ст. 69). Забезпечуючи можливість здійснення влади народом, ОСОБА_6 України закріпив право громадян вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування (ч. 1 ст. 38).

Виборчий процес включає такі етапи, як утворення одномандатних, територіальних виборчих округів; утворення дільничних виборчих комісій; складання списків виборців, їх перевірка та уточнення; висування та реєстрація кандидатів: проведення передвиборної агітації; голосування у день виборів; підрахунок голосів виборців, установлення підсумків голосування і результатів місцевих виборів (ст. 11 Закону).

Відповідні етапи виборчого процесу є взаємопов'язаними між собою та мають безперервні строки їх перебігу.

Виборчий процес із визначенням дати початку його перебігу визначається у рішенні відповідної виборчої комісії про оголошення початку виборчого процесу.

Закінчується виборчий процес останнім виборчим етапом - офіційним оприлюдненням результатів місцевих виборів.

Отже відсутність механізму відміни вже розпочатого виборчого процесу обумовлена правовою природою проведення виборів.

Таку правову позицію було висловлено Конституційним Судом України. За змістом Рішення Конституційного Суду України від 10 червня 2009 року № 14-рп/2009 призначення виборів визначає дату проведення виборів до органів місцевого самоврядування, тобто дату реалізації громадянами виборчих прав. Будь-які дії чи рішення направлені на переривання (зупинення) розпочатого виборчого процесу є припиненням реалізації прав громадян, зокрема права обирати і бути обраними до органу місцевого самоврядування, що є порушенням цих прав громадян.

Водночас, п. 2 ч. 1 ст. 11 Закону передбачено, що виборчий процес здійснюється на засадах законності та заборони незаконного втручання будь-кого в цей процес.

Законом України «Про Центральну виборчу комісію» та Законом України «Про місцеві вибори» не передбачено механізму зупинення або припинення вже оголошеного виборчого процесу, у тому числі шляхом прийняття Комісією відповідного рішення.

Тобто, законодавство про вибори не містить юридичного механізму переривання перебігу процесу виборів або його трансформації в проведення іншого виду місцевих виборів.

Єдиною правовою можливістю завершення розпочатого виборчого процесу є вимоги ч. 5 ст. 11 Закону, відповідно до якої виборчий процес завершується через 15 днів після дня офіційного оприлюднення результатів місцевих виборів у порядку, передбаченому Законом. Встановлення результатів виборів депутатів відповідної селищної ради належить до повноважень селищної виборчої комісії (п. 14 ч. 4 ст. 25 Закону).

В Рішенні Конституційного Суду України від 10 червня 2009 року № 14-рп/2009, зокрема, зазначено, що відміна виборів до органів місцевого самоврядування чи перенесення строків їх проведення з підстав, не передбачених законом, є порушенням виборчих прав громадян.

За приписом ч. 1 ст. 8 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» об'єднана територіальна громада вважається утвореною з дня набрання чинності рішеннями всіх рад, що прийняли рішення про добровільне об'єднання територіальних громад, та за умови відповідності таких рішень висновку, передбаченому ч. 4 ст. 7 цього Закону.

Згідно з ч. 3 ст. 6 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» територіальні громади села, селища, міста, що добровільно об'єдналися в одну територіальну громаду, можуть вийти зі складу об'єднаної територіальної громади в порядку, визначеному законом.

При цьому, наразі, законодавством України не передбачено такого порядку, за яким територіальні громади села, селища, міста, що добровільно об'єдналися в одну територіальну громаду, можуть вийти із складу об'єднаної територіальної громади.

Відповідно до критеріїв, діяти "на підставі" означає, що суб'єкт владних повноважень: 1) повинен бути утвореним у порядку, визначеному Конституцією та законами України; 2) зобов'язаний діяти на виконання закону, за умов та обставин, визначених ним; "у межах повноважень" означає, що суб'єкт владних повноважень повинен приймати рішення, а дії вчиняти відповідно до встановлених законом повноважень, не перевищуючи їх; "у спосіб" означає, що суб'єкт владних повноважень зобов'язаний дотримуватися встановленої законом процедури і форми прийняття рішення або вчинення дії і повинен обирати лише визначені законом засоби.

У рішенні Європейського суду з прав людини від 24.07.2003 у справі "Смірнови проти Росії" суд дійшов висновку, що фраза "відповідно до закону" вимагає, щоб оскаржуваний захід мав певне підґрунтя в національному праві.

Оскільки Законом України "Про Центральну виборчу комісію" та Законом України "Про місцеві вибори" не передбачено прийняття рішення про припинення вже оголошеного виборчого процесу, не передбачено юридичного механізму переривання перебігу процесу виборів або його трансформації в проведення іншого виду місцевих виборів, відтак у Полтавської обласної державної адміністрації відсутні правові підстави та законодавчо визначений обов'язок для звернення до Центральної виборчої комісії щодо повернення відповідного звернення обласної державної адміністрації стосовно призначення перших місцевих виборів депутатів Терешківської сільської ради Полтавського району Полтавської області та Терешківського сільського голови.

Відповідно до статей 9, 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, а суд згідно статті 90 цього Кодексу, оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні.

Суд зазначає, що суб'єкт владних повноважень зобов'язаний приймати рішення, а дії - вчиняти відповідно до встановлених законом повноважень, не перевищуючи їх, дотримуючись встановленої законом процедури і форми прийняття рішення або вчинення дії і повинен обирати лише визначені законом засоби.

Згідно з ч.2 ст.77 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Тобто, особливістю адміністративного судочинства є те, що обов'язок (тягар) доказування в спорі покладається на відповідача - орган публічної влади, який повинен надати докази, що свідчать про правомірність його дій, законність прийнятих рішень.

Таким чином, оскільки належними та допустимими доказами відповідач, як суб'єкт владних повноважень, на якого покладено обов'язок щодо доказування, довів правомірність власних дій, суд дійшов висновку, що викладені в позовній заяві вимоги позивача є необґрунтованими, недоведеними та такими, що не підлягають задоволенню.

Підстави для розподілу судових витрат відсутні.

Керуючись статтями 241-245 Кодексу адміністративного судочинства України,

У Х В А Л И В:

В задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 (вул. Центральна, б.124, с. Микільське, Полтавський район, Полтавська область, 38760) до Полтавської обласної державної адміністрації (вул. Соборності, 45, м. Полтава, Полтавська область, 36014), ОСОБА_4 економічного розвитку, торгівлі та залучення інвестицій Полтавської обласної державної адміністрації (вул. Соборності, 45, м. Полтава, Полтавська область, 36014) про визнання бездіяльності незаконною та зобов'язання вчинити певні дії відмовити.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо таку скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Рішення може бути оскаржене до Харківського апеляційного адміністративного суду з урахуванням особливостей подання апеляційних скарг, встановлених пунктом 15.5 частини 1 Перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України в редакції від 03.10.2017 року.

Апеляційна скарга на дане рішення може бути подана протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Повне рішення складено 20 квітня 2018 року.

Суддя ОСОБА_7