Рішення № 73447341, 12.04.2018, Чернігівський окружний адміністративний суд

ЧЕРНІГІВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

12 квітня 2018 року Чернігів Справа № 825/1486/17

Чернігівський окружний адміністративний суду складі:

головуючого судді - Д'якова В.І.,

за участю секретаря - Кондратенко О.В.,

представника позивача - Кантура Ю.А.,

представника відповідача - Мултанен В.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в приміщенні суду справу за адміністративним позовом Нафтогазовидобувного управління "Чернігівнафтогаз" Публічного акціонерного товариства "Укрнафта" до Департаменту культури і туризму, національностей та релігії Чернігівської обласної державної адміністрації про скасування припису,

У С Т А Н О В И В:

Нафтогазовидобувне управління "Чернігівнафтогаз" Публічного акціонерного товариства "Укрнафта" (далі- позивач) звернулось до суду з позовом, в якому з урахуванням уточнень просить скасувати припис директора Департаменту культури і туризму, національностей та релігій Чернігівської обласної державної адміністрації Левочко О.В. (далі- відповідач) від 08.09.2017 вих. № 15-2264/8.

Обґрунтовано позов тим, що відповідачем безпідставно внесено припис на підставі незаконно складеного акту про порушення.

Ухвалою Чернігівського окружного адміністративного суду від 29.11.2017 провадження у справі за клопотанням представника позивача було зупинено до набрання законної сили рішення по справі № 750/10955/17 за позовом Публічного акціонерного товариства "Укрнафта" до начальника Відділу охорони пам'яток історії, археології та монументального мистецтва КЗ "Організаційно-методичний центр контролю та технічного нагляду закладів культури і туризму" Чернігівської обласної ради - Мултанен Валентини Володимирівни про визнання протиправними та незаконними дій.

Ухвалою суду від 19.03.2018у зв'язку із усуненням обставин, що викликали зупинення провадження у справі № 825/1486/17 за адміністративним позовом Нафтогазовидобувного управління "Чернігівнафтогаз" Публічного акціонерного товариства "Укрнафта" до Департаменту культури і туризму, національностей та релігії Чернігівської обласної державної адміністрації про скасування припису поновлено.

Представник позивача у судовому засіданні позовні вимоги підтримав в повному обсязі та просив їх задовольнити, з врахуванням обставин викладених у позові та уточнень на нього.

Представник директора Департаменту культури і туризму, національностей та релігій Чернігівської обласної державної адміністрації позов не визнав з мотивів, викладених у відзивах на позов та уточнений позов (а.с. 67-72, 85-88). Зазначив, що оскаржуваний припис винесений на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Просив відмовити у задоволенні позовних вимог повністю.

Заслухавши пояснення представників сторін, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини справи, на яких ґрунтуються позовні вимоги та відзив на позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд встановив таке.

Встановлено, що 06.09.2017 представниками Департаменту культури і туризму, національностей та релігій Чернігівської облдержадміністрації та Дочірнього підприємства «Старожитності Полісся» Державного підприємства «Науково дослідний центр «Охоронна археологічна служба України» Інституту археології НАН України повторно, після інвентаризації об'єктів культурної спадщини Варвинщини в середині травня поточного року, проводилося обстеження території щойно виявленого об'єкта культурної спадщини поселення «Гнідинці-1» на предмет його збереженості і дотримання пам'яткоохоронного законодавства у його межах.

06.09.2007 начальником Відділу охорони пам'яток історії, археології та монументального мистецтва комунального закладу «Організаційно-методичний центр контролю та технічного нагляду закладів культури і туризму» Чернігівської обласної ради Мултанен Валентиною Володимирівною складено акт, в якому зафіксовані виявлені порушення пам'яткоохоронного законодавства, зокрема, проведення земляних робіт по риттю траншеї на недослідженій території об'єкта культурної спадщини поселення «Гнідинці-1» без наявності письмового дозволу органу охорони культурної спадщини та погодженої у встановленому законом порядку науково-проектної документації (т. 1 а.с.15)

В ході перевірки виявлено порушення пам'яткоохоронного законодавства, у зв'язку з чим Департаментом культури і туризму, національностей та релігій Чернігівського облдержадміністрації внесено припис від 08.09.2017 №15-2264/8, який для виконання надісланий НГВУ «Чернігівнафтогаз» ПАТ «Укрнафта» (т. 2 а.с.13-14).

Позивач звернувся до Деснянського районного суду м. Чернігова з позовом, в якому просить визнати протиправними та незаконними дії начальника відділу охорони пам'яток історії, археології та монументального мистецтва комунального закладу «Організаційно-методичний центр контролю та технічного нагляду закладів культури і туризму» Чернігівської обласної ради Мултанен Валентини Володимирівни щодо складання акту перевірки від 06.09.2017, як такого, що не відповідає вимогам чинного законодавства.

Рішенням Деснянського районного суду м. Чернігова у задоволенні позову Публічного акціонерного товариства «Укрнафта» до начальника Відділу охорони пам'яток історії, археології та монументального мистецтва комунального закладу «Організаційно-методичний центр контролю та технічного нагляду закладів культури і туризму» Чернігівської обласної ради Мултанен Валентини Володимирівни про визнання протиправними та незаконними дій щодо складання акту перевірки від 06.09.2017, як такого, що не відповідає вимогам чинного законодавства, відмовлено.

Відповідно до частини 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з частинами 4 і 5 ст. 54, ст. 66 Конституції України культурна спадщина охороняється законом; держава забезпечує збереження історичних пам'яток та інших об'єктів, що становлять культурну цінність; кожен зобов'язаний не заподіювати шкоду природі, культурній спадщині, відшкодовувати завдані ним збитки.

Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об'єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь врегульовані Законом України «Про охорону культурної спадщини» (далі також Закон, Закон № 1805-ІІІ).

Як проголошено у преамбулі вказаного Закону, об'єкти культурної спадщини, які знаходяться на території України, охороняються державою. Охорона об'єктів культурної спадщини є одним із пріоритетних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Відповідно до ч. 1 ст. З Закон № 1805-ІІІ державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України, спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини. До спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини (далі - органи охорони культурної спадщини) належать центральні органи виконавчої влади, що забезпечують формування та реалізують державну політику у сфері охорони культурної спадщини; орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим; обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації; виконавчий орган сільської, селищної, міської ради.

Частиною ч. 1 ст. 6 Закону України «Про охорону культурної спадщини» визначені повноваження органу охорони культурної спадщини Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органів охорони культурної спадщини обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій, до компетенції яких належить, зокрема,

- здійснення контролю за виконанням цього Закону, інших нормативно - правових актів про охорону культурної спадщини;

- забезпечення захисту об'єктів культурної спадщини від загрози знищення, руйнування або пошкодження;

- призначення відповідних охоронних заходів щодо пам'яток місцевого населення та їхніх територій у разі виникнення загрози їх руйнування або пошкодження внаслідок дії природних факторів або проведення будь-яких робіт;

- видання розпоряджень та приписів щодо охорони пам'яток місцевого значення, припинення робіт на пам'ятках, їхніх територіях та в зонах охорони, якщо ці роботи проводяться за відсутності затверджених або погоджених з відповідним органом охорони культурної спадщини програм та проектів, передбачених цим Законом дозволів або з відхиленням від них;

- надання відповідних дозволів на відновлення земляних робіт; погодження відчуження або передачі пам'яток місцевого значення їхніми власниками чи уповноваженими ними органами іншим особам у володіння, користування або управління.

Відповідно до Положення про Департамент культури і туризму, національностей та релігій Чернігівської обласної державної адміністрації, відповідач є спеціально уповноваженим органом охорони культурної спадщини в частині пам'яток археології, історії та монументального мистецтва Чернігівської обласної державної адміністрації.

Згідно з п. 5 Положення відповідач, відповідно до покладених на нього завдань:

- забезпечує захист об'єктів культурної спадщини від загрози знищення, руйнування або пошкодження;

- видає дозволи на проведення робіт на пам'ятках культурної спадщини місцевого значення (крім пам'яток археології), їх територіях та в зонах охорони;

- видає дозволи на відновлення земляних робіт;

- видає розпорядження та приписи щодо охорони пам'яток культурної спадщини місцевого значення, припинення робіт на пам'ятках культурної спадщини, їх територіях та в зонах охорони, якщо ці роботи проводяться за відсутності затверджених або погоджених з відповідним органом охорони культурної спадщини програм та проектів, передбачених Законом України «Про охорону культурної спадщини», дозволів або з відхиленням від них;

- укладає охоронні договори на пам'ятки культурної спадщини.

Отже, відповідач є контролюючим органом з питань охорони культурної спадщини, до повноважень якого віднесено, зокрема, винесення припису щодо припинення порушень вимог законодавства у сфері охорони культурної спадщини, в тому числі й зупинення виконання робіт на території об'єкта культурної спадщини.

При цьому, як встановлено частинами 1 і 2 ст. 30 Закону № 1805-ІІІ, органи охорони культурної спадщини зобов'язані заборонити будь-яку діяльність юридичних або фізичних осіб, що створює загрозу пам'ятці або порушує законодавство, державні стандарти, норми і правила у сфері охорони культурної спадщини. Приписи органів охорони культурної спадщини є обов'язковими для виконання всіма юридичними та фізичними особами.

Відповідно до ст. 36 Закону № 1805-ІІІ, якщо під час проведення будь- яких земляних робіт виявлено знахідку археологічного або історичного характеру, виконавець робіт зобов'язаний зупинити їхнє подальше ведення і протягом однієї доби повідомити про це відповідний орган охорони культурної спадщини, на території якого проводяться земляні роботи. Земляні роботи можуть бути відновлені лише згідно з письмовим дозволом відповідного органу охорони культурної спадщини після завершення археологічних досліджень відповідної території.

Згідно зі ст. 37 Закону будівельні, меліоративні, шляхові та інші роботи, що можуть призвести до руйнування, знищення чи пошкодження об'єктів культурної спадщини, проводяться тільки після повного дослідження цих об'єктів за рахунок коштів замовників зазначених робіт. Роботи на щойно виявлених об'єктах культурної спадщини здійснюються за наявності письмового дозволу відповідного органу охорони культурної спадщини на підставі погодженої з ним науково-проектної документації.

Факт порушення вищенаведених вимог закону, зокрема щодо проведення земляних робіт по риттю траншеї на недослідженій території об'єкта культурної спадщини поселення «Гнідинці-1» без наявності письмового дозволу органу охорони культурної спадщини та погодженої у встановленому законом порядку науково-проектної документації, і послугувало підставою для винесення оскаржуваного припису.

Щодо посилання позивача в обґрунтування позову на недотримання відповідачем вимог Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», то оскаржуваний припис винесений відповідачем не в порядку здійснення контролю (нагляду) у сфері господарської діяльності позивача, а в межах виконання функцій щодо державного управління у сфері охорони культурної спадщини, що у розумінні ст. 1 Закону № 1805-ІІІ визначається як система правових, організаційних, фінансових, матеріально-технічних, містобудівних, інформаційних та інших заходів з обліку (виявлення, наукове вивчення, класифікація, державна реєстрація), запобігання руйнуванню або заподіянню шкоди, забезпечення захисту, збереження, утримання, відповідного використання, консервації, реставрації, ремонту, реабілітації, пристосування та музеєфікації об'єктів культурної спадщини.

Аналогічна правова позиція викладена у рішенні Вищого адміністративного суду України від 08.06.2017 по справі 818/308/16.

В зоні прокладання (заміни) траси нафтопроводу на ділянці ГЗУ-4 - ГЗУ-1 Гнідинцівського родовища на території Гнідинцівської сільради Варвинського району Чернігівської області розташований щойно виявлений об'єкт культурної спадщини поселення «Гнідинці-1», охоронний № 7070-Чр, ІІ-І тис. до н. е., І тис. н. е., XI - І пол. XIII ст., який міститься за 2,2-2,6 км на південний захід від південної околиці с. Гнідинці Варвинського району Чернігівської області. Поселення було виявлене у 2003 р., взяте на облік наказом управління культури Чернігівської ОДА від 27.05.2003 № 122, занесене до Переліку об'єктів культурної спадщини Чернігівської області наказом головного управління культури, туризму і охорони культурної спадщини Чернігівської ОДА від 24.10.2011 № 217. Відповідно до п. 2 ст. 14 Закону України «Про охорону культурної спадщини» на сьогодні поселення має статус щойно виявленого об'єкта культурної спадщини і підлягає охороні відповідно до чинного законодавства. Після археологічної розвідки, виконаної Дочірнім підприємством «Старожитності Полісся» Державного підприємства «Науково-дослідний центр «Охоронна археологічна служба України» Інституту археології НАН України на замовлення НГВУ «Чернігівнафтогаз», за їх зверненням (лист від 24.07.2017 № 35) межі поселення було розширено до 47 га (затверджено наказом Департаменту культури і туризму, національностей та релігій Чернігівської ОДА від 10.10.2017 № 350) (копії цих документів надаці на першому засіданні).

З пояснень представника відповідача та матеріалів справи вбачається, що траса нафтопроводу ГЗУ-4 - ГЗУ-1 на ділянці ГЗУ-4 - ГЗУ-1 Гнідинцівського родовища проходить уздовж південної межі поселення «Гнідинці-1», зафіксованої станом на 24.07.2017 р. Облікова документація на поселення містить інформацію про стан його поверхні і наявні втрати, а саме факт розорювання поверхні під поле, заліснення схилів обводненої яруги, пошкодження території нафтопроводами і свердловинами. Всі ці дані говорять лише про часткове пошкодження поселення і аж ніяк про його знищення. При цьому, предмет охорони поселення втрачено лише на деяких ділянках і лінійних об'єктах, будівництво яких раніше не було погоджено і археологічні дослідження на яких не проводилися. Будь-яка територія поселення поза існуючими об'єктами ПАТ «Укрнафта» (навіть розташованим упритул до них) підлягає охороні і археологічним дослідженням у випадку нового будівництва.

Не дивлячись на те, що закон зворотної сили не має, і наказ МКУ від 11.03 2013 №158 не може бути застосований до взяття на облік об'єктів у 2003 та 2011 роках, Департамент надіслав Гнідинцівській сільській раді Повідомлення № 484 від 03.02.2017 про місцезнаходження на її території щойно виявленого об'єкта археології поселення «Гнідинці-1» і отримало поштове повідомлення про його вручення адресату 13.07.2017.

НГВУ «Чернігівнафтогаз» ПАТ «Укрнафта» знало про наявність на вказаній території зазначеного об'єкта культурної спадщини, що підтверджується: листом ДП «Старожитності Полісся» ДП НДЦ «Охоронна археологічна служба України» Інституту археології НАН України від 12.06.2017 № 24 до Департаменту про заплановане будівництво нафтопроводу і необхідність забезпечити захист об'єктів культурної спадщини, листом Департаменту від 19.06.2017 № 05-1690/8 про необхідність погодження будівництва, проведення археологічної розвідки і попередженням про неприпустимість будь-яких земляних робіт, пов'язаним із будівництвом, без погодження з Департаментом, листом НГВУ «Чернігівнафтогаз» від 30.05.2017 № 22-12/1358 до ДП «Старожитності Полісся» ДП НДЦ «Охоронна археологічна служба України» Інституту археології НАН України з проханням провести наукову археологічну експертизу земельної ділянки по трасі нафтопроводу на предмет зясування наявності (відсутності) археологічного культурного шару, встановлення площі його розповсюдження, культурно-хронологічної приналежності, договором від 07.06.2017 № 38-СП на проведення археологічної розвідки (попередніх археологічних робіт), укладеним між ПАТ «Укрнафта» (Замовник) та ДП «Старожитності Полісся» ДП НДЦ «Охоронна археологічна служба України» Інституту археології НАН України та актом приймання-здачі виконаних робіт, висновком з додатком (схемпланом) ДП «Старожитності Полісся» ДП НДЦ «Охоронна археологічна служба України» Інституту археології НАН України від 24.07.2017 № 37/38-СП та його листом від 24.07.2017 № 34 про результати розвідки, де чітко вказано про наявність у межах будівництва поселення «Гнідинці-1», про необхідність погодження траси, укладання договору і проведення охоронних археологічних досліджень за кошти замовників робіт та недопустимість виконання будь-яких земляних робіт на території об'єкта археологічної спадщини, листом з додатками (схемплани) ДП «Старожитності Полісся» ДП НДЦ «Охоронна археологічна служба України» Інституту археології НАН України від 24.07.2017 № 34 про результати розвідки, де чітко вказано про наявність у межах будівництва поселення «Гнідинці-1», про проведення охоронних археологічних досліджень за кошти замовників робіт, про те, що будь-які земляні роботи призведуть до пошкодження або часткового знищення об'єкта, що є кримінально-караним діянням, та про недопустимість виконання будь-яких земляних робіт на території об'єкта археологічної спадщини, листом 3 додатками НГВУ «Чернігівнафтогаз» до Департаменту з проханням погодити будівництво (заміну) нафтопроводу ГЗУ-4 - ГЗУ-1 та свердловину № 260 Гнідинцівського родовища (лист від 18.07.2017 № 22-12/1721), листом Департаменту від 01.08.2017 № 15-1895/8 про необхідність погодження будівництва через Центр надання адміністративних послуг Чернігівської міської ради, наявними в матеріалах справи.

Серед іншого, ПАТ «Укрнафта» не мало права розпочинати роботи з прокладання (заміни) траси нафтопроводу на ділянці ГЗУ-4 - ГЗУ-1 Гнідинцівського родовища на території Гнідинцівської сільради Варвинського району Чернігівської області до закінчення охоронних археологічних досліджень і отримання дозволу на відновлення земляних робіт, оскільки це призвело б (і призвело) до знищення частини об'єкта.

Загальна довжина відритої траншеї під нафтопровід (капітальний ремонт шляхом прокладання паралельної лінії упритул до існуючої) становить 545 погонних метрів - 475 м від дороги у західній частині траси уздовж поселення у напрямку захід - схід та 70 м у східній частині, - ширина 1,5 м, глибина 1,8-2 м. Зафотофіксовано факт проходження траншеї паралельно старій трасі упритул до неї - із загальної ширини траншеї 1,5 м лише 0,5 м перевідкладені при облаштуванні існуючої траси. Таким чином, на ширину 1 м упродовж усієї відритої траншеї повністю знищений культурний шар і археологічні об'єкти вказаного поселення на загальній площі не менше 545 кв. м., завдавши збитків державному майну на суму орієнтовно 5 174 967,93 грн.

У відвалах та стінках траншеї під час проведення обстеження 06.09.2017, коли було складено акт про порушення і викликано поліцію, зібрані фрагменти ліпної та гончарної кераміки, уламок залізного ножа, зафіксовано розвали печини, які можуть свідчити на користь наявної печі від житлової будівлі.

Крім того, ПАТ «Укрнафта» проігнорувало всі попередження, порушило все, що тільки можна було порушити, і знищило частину поселення «Гнідинці-1» у межах будівництва.

Згідно зі ст. 37 Закону України «Про охорону культурної спадщини»: «Роботи на щойно виявлених об'єктах культурної спадщини здійснюються за наявності письмового дозволу відповідного органу охорони культурної спадщини на підставі погодженої з ним науково-проектної документації» (абзац 2); «Будівельні, меліоративні, шляхові та інші роботи, що можуть призвести до руйнування, знищення чи пошкодження об'єктів культурної спадщини, проводяться тільки після повного дослідження цих об'єктів за рахунок коштів замовників зазначених робіт» (абзац 1).

Відповідно до ст. 36 Закону України «Про охорону культурної спадщини»:

«1. Якщо під час проведення будь-яких земляних робіт виявлено знахідку археологічного або історичного характеру, виконавець робіт зобов'язаний зупинити їх подальше ведення і протягом однієї доби повідомити про це відповідний орган охорони культурної спадщини, на території якого проводяться земляні роботи. 2. Земляні роботи можуть бути відновлені лише згідно з письмовим, дозволом відповідного органу охорони культурної спадщини після завершення археологічних досліджень відповідної території».

Всупереч цим вимогам будівельні роботи не були погоджені, результати археологічної розвідки не взяті до уваги, охоронні археологічні дослідження не проведені, дозвіл не отримано.

У зв'язку з цим за зверненням Департаменту 06.09.2017 Варвинським відділенням поліції Прилуцького відділу поліції ГУНП в Чернігівській області було порушено кримінальне провадження за ст. 298 Кримінального кодексу України за фактом умисного незаконного знищення, руйнування або пошкодження об'єктів культурної спадщини чи їх частин (п. 2) (так званий непрямий умисел, коли порушник усвідомлює протиправність своїх дій, їх наслідків і байдуже ставиться до цього).

До повноважень і функцій органу виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини не належить контроль за господарською діяльністю суб'єктів господарювання. Предметом цієї компетенції є забезпечення збереженості об'єктів культурної спадщини, зокрема, об'єктів археології (документальне підтвердження надане на попередніх засіданнях). Норми Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» не регулюють відношення в сфері збереження об'єктів археології.

Відповідно до ч. 3 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноважень з метою, з якою, це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Відповідно до частини другої статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України, в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Відповідач, як суб'єкт владних повноважень надав належні і достатні докази, які спростували доводи позивача.

Системно проаналізувавши приписи законодавства України, зважаючи на взаємний та достатній зв'язок доказів у їх сукупності, суд дійшов висновку, що відповідач виніс оскаржуваний припис на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України та про відмову у задоволенні адміністративного позову Нафтогазовидобувного управління "Чернігівнафтогаз" Публічного акціонерного товариства "Укрнафта".

Керуючись статями 139, 227, 241-243, 246, 250 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

В И Р І Ш И В:

У задоволенні адміністративного позову Нафтогазовидобувного управління "Чернігівнафтогаз" Публічного акціонерного товариства "Укрнафта" відмовити повністю.

Рішення суду набирає законної сили в порядку статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржене до Київського апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту рішення суду. Апеляційна скарга подається до адміністративного суду апеляційної інстанції через суд першої інстанції, який ухвалив оскаржуване судове рішення.

Повний текст рішення виготовлено 17 квітня 2018 року.

Суддя В.І. Д'яков