Окрема думка судді № 73423461, 12.04.2018, Вінницький апеляційний адміністративний суд

ОКРЕМА ДУМКА

Справа № 802/2458/17-а

12 квітня 2018 року

м. Вінниця

В грудні 2017 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області, в якому просив визнати протиправною відмову відповідача, викладену в листі від 11.09.2017 року за №С-1494/0-7669/6-17, у наданні йому дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства державної форми власності, орієнтовною площею 2,00 (два) га на території Іванівської сільської ради Калинівського району Вінницької області (за межами населеного пункту), а також зобов'язати ГУ Держгеокадастру надати йому дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення вищевказаної земельної ділянки.

Рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 24 січня 2018 року в задоволенні позову відмовлено.

Постановою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 12 квітня 2018 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 задоволено повністю, рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 24 січня 2018 року у справі скасовано та прийнято нову постанову, якою адміністративний позов ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області про визнання протиправною відмови та зобов'язання вчинити певні дії задовольнити частково: визнано протиправною відмову Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області викладену в листі від 11 вересня 2017 року за № С-1494/0-7669-6-17 у ненаданні ОСОБА_1 дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства, державної форми власності, орієнтовною площею 2,0 гектари на території Іванівської сільської ради Калинівського району Вінницької області (за межами населеного пункту); зобов'язано Головне управління Держгеокадастру у Вінницькій області надати ОСОБА_1 дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства, державної форми власності, орієнтовною площею 2,0 гектари на території Іванівської сільської ради Калинівського району Вінницької області (за межами населеного пункту); в задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Відповідно до ст. 34 Кодексу адміністративного судочинства України, усі питання, що виникають під час колегіального розгляду адміністративної справи, вирішуються більшістю голосів суддів; при прийнятті рішення з кожного питання жоден із суддів не має права утримуватися від голосування та підписання судового рішення. Головуючий у судовому засіданні голосує останнім; суддя, не згодний із судовим рішенням за наслідками розгляду адміністративної справи, може письмово викласти свою окрему думку. Про наявність окремої думки повідомляються особи, які беруть участь у справі, без оголошення її змісту в судовому засіданні. Окрема думка приєднується до справи і є відкритою для ознайомлення.

Із позицією Вінницького апеляційного адміністративного суду, що викладена в постанові від 12 квітня 2018 року, не погоджуюсь, а тому вважаю за необхідне викласти окрему думку по даній справі.

На мою думку, апеляційна скарга задоволенню не підлягає, виходячи з наступного.

З матеріалів справи встановлено, що в січні 2017 року ОСОБА_1 звернувся до ГУ Держгеокадастру із клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 2,00 га, яка розташована на території Іванівської сільської ради Калинівського району Вінницької області.

За наслідками розгляду вказаного клопотання, 23.03.2017 позивачу надано відповідь №01494/0-1675/6-17, якою повідомлено, що згідно даних ортофотопланів структурного підрозділу ГУ Держеокадастру у Калинівському районі та публічно-кадастрової карти України, земельний масив, з якого він бажає отримати дозвіл на розробку документації із землеустрою, відноситься до земель сільськогосподарського призначення, на яких проводиться інвентаризація за кошти державного бюджету у 2013 році.

Не погоджуючись з відмовою відповідача, позивач оскаржив її в судовому порядку.

Частиною четвертою ст. 122 Земельного Кодексу України (далі ЗК України) передбачено, центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених частиною восьмою цієї статті, у власність або у користування для всіх потреб.

Згідно п. 1 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 року №15 (далі - Положення №15) Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства і який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.

Приписами пп. 31 п. 4 Положення №15 визначено, що Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань, зокрема, розпоряджається землями державної власності сільськогосподарського призначення в межах, визначених Земельним Кодексом України, безпосередньо або через визначені в установленому порядку його територіальні органи.

Частинами 1-3 ст. 116 ЗЗК України встановлено, що громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених вказаним Кодексом, або за результатами аукціону. Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.

Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі:

а) приватизації земельних ділянок, які перебувають у користуванні громадян;

б) одержання земельних ділянок внаслідок приватизації державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій;

в) одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених вказаним Кодексом.

Отже, згідно з нормами Земельного кодексу України земельну ділянку у власність із земель державної або комунальної власності можливо отримати шляхом безоплатної приватизації земельної ділянки або в порядку продажу, передбаченим вказаним Кодексом.

Відповідно до ч.6 ст.118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 вказаного Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Кабінету міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 вказаного Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені зазначеною статтею.

Частиною 7 ст. 118 ЗК України передбачено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 вказаного Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється за замовленням громадян суб'єктами господарювання, що є виконавцями робіт із землеустрою згідно із законом, у строки, що обумовлюються угодою сторін.

Пунктом "б" ч. 1 ст. 121 ЗК України визначено, що громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок для ведення особистого селянського господарства із земель державної або комунальної власності в розмірі не більше 2,0 га.

Згідно ч. ч. 1, 2 ст. 79-1 ЗК України формування земельної ділянки полягає у визначенні земельної ділянки як об'єкта цивільних прав. Формування земельної ділянки передбачає визначення її площі, меж та внесення інформації про неї до Державного земельного кадастру.

Формування земельних ділянок здійснюється: у порядку відведення земельних ділянок із земель державної та комунальної власності; шляхом поділу чи об'єднання раніше сформованих земельних ділянок; шляхом визначення меж земельних ділянок державної чи комунальної власності за проектами землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, проектами землеустрою щодо впорядкування території для містобудівних потреб, проектами землеустрою щодо приватизації земель державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій; шляхом інвентаризації земель державної чи комунальної власності у випадках, передбачених законом; за проектами землеустрою щодо організації території земельних часток (паїв).

Приписами ч. 5 ст. 79-1 ЗК України визначено, що формування земельних ділянок (крім випадків, визначених у частинах шостій-сьомій цієї статті) здійснюється за проектами землеустрою щодо відведення земельних ділянок.

Разом з тим, за правилами ч. ч. 6, 7 ст. 79-1 ЗК України формування земельних ділянок шляхом поділу та об'єднання раніше сформованих земельних ділянок, які перебувають у власності або користуванні, без зміни їх цільового призначення здійснюються за технічною документацією із землеустрою щодо поділу та об'єднання земельних ділянок.

Винесення в натуру (на місцевість) меж сформованої земельної ділянки до її державної реєстрації здійснюється за документацією із землеустрою, яка стала підставою для її формування.

Частинами 9-10 статті 79-1 ЗК України передбачено, що земельна ділянка може бути об'єктом цивільних прав виключно з моменту її формування (крім випадків суборенди, сервітуту щодо частин земельних ділянок) та державної реєстрації права власності на неї. Державна реєстрація речових прав на земельні ділянки здійснюється після державної реєстрації земельних ділянок у Державному земельному кадастрі.

Таким чином, підставою для формування земельних ділянок шляхом поділу та об'єднання раніше сформованих земельних ділянок, які перебувають у власності або користуванні, без зміни їх цільового призначення, є технічна документація із землеустрою щодо поділу та об'єднання земельних ділянок.

Отже, вважаю, що до спірних правовідносин підлягає застосуванню ч.6 ст.79-1 ЗК України, яка встановлює, що формування земельних ділянок шляхом поділу та об'єднання раніше сформованих земельних ділянок, які перебувають у власності або користуванні, без зміни їх цільового призначення, здійснюється на підставі відповідної технічної документації із землеустрою.

Крім того, згідно з ч.1 ст.50 Закону України "Про землеустрій" проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок складаються у разі зміни цільового призначення земельних ділянок або формування нових земельних ділянок.

З аналізу вищевикладеного вбачається, що формування земельних ділянок шляхом поділу та об'єднання раніше сформованих земельних ділянок, які перебувають у власності або користуванні, без зміни їх цільового призначення, здійснюється на підставі технічної документації із землеустрою щодо поділу та об'єднання земельних ділянок.

Як встановлено під час розгляду справи, земельна ділянка на яку ОСОБА_1 бажає отримати дозвіл на розробку документації, вже є сформованою згідно технічної документації із землеустрою щодо інвентаризації земель Дахталійської сільської ради (а.с.38), а відтак її подальше формування здійснюється лише за технічною документацією, а не за проектом землеустрою.

Разом з тим, позивач звернулась до відповідача з клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, а не з заявою про надання дозволу на розробку технічної документації щодо поділу чи об'єднання земельних ділянок.

Окрім того, вважаю за необхідне звернути увагу на те, що Положенням про Головне управління Держгеокадастру в області, затвердженим наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29.09.2016 року № 333, чітко визначені для відповідача порядок, строки, відповідна процедура та підстави для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, зокрема і форма прийнятих відповідних рішень.

За правилами п. 8 цього ж Положення Головне управління у межах своїх повноважень видає накази організаційно-розпорядчого характеру.

Так, відповідно до норм ст.118 ЗК України, за результатами розгляду відповідного клопотання громадянина, зацікавленого в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної власності для ведення особистого селянського господарства у межах норм безоплатної приватизації, відповідач у місячний строк повинен або надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення такої земельної ділянки або надати відмову у наданні такого дозволу.

З матеріалів справи слідує, що позивач в даному випадку звернувся до відповідача з клопотанням саме в порядку ст.118 ЗК України про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства.

Водночас, за результатами розгляду клопотання позивачу був направлений лише лист "Щодо розгляду клопотання", без прийняття будь-якого рішення.

Оскільки за результатами розгляду клопотання ОСОБА_1 про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства ГУ Держгеокадастру у Вінницькій області рішення не прийнято, то в даному випадку має місце протиправна бездіяльність відповідача, а не протиправна відмова.

Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 03.04.2018 року у справі № 804/3960/17.

А тому вважаю, що підстави для визнання протиправною відмови № С-1494/0-7669-6-17 від 11.09.2017 року в ненаданні дозволу на розробку проекту землеустрою відсутні.

Стосовно позовної вимоги про зобов'язання відповідача надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 2,00 га, яка розташована на території Іванівської сільської ради Калинівського району Вінницької області (за межами населеного пункту) то адміністративний суд у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень, виконуючи завдання адміністративного судочинства, не може втручатися у дискрецію (вільний розсуд) суб'єкта владних повноважень.

Аналогічного висновку дійшов Верховний Суд у постанові від 07.02.2018 року у справі 823/1122/15, постанові від 13.02.2018 року у справі №361/7567/15-а, постанові від 27.02.2018 року у справі № 545/808/17 та постанові від 20.03.2018 року № 820/4554/17.

Як, зокрема, зазначено в постанові Верховного Суду від 20.03.2018 року у справі № 820/4554/17, суди мають обирати найбільш ефективний із можливих способів захисту порушеного права, однак не повинні втручатися у дискрецію (вільний розсуд) суб'єкта владних повноважень поза межами перевірки за критеріями закріпленими у статті 2 КАС України.

З урахуванням викладеного, приходжу до висновку, що в задоволенні апеляційної скарги позивача слід відмовити, а постанову Вінницького окружного адміністративного суду від 24 січня 2018 року, залишити без змін.

Суддя: Граб Л.С.