Постанова № 73286359, 10.04.2018, Київський апеляційний адміністративний суд

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУДСправа № 826/8146/16 Суддя (судді) першої інстанції: Костенко Д.А.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

10 квітня 2018 року м. Київ

Київський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Головуючого судді Файдюка В.В.

суддів: Мєзєнцева Є.І.

Чаку Є.В.

При секретарі: Марчук О.О.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у місті Києві на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 грудня 2017 року у справі за адміністративним позовом Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у м. Києві до Товариства з обмеженою відповідальністю "ТМК-БЛОК", Товариства з обмеженою відповідальністю "Аркада-Будівництво" про зобов'язання допустити до перевірки, -

В С Т А Н О В И В :

Головне управління державної служби України з надзвичайних ситуацій у м. Києві звернулося до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю "ТМК-БЛОК", Товариства з обмеженою відповідальністю "Аркада-Будівництво" про зобов'язання Товариства з обмеженою відповідальністю "ТМК-БЛОК", Товариства з обмеженою відповідальністю "Аркада-Будівництво" допустити Головне управління державної служби України з надзвичайних ситуацій у м. Києві до здійснення перевірки щодо додержання суб'єктом господарювання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки на будівництві житлових будинків з об'єктами соціально-побутового призначення та підземним паркінгом ТОВ "ТМК-БЛОК" за адресою: вул. Сагайдака, 101-А у м. Києві.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 грудня 2017 року даний адміністративний позов - залишено без розгляду, оскільки позовну заяву подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.

Не погоджуючись з вказаним рішенням, позивач звернувся до суду з апеляційною скаргою в якій просить скасувати ухвалу суду першої інстанції та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Суд, дослідивши матеріали справи, вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.

В обґрунтування підстав звернення з даним позовом до адміністративного суду ГУ ДСНС України у м. Києві посилалося на п.9 розділу ІІІ Порядку проведення планових (позапланових) перевірок щодо додержання суб'єктом господарювання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки, затвердженого наказом Міністерства внутрішніх справ України від 02 листопада 2015 року № 1337, яким передбачалося право посадових осіб ДСНС України або її територіальних органів під час здійснення перевірок, зокрема, звертатися у встановленому законом порядку до суду у випадку недопущення посадових осіб ДСНС України або її територіальних органів до проведення перевірки в цілому чи до окремих приміщень об'єкта перевірки, яка здійснюється в установленому законодавством порядку, з вимогою щодо зобов'язання суб'єкта господарювання забезпечити допуск до здійснення перевірки в цілому або частини приміщень об'єкта перевірки.

Залишаючи даний позов без розгляду, суд першої інстанції виходив з того, що ні Кодексом цивільного захисту України, ні іншими законами України не передбачено право ДСНС України та її територіальних органів на звернення до суду з позовом про зобов'язання суб'єкта господарювання допустити працівників до проведення перевірки,а Порядок, затверджений наказом МВС України від 02 листопада 2015 року №1337, є підзаконним актом, який, хоча і містить відповідне повноваження ГУ ДСНС України у м. Києві, однак не має необхідного визначеного як Конституцією України, так і КАС України, правового статусу та юридичної сили.

Колегія суддів вцілому погоджується з таким висновком суду першої інстанції, однак, вважає за необхідне зазначити таке.

З матеріалів справи вбачається, що ГУ ДСНС України у м. Києві було видано наказ від 17 березня 2016 року №97 про проведення планових перевірок, яким передбачено, серед іншого, у період з 01 квітня 2016 року по 21 квітня 2016 року проведення планової перевірки будівництва житлових будинків з об'єктами соціально-побутового призначення та підземним паркінгом ТОВ "ТМК-БЛОК" та ТОВ "Аркада-Будівництво" за адресою: вул. Сагайдака, 101-А у м. Києві щодо додержання суб'єктом господарювання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки.

На підставі такого наказу відповідачам направлено повідомлення від 22 березня 2016 року №26/443 про проведення планової перевірки та видано посвідчення від 01 квітня 2016 року №246 на проведення перевірки.

Перед початком здійснення перевірки державними інспекторами було надано/пред'явлено виконробу ТОВ "Аркада-Будівництво" ОСОБА_3 службове посвідчення та посвідчення на перевірку, проте, як зазначає позивач, виконроб відмовився допускати інспекторів до перевірки, про що на місці був складений акт про недопущення до проведення планової перевірки від 18 квітня 2016 року.

21 квітня 2016 року державними інспекторами здійснено повторну спробу проведення перевірки, однак виконроб ТОВ "Аркада-Будівництво" ОСОБА_3 відмовився допускати інспекторів до перевірки, про що на місці був складений акт про недопущення до проведення планової перевірки від 21 квітня 2016 року.

Неможливість встановити наявність або відсутність порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що можуть створювати реальну загрозу життю та здоров'ю людей, які працюють, перебувають, а також особам, які будуть здійснювати гасіння виниклої пожежі, зумовили звернення позивача до суду з даним адміністративним позовом.

Відповідно до ч.1 статті 2 КАС України, в редакції діючій до 15 грудня 2017 року, завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

Згідно ч.2 статті 2 КАС України до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

Таким чином, законодавець чітко визначив, що суттю адміністративного судочинства є судовий контроль за діяльністю органів влади та місцевого самоврядування у сфері дотримання прав та свобод громадян та юридичних осіб за допомогою процесуального закону з певними особливостями, зокрема обов'язком доказування правомірності своєї діяльності органами влади чи самоврядування. Тобто, однією з визначальних особливостей КАС України є те, що позивачем в адміністративній справі може бути фізична чи юридична особа, чиї права, свободи чи інтереси вони вважають порушеними, а відповідачем - орган влади, орган місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи.

Згідно ч. 4 статті 50 КАС України громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, їх об'єднання, юридичні особи, які не є суб'єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб'єкта владних повноважень: 1) про тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності об'єднання громадян; 2) про примусовий розпуск (ліквідацію) об'єднання громадян; 3) про примусове видворення іноземця чи особи без громадянства з України; 4) про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо); 5) в інших випадках, встановлених законом.

Правовий аналіз пунктів 1-4 ч.4 статті 50 КАС України свідчить, що громадяни, іноземці чи особи без громадянства, їх об'єднання, юридичні особи, які не є суб'єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами за адміністративним позовом суб'єкта владних повноважень лише у випадках превентивного (попереднього) судового контролю за рішеннями, діями органів влади, які при реалізації своїх владних управлінських повноважень можуть порушити права чи свободи фізичних чи юридичних осіб. Однак і в цих випадках, водночас із перевіркою дій чи бездіяльності згаданих осіб, обставин, що стали підставою для втручання суб'єктів владних повноважень, суд має перевірити на відповідність чинному законодавству рішення, дії чи бездіяльність самих суб'єктів владних повноважень. Крім того, п. 5 ч. 4 статті 50 КАС України, який є частиною норми процесуального права, існує як послідовне продовження випадків превентивного судового контролю і має розумітися та застосовуватися судами саме в такому значенні, а не як норма, що давала би право для розширеного тлумачення права суб'єкта владних повноважень на адміністративний позов.

Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори за зверненням суб'єкта владних повноважень, в яких одночасно можуть бути відповідачами фізичні та юридичні особи, в чітко визначених законами України випадках.

Вказаний висновок кореспондується з нормами п.5 ч.2 статті 17 КАС України, відповідно до якої юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, встановлених Конституцією та законами України.

Повноваження центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, визначені, зокрема, статтею 67 Кодексу цивільного захисту України. Пунктом 12 вказаної статті передбачено, що до них належить, зокрема, звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об'єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей.

Наведеному припису Кодексу цивільного захисту кореспондує пп.48 п.4 затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2015 року №1052 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, а також пп. 35 п. 4 затвердженого наказом Державної служби України з надзвичайних ситуацій від 04 лютого 2013 року №3 Положення про Головне управління Державної служби з надзвичайних ситуацій у м. Києві.

Крім того, пп.73 п.4 Положення про Головне управління Державної служби з надзвичайних ситуацій у м. Києві, затвердженого наказом ДСНС України від 04 березня 2013 року №3, визначено, що Головне управління відповідно до покладених на нього завдань на відповідній території за дорученням ДСНС представляє її інтереси під час розгляду справ у судах.

Отже, у визначених випадках ГУ ДСНС у м. Києві має право подавати позов в адміністративному судочинстві, а також представляти інтереси ДСНС України за її дорученням під час розгляду справ у судах.

Натомість, як і було вірно зазначено судом першої інстанції, ані Кодексом цивільного захисту України, ані будь-яким іншим законом України, у тому числі Законом №877-V, не встановлено права органів Державної служби з надзвичайних ситуацій подавати позов про зобов'язання фізичної або юридичної особи вчинити певні дії, зокрема, - забезпечити допуск фахівця органу державної служби з надзвичайних ситуацій до здійснення перевірки стану додержання (виконання) вимог законодавства у сфері (з питань) цивільного захисту, техногенної та пожарної безпеки.

Проте, залишаючи позов без розгляду на підставі п.1 ч.1 статті 155 КАС України, суд не звернув уваги на наступне.

Відповідно до ч.1 статті 48 КАС України здатність мати процесуальні права та обов'язки в адміністративному судочинстві (адміністративна процесуальна правоздатність) визнається за громадянами України, іноземцями, особами без громадянства, органами державної влади, іншими державними органами, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування, їхніми посадовими і службовими особами, підприємствами, установами, організаціями (юридичними особами).

Згідно ч. 3 статті 48 Кодексу адміністративного судочинства України здатність особисто здійснювати свої адміністративні процесуальні права та обов'язки, у тому числі доручати ведення справи представникові (адміністративна процесуальна дієздатність), належить органам державної влади, іншим державним органам, органам влади Автономної Республіки Крим, органам місцевого самоврядування, їхнім посадовим і службовим особам, підприємствам, установам, організаціям (юридичним особам).

За змістом п.1 ч.1 статті 155 КАС України підставою для залишення позовної заяви без розгляду є саме відсутність у особи (або її представника), яка її подала, адміністративної процесуальної дієздатності, тобто неможливості здійснювати особисто наявні у неї в адміністративному судочинстві процесуальні права та обов'язки.

Відсутність у суб'єкта владних повноважень права на подання певного позову, який підлягав би розгляду в порядку адміністративного судочинства, не вказує на відсутність чи обмеження здатності у такої особи особисто здійснювати свої адміністративні процесуальні права, як помилково вказав суд апеляційної інстанції.

Відсутність передумов права на звернення до адміністративного суду з адміністративним позовом означає відсутність самого суб'єктивного права на позов, що тягне за собою у разі подання такого позову інші наслідки, ніж залишення позову без розгляду на підставі п.1 ч.1 статті 155 Кодексу адміністративного судочинства України.

З огляду на викладене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції порушив норми процесуального права та неправильно застосував правові наслідки за висновком про відсутність у позивача права на звернення до адміністративного суду з адміністративним позовом, а саме, залишив позовну заяву без розгляду з підстав відсутності адміністративної процесуальної дієздатності. Відповідно, колегія вважає, що в даному випадку суд мав розглянути спір по суті, та, дійшовши висновку про відсутність у позивача можливості звернення до суду з таким позовом, відмовити в його задоволенні.

Наведена правова позиція підтримується Верховним судом та викладена ним, зокрема, в постанові від 06 березня 2018 року по справі №826/7962/16.

З огляду на викладене, колегія суддів приходить до висновку, що доводи апеляційної скарги позивача спростовують висновки, покладені в основу рішення суду першої інстанції, прийнятого з порушенням норм процесуального права, що призвело до неправильного вирішення питання, а тому апеляційна скарга підлягає задоволенню.

Відповідно до статті 320 КАС України - підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції, зокрема, є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання.

Керуючись ст. ст. 312, 320, 321, 322, 325, 328 КАС України суд,

ПОСТАНОВИВ :

Апеляційну скаргу Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у місті Києві - задовольнити.

Ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 12 грудня 2017 року - скасувати та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач: Файдюк В.В.

Судді: Мєзєнцев Є.І.

Чаку Є.В.