Постанова № 73257475, 04.04.2018, Одеський апеляційний адміністративний суд

ОДЕСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

----------------------

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

04 квітня 2018 р.м.ОдесаСправа № 814/2214/17

Категорія: 6.3 Головуючий в 1 інстанції: Мороз А. О. Одеський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді: Джабурія О.В.

суддів: Кравченко К.В. , Вербицька Н. В.

при секретарі: Філімович І.М.

за участю:

позивача - ОСОБА_1

розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за апеляційною скаргою Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області на постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 10.11.2017р. по справі № 814/2214/17 за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області про визнання дій протиправними, зобов'язання вчинити дії,

ПОЗОВНІ ВИМОГИ ТА

НАСЛІДКИ ВИРІШЕННЯ ПОЗОВУ СУДОМ ПЕРШОЇ ІНСТАНЦІЇ

ОСОБА_1 звернулась до суду з адміністративним позовом до Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області, в якому просить суд визнати протиправними дії відповідача, які полягають у відмові надати їй дозвіл на розроблення проекту землеустрою, а також зобов'язати відповідача надати такий дозвіл.

В обґрунтування своїх позовних вимог позивач вказала, що відповідач відмовив їй у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою з підстав, які не передбачені законодавством. Обґрунтовуючи свою вимогу про зобов'язання відповідача надати такий дозвіл, позивач наполягає на тому, що судовий захист повинен бути ефективним і для відновлення його прав тільки визнання дій відповідача протиправними недостатньо.

Відповідач позов не визнав, в своїх запереченнях послався на положення Стратегії удосконалення механізму управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними, яка затверджена постановою Кабінету Міністрів України № 413 від 7 червня 2017 р. «Деякі питання удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними» (далі - Стратегія), відповідно до норм якої відповідач повинен сформувати перелік земельних ділянок, які передаються в межах норм безоплатної приватизації на території відповідної області та надавати дозволи на розроблення документації із землеустрою відповідно до такого переліку. Відповідач наголошує на тому, що зазначена у клопотанні позивача земельна ділянка відсутня в переліку земельних ділянок, які можуть бути передані у власність громадянам України. Також відповідач наполягає на тому, що прийняття рішення про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою є його дискретними повноваженнями і таке рішення приймається в межах його адміністративного розсуду, а тому зобов'язання надати такий дозвіл є втручанням в його діяльність та перебиранням його функцій (а.с. 18-21).

Справу розглянуто в порядку письмового провадження.

Постановою Миколаївського окружного адміністративного суду від 10 листопада 2017 року адміністративний позов задоволено частково. Визнано протиправними дії Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області при розгляді клопотання ОСОБА_1 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, орієнтовною площею 2 га для ведення особистого селянського господарства із земель сільськогосподарського призначення державної власності в межах території Воскресенскої селищної ради Вітовського району Миколаївської області. Зобов'язано Головне управління Держгеокадастру у Миколаївській області у відповідності до вимог статті 118 частини 7 Земельного кодексу України розглянути клопотання ОСОБА_1 від 13 вересня 2017 р. про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, орієнтовною площею 2 га для ведення особистого селянського господарства із земель сільськогосподарського призначення державної власності в межах території Воскресенскої селищної ради Вітовського району Миколаївської області. Протягом десяти робочих днів, з моменту розгляду клопотання ОСОБА_1, Головному управлінню Держгеокадастру України у Миколаївській області подати до Миколаївського окружного адміністративного суду звіт про виконання постанови, із додаванням всіх документів, складених в процесі прийняття рішення. В решті адміністративного позову відмовлено. Присуджено за рахунок бюджетних асигнувань Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області на користь ОСОБА_1 судовий збір в сумі 320,0 грн.

На вказану постанову суду Головне управління Держгеокадастру у Миколаївській області подало апеляційну скаргу. Апелянт просить скасувати вищезазначену постанову суду та прийняти нову постанову, якою відмовити у задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 в повному обсязі. Апелянт в своїй апеляційній скарзі зазначає, що, приймаючи постанову від 10 листопада 2017 року, суд першої інстанції невірно застосував норми матеріального права. Отже, на думку апелянта, є підстави для скасування постанови Миколаївського окружного адміністративного суду від 10 листопада 2017 року та ухвалення нового рішення по справі.

КОЛЕГІЯ СУДДІВ ВСТАНОВИЛА :

Розглянувши матеріали справи, заслухавши доповідача, доводи апеляційної скарги, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

13 вересня 2017 року позивач звернулася до відповідача із клопотанням, в якому просила надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, орієнтовною площею 2 га для ведення особистого селянського господарства із земель сільськогосподарського призначення державної власності в межах території Воскресенскої селищної ради Вітовського району Миколаївської області. До заяви позивач додала копію паспорта та довідки про присвоєння ідентифікаційного номера, графічний матеріал із зазначенням бажаного місця розташування земельної ділянки (а.с. 8).

17 жовтня 2017 року відповідач своїм листом «Про розгляд заяви» повідомив позивача, що земельна ділянка, на яку він претендує, не входить до затвердженого ним переліку земельних ділянок, які можливо передати в межах норм безоплатної приватизації в ІІІ і IV кварталах поточного року на території Миколаївської області. Враховуючи зазначене, відповідач, із посиланням на вимоги ст.118 ч.7 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), повідомив позивача про неможливість вирішення порушеного у клопотанні питання у ІІІ і IV кварталах 2017 року. (а.с. 7).

ЗАСТОСУВАННЯ НОРМ ПРАВА

Вимогами ч.1 ст.2 КАС України передбачено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Відповідно до вимог ч.2 ст.2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень, адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Керуючись положеннями вищевказаних законів, Кодексом та контекстом Конституції України можна зробити висновок, що однією з найважливіших тенденцій розвитку сучасного законодавства України є розширення сфери судового захисту, в тому числі судового контролю за правомірністю і обґрунтованістю рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень.

Відповідно до вимог ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, колегія суддів зазначає та враховує наступне.

Відповідно до вимог п.«б» ч.1 ст.121 ЗК України, громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності для ведення особистого селянського господарства у розмірі не більше 2 га.

Як зазначено в ч.4 ст.122 ЗК України, центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності у власність або у користування для всіх потреб.

Згідно до вимог ч.6 ст.118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення особистого селянського господарства у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки.

Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку (ст.118 ч.7 ЗК України).

ОБҐРУНТУВАННЯ ДОВОДІВ СТОРІН

Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що, лист відповідача від 17 жовтня 2017 року не можна розглядати в якості мотивованої відмови у наданні позивачу дозволу на розроблення проекту землеустрою, оскільки з його змісту слідує, що клопотання позивача по суті не розглядалось у зв'язку із відсутністю земельної ділянки, на яку претендує позивач, в переліку земельних ділянок, які можуть бути передані у власність громадянам України у ІІІ і IV кварталах 2017 року.

Стосовно доводів апелянта про те, що ненадання позивачу дозволу на розроблення проекту землеустрою ґрунтується на положеннях ч.7 ст.118 Земельного кодексу України, колегія суддів зазначає наступне.

Як визначено вимогами цієї статті, єдина законна підстава для відмови у наданні зацікавленій особі дозволу на розроблення проекту землеустрою - це невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, а також прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, тощо. В той же час, у листі відповідача не зазначено, вимогам яких саме законів чи прийнятих відповідно до них інших нормативно-правових актів не відповідає місце розташування земельної ділянки, про яку йдеться у клопотанні позивача.

Що стосується посилань апелянта на обов'язковість врахування ним під час розгляду клопотання позивача положень Стратегії, слід зазначити наступне.

Як визначено у вимогах ч.2 ст.3 Конституції України, права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави.

Відповідно до вимог ч.2 ст.14 Конституції України, право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.

Згідно до вимог ч.1 ст.3 ЗК України, земельні відносини регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.

Земельне законодавство включає цей Кодекс, інші нормативно-правові акти у галузі земельних відносин. Завданням земельного законодавства є регулювання земельних відносин з метою забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель (ст.4 ЗК України).

Відповідно до вимог п.«г» ст.5 ЗК України, земельне законодавство базується, серед інших, на такому принципі, як забезпечення гарантій прав на землю.

Отже, право власності на землю набувається виключно в порядку, який встановлений законом. В даному випадку таким законом є ЗК України. Отримання зацікавленою особою дозволу на розроблення проекту землеустрою є складовою частиною процедури набуття права власності на землю. Інші нормативно-правові акти не можуть суперечити нормам ЗК України і тим принципам, які в ньому закладені, та/або підмінювати процедуру набуття права власності на землю, яка закріплена в цьому кодексі.

В той же час, як визначено у Стратегії, її метою є створення сучасної, прозорої і дієвої системи управління у сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності, спрямованої на забезпечення захисту інтересів суспільства (насамперед учасників антитерористичної операції), територіальних громад та держави, а також раціонального та ефективного функціонування сільськогосподарських регіонів з урахуванням потреб розвитку населених пунктів, запобігання деградації земель, необхідності забезпечення продовольчої безпеки держави.

Основними завданнями Стратегії є: впровадження засад стратегічного менеджменту в систему управління у сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності; забезпечення оптимального використання земель, зокрема з урахуванням регіональних програм і планів розвитку територій, генеральних планів населених пунктів; підвищення рівня прозорості та публічності під час формування та реалізації державної земельної політики; підвищення рівня обізнаності населення, землевласників і землекористувачів щодо проблем деградації земель та сталого землекористування; запобігання деградаційним процесам ґрунтового покриву, підвищення рівня родючості ґрунтів; проведення рекультивації порушених земель.

Таким чином, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що метою та основними завданнями Стратегії є оптимізація управління земельними ресурсами, створення умов для їх ефективного використання, а не визначення порядку набуття зацікавленими особами права власності на землю. У Стратегії взагалі відсутні посилання на норми ЗК України, у зв'язку із чим безпідставно вважати її нормативно-правовим актом, який прийнятий відповідно до ЗК України та в розвиток його положень.

Враховуючи викладене, колегія суддів вважає вірним висновок суду першої інстанції про те, що дії відповідача, які полягають у ненаданні позивачу мотивованого рішення за його клопотанням - є протиправними, а позовні вимоги в цій частині такими, що підлягають задоволенню.

Вирішуючи вимогу позивача про зобов'язання відповідача надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою, суд першої інстанції вірно зазначив, що відповідач помилково вважає, що надання такого дозволу відноситься до сфери його виключних повноважень і вирішуються на основі адміністративного розсуду. Разом із тим, адміністративний розсуд має місце там, де суб'єкт владних повноважень, при прийнятті рішення, не обмежений законодавчими рамками, а діє відповідно до внутрішнього переконання.

В той же час, відповідно до вимог ч.7 ст.118 ЗК України, відповідач має право відмовити у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою тільки у випадку невідповідності місця розташування земельної ділянки вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів.

Отже, колегія суддів зазначає, що при зверненні до відповідача із клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою, він повинен перевірити таке клопотання на відповідність тільки одному критерію - відповідності розташування земельної ділянки законодавчим приписам і, якщо відсутні встановлені на законодавчому рівні заборони, відповідач повинен надати особі дозвіл. Таким чином, в даному випадку відсутній адміністративний розсуд суб'єкта владних повноважень, навпаки, його повноваження в питанні видачі дозволу регламентовані і можливість для відмови в наданні дозволу обмежена єдиним випадком.

Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що підстави для зобов'язання відповідача надати позивачу дозвіл на розроблення проекту землеустрою відсутні, так як фактично відповідач не відмовив позивачу у наданні такого дозволу, а взагалі не розглянув по суті клопотання останнього, адже відповідач не перевіряв відповідність місця розташування земельної ділянки, про яку клопоче позивач, приписам законодавчих актів.

Висновок суду першої інстанції щодо необхідності покласти на відповідача обов'язок розглянути по суті клопотання позивача, на думку колегії суддів, є вірним.

Оцінка судом обставин справи базується на наданих доказах, їх належності та переконливості, в поєднанні з принципами КАС України.

Відповідно до вимог ч.2 ст.6 КАС України, суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини.

Судом апеляційної інстанції враховується, що згідно п.41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

За таких обставин колегія суддів вважає наведені висновки суду першої інстанції правильними і такими, що відповідають вимогам ст.ст. 2, 7, 8, 9, 10, 73, 74, 77 КАС України та не приймає доводи, наведені в апеляційній скарзі про те, що постанова підлягає скасуванню.

Відповідно до вимог ст. 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу, а в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача. Отже, в адміністративному процесі, як виняток із загального правила, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень встановлена презумпція його винуватості. Презумпція винуватості покладає на суб'єкта владних повноважень обов'язок аргументовано, посилаючись на докази, довести правомірність свого рішення, дії чи бездіяльності та спростувати твердження позивача про порушення його прав, свобод чи інтересів. Відповідач, який є суб'єктом владних повноважень, свою позицію суду не доказав та не обґрунтував її.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції порушень норм матеріального і процесуального права при вирішенні справи не допустив, а наведені в апеляційній скарзі доводи правильність висновків суду не спростовують. За таких обставин, апеляційна скарга задоволенню не підлягає.

Керуючись ст.ст. 308; 310; 315; 316; 321; 322; 325 КАС України, суд апеляційної інстанції, -

П О С Т А Н О В И В :

Апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області залишити без задоволення, а постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 10 листопада 2017 року без змін.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом 30 днів з дня складання повного тексту судового рішення.

Повний текст судового рішення виготовлений 10.04.2018 року.

Головуючий суддя Джабурія О.В.Судді Кравченко К.В. Вербицька Н. В.