Рішення № 73252696, 05.04.2018, Миколаївський окружний адміністративний суд

МИКОЛАЇВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

(повне)

м. Миколаїв.

05 квітня 2018 р.справа № 814/2857/17

Миколаївський окружний адміністративний суд, у складі судді Мороза А.О., за участю секретаря судового засідання Кафанової Г.Г.,

представника позивача: Дмитрієнко І.О.,

представників відповідача: Пономаренко Л.В., Лукова В.Д.,

представника третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача: Яроцької Я.В.,

розглянув у відкритому судовому засіданні адміністративну справу

за позовомкерівника Вознесенської місцевої прокуратури, пр. Урсулова, 2, м. Вознесенськ, Миколаївська область, 56500

до відповідачавиконавчого комітету Вознесенської міської ради Миколаївської області, пл. Центральна, 1, м. Вознесенськ, Миколаївська область, 56500

третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідачавідділ культури та спорту Вознесенської міської ради Миколаївської області, пл. Центральна, 1, м. Вознесенськ, Миколаївська область, 56500

провизнання протиправним і скасування рішення від 17.10.17 р. № 376 В С Т А Н О В И В:

Керівник Вознесенської місцевої прокуратури (далі - позивач) звернувся із адміністративним позовом до виконавчого комітету Вознесенської міської ради Миколаївської області (далі - відповідач), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача - відділ культури та спорту Вознесенської міської ради Миколаївської області (далі - третя особа), в якому просить суд визнати протиправним і скасувати рішення відповідача від 17 жовтня 2017 р. № 376, яким погоджено розмір плати за навчання у школах естетичного виховання на 2017-2018 навчальний рік для учнів інших територіальних громад.

На думку позивача, спірне рішення прийнято відповідачем із перевищенням власних повноважень та з порушенням норм Конституції України, Законів України "Про місцеве самоврядування в Україні" і "Про засади запобігання та протидії дискримінації в Україні", так як ним відповідач визначив місячну плату за навчання в залежності від місця проживання: тоді як для учнів територіальної громади м. Вознесеньска така плата складає не більше 160,0 грн. на місяць, для учнів інших територіальних громад плата дорівнює 1 343,06 грн. на місяць, що, на думку позивача, є проявом дискримінації за територіальною ознакою. У відповіді на відзив, позивач доповнив свої доводи посиланням на порушення відповідачем процедури погодження плати за навчання: така плата повинна погоджуватись один раз на рік, тоді як позивач погоджував її двічі, а крім того, звернення до голів інших територіальних громад про співфінансування витрат на навчання їх учнів надіслано поза встановлені законом строки.

Відповідач адміністративний позов не визнав, просив в його задоволенні відмовити з огляду на те, що погодження плати за навчання в освітньому закладі, власником якого він є, відноситься до його компетенції; при прийнятті спірного рішення він не допустив прояву дискримінації, а лише ввів економічно обґрунтовані та необхідні для належного фінансування закладу ціни за навчання. Відповідач наголошує на тому, що в умовах формування об'єднаних територіальних громад, питання співфінансування витрат за користування іншими територіальними громадами майном, яке належить відповідачу, є природним процесом і не може бути розцінено як дискримінація (а. с. 102-106).

Представник третьої особи в судовому засіданні також просила відмовити в задоволенні адміністративного позову з підстав наведених відповідачем.

Позовна заява залишалась без руху, у зв'язку із несплатою позивачем судового збору (а. с. 36-37).

Позивач двічі клопотав про забезпечення позову шляхом зупинення дії спірного рішення. За наслідками розгляду його заяв, судом прийняті ухвали про повернення заяви про забезпечення позову та про відмову у задоволенні такої заяви (а. с. 43-45, 49-50, 56-58, 68-69).

Оскільки предметом оскарження в даній справі є нормативний акт органу місцевого самоврядування, у відповідності до вимог ст. 264 ч. 4 Кодексу адміністративного судочинства України, судом на відповідача покладався обов'язок опублікувати оголошення про це в офіційному виданні (а. с. 66).

За клопотанням відповідача підготовче засідання відкладалось (а. с. 95-96). За наслідками підготовчого провадження, судом прийнято ухвалу про закриття підготовчого провадження та призначення справи до судового розгляду по суті (а. с. 141-142).

Інших заяв і клопотань від учасників справи не надходило, інших процесуальних дій судом не вчинялось.

5 квітня 2018 р. судом проголошено скорочене рішення.

Вирішуючи спір, суд виходить з наступного.

30 червня 2017 р. відповідач прийняв рішення № 196 "Про погодження розміру плати батьків за навчання в початкових спеціалізованих мистецьких навчальних закладах (школах естетичного виховання) на 2017-2018 навчальний рік" (далі - Рішення № 196), відповідно до якого розмір плати за навчання за 1 місяць для всіх учнів без винятку складав від 60,0 до 160,0 грн., в залежності від групи та відділу (а. с. 20-21).

17 жовтня 2017 р. відповідач прийняв рішення № 376 (далі - Рішення № 376), яким вніс до попереднього рішення зміни наступного змісту: окремими пунктами відповідач затвердив розмір плати за навчання для учнів власної територіальної громади, яка залишилась незмінною порівняно із Рішенням № 196 - від 60,0 до 160,0 грн. на місяць та для учнів інших територіальних громад, яка склала 1 343,06 грн. (а. с. 17-19).

Таким чином, якщо Рішенням № 196 плата за навчання була встановлена на однаковому рівні для всіх без винятку учнів, то Рішенням № 376 відповідач збільшив плату для учнів, які не відносяться до територіальної громади м. Вознесенська. Саме цю обставину позивач розцінив як дискримінацію за територіальною ознакою.

Аналізуючи доводи позивача про перевищення відповідачем власних повноважень при прийнятті Рішення № 376 та порушення ним процедури його прийняття, суд керується наступним.

Відповідно до ст. 142 ч. 1 Конституції України, матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об'єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад.

Стаття 60 ч. 1 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачає, що територіальним громадам сіл, селищ, міст, районів у містах належить право комунальної власності на рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, землю, природні ресурси, підприємства, установи та організації, в тому числі банки, страхові товариства, а також пенсійні фонди, частку в майні підприємств, житловий фонд, нежитлові приміщення, заклади культури, освіти, спорту, охорони здоров'я, науки, соціального обслуговування та інше майно і майнові права, рухомі та нерухомі об'єкти, визначені відповідно до закону як об'єкти права комунальної власності, а також кошти, отримані від їх відчуження.

Відповідно до п. 1 статуту комунального закладу "Дитяча музична школа" (далі - Музична школа) - це початковий спеціалізований мистецький навчальний заклад, заснований на комунальній власності територіальної громади м. Вознесенська, відповідно, Музична школа є власністю відповідача та є складовою частиною матеріальної і фінансової основи територіальної громади м. Вознесенська (а. с. 24-29).

Як визначено п. 6.2. Положенням про початковий спеціалізований мистецький навчальний заклад (школу естетичного виховання), затвердженого наказом Міністерства культури і мистецтв України 6 серпня 2001 р. № 523 і зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 10 вересня 2001 р. за № 803/5994 (далі - Положення № 523), фінансування закладів здійснюється за рахунок коштів відповідних бюджетів та плати за навчання учнів. Основним джерелом фінансування закладів є кошти відповідних бюджетів. Фінансування закладів може здійснюватися також за рахунок додаткових джерел фінансування, не заборонених законодавством.

Як слідує з наведених норм, навчання у школах естетичного виховання, до яких відноситься і Музична школа, здійснюється на платній основі.

Як пояснив відповідач та третя особа, фактичні місячні витрати на навчання одного учня в Музичній школи складають 1 343,06 грн. і саме ця плата встановлена для учнів з інших територіальних громад, тоді як для учнів власної територіальної громади встановлені пільгові ціни від 60,0 до 160,0 грн., що узгоджується із п. 6.4. абз. 3 Положення № 523, відповідно до якого органи місцевого самоврядування мають право встановлювати додаткові пільги з плати за навчання з урахуванням можливостей місцевих бюджетів. Різниця між пільговою ціною за навчання і фактичною, покривається відповідачем за рахунок коштів місцевого бюджету. Право на власний розсуд витрачати кошти місцевого бюджету надано відповідачу ст. 7 Бюджетного кодексу України (далі - БК України) та ст. 61 ч. 4 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".

Отже, мова йде не про підвищення плати за навчання Рішенням № 376, а про скасування пільгових цін для учнів інших територіальних громад, які були встановлені Рішенням № 196 і право як встановлювати, так і скасовувати пільгові ціни, є компетенцією відповідача.

Відповідач у жовтні 2017 р., до прийняття Рішення № 376, звертався із листом до голів Бузької, Дорошівської, Олександрівської, Прибужанської і Вознесенської територіальних громад, в якому просив в порядку ст. 93 БК України, профінансувати витрати на утримання у власних навчальних закладах учнів з названих територіальних громад (а. с. 107-109).

Стаття 93 БК України, в редакції чинній на час звернення відповідача до вищеперелічених територіальних громад, визначала, що місцева рада може передати кошти на здійснення окремих видатків місцевих бюджетів іншій місцевій раді у вигляді міжбюджетного трансферту до відповідного місцевого бюджету. Передача коштів між місцевими бюджетами здійснюється на підставі рішень відповідних місцевих рад, прийнятих кожною із сторін, і укладання договору. Усі договори про передачу коштів між місцевими бюджетами згідно з такими рішеннями укладаються до 1 серпня року, що передує плановому.

Позивач наголошує на порушенні строків, передбачених ст. 93 БК України, так як відповідно до її правил, інші територіальні громади мали можливість перерахувати кошти до відповідача виключно до 1 серпня, тоді як останній звернувся до них лише у жовтні 2017 р.

Разом із тим, та обставина, що відповідач звернувся до територіальних громад не у строк, передбачений ст. 93 БК України, не має впливу на законність Рішення № 376.

Відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 25 березня 1997 р. № 260 "Про встановлення розміру плати за навчання у державних школах естетичного виховання дітей" (далі - Постанова № 260), розмір плати батьків за навчання у державних школах естетичного виховання дітей визначається один раз на рік дирекцією цього закладу за погодженням з органами місцевої виконавчої влади, тоді як відповідач фактично двічі на рік погодив таку плату - перший раз у червні 2017 р. Рішенням № 196 і другий раз у жовтні 2017 р. Рішенням № 376, але норми Постанови № 260 стосуються тільки державних шкіл естетичного виховання дітей, тоді як Музична школа є закладом комунальної власності відповідача.

З тих же міркувань суд відкидає зауваження позивача про те, що плата за навчання визначається дирекцією навчального закладу, тоді як до відповідача із відповідним клопотанням звернулась третя особа (а. с. 22-23).

Таким чином, суд приходить до висновку про те, що відповідач діяв у відповідності до власних повноважень, приймаючи рішення про погодження плати за навчання у Музичній школі, норми Конституції України та Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" ним не порушені, а несвоєчасність звернення до низки територіальних громад та інші недоліки не можуть бути розцінені як достатні підстави для скасування Рішення № 376.

Не погоджується суд і з доводами позивача про допущення відповідачем прояву дискримінації, у зв'язку із встановленням різної плати для учнів власної територіальної громади та для учнів інших територіальних громад.

Як визначено ст. 140 ч. 1 Конституції України, місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Аналогічну за змістом норму містить ст. 2 ч. 1 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".

5 березня 2015 р. Верховною Радою України був прийнятий Закон України "Про добровільне об'єднання територіальних громад", на підставі якого жителі м. Вознесенська та сіл Новогригорівка і Ракове об'єдналися в територіальну громаду.

Одним з принципів, який повинен дотримуватись при об'єднані, є економічна ефективність (ст. 2 ч. 1 п. 3 Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад").

Системний аналіз норм Конституції України, Законів України "Про місцеве самоврядування в Україні" та "Про добровільне об'єднання територіальних громад" дозволяє зробити висновок про те, що змістом і суттю місцевого самоврядування є можливість жителів самостійно вирішувати свої економічні, соціальні, культурні та інші питання, з урахуванням в першу чергу власних інтересів; розпоряджатись майном, яке є власністю територіальної громади, з метою досягнення найбільшого економічного ефекту. Органи місцевого самоврядування, які є виборними і підзвітними жителям територіальної громади, в свою чергу, беруть на себе обов'язок діяти в їх інтересах та піклуватись про добробут жителів територіальної громади.

З урахуванням викладеного та приймаючи до уваги те, що відповідно до п. 6.4. абз. 3 Положення № 523 відповідач має право встановлювати пільги з плати за навчання з урахуванням можливостей місцевих бюджетів, а право самому визначати напрямки використання коштів місцевого бюджету за відповідачем закріплено як нормами БК Україні, так і Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні", суд вважає, що відповідач мав право встановити пільгові ціни за навчання для учнів своєї територіальної громади.

Що стосується погодження ціни за навчання для учнів з інших територіальних громад, слід зазначити наступне.

Відповідно до ст. 24 ч. 1 Конституції України, громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом. Не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками.

Визначення терміну "дискримінація" наведено в Законі України "Про засади запобігання та протидії дискримінації в Україні". Так, відповідно до цього Закону дискримінація - це ситуація, за якої особа та/або група осіб за їх ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, віку, інвалідності, етнічного та соціального походження, громадянства, сімейного та майнового стану, місця проживання, мовними або іншими ознаками, які були, є та можуть бути дійсними або припущеними, зазнає обмеження у визнанні, реалізації або користуванні правами і свободами в будь-якій формі, встановленій цим Законом, крім випадків, коли таке обмеження має правомірну, об'єктивно обґрунтовану мету, способи досягнення якої є належними та необхідними.

Встановлення для учнів іншої територіальної громади плати за навчання більшої, порівняно із учнями територіальної громади відповідача, не підпадає під визначення дискримінації - відповідач лише встановив пільгові ціни за навчання для власних мешканців, що входить до його компетенції та повноважень, а для інших ціна дорівнює фактичним витратам за навчання одного учня на місяць. Дискримінацією в даному спорі була б відмова відповідача приймати учнів з інших територіальних громад до власних учбових закладів за умови виконання ними всіх необхідним передумов, в тому числі і внесення плати за навчання.

Суд враховує і те, що Закон України "Про засади запобігання та протидії дискримінації в Україні" не вважає дискримінацією випадки, коли обмеження у визнанні, реалізації або користуванні правами і свободами відповідає сукупності таких ознак: 1) має правомірну, об'єктивно обґрунтовану мету, 2) способи досягнення такої мети є належними та необхідними.

Як пояснили представники відповідача та третьої особи, Рішення № 376 було прийнято у зв'язку із збільшенням витрат місцевого бюджету на утримання учнів інших територіальних громад, порівняно із минулими роками та необхідністю покриття цих витрат, оскільки відповідач не має фінансової можливості і в подальшому нести такі витрати.

Суд знаходить ці обставини такими, що підпадають під виключення, передбачені Законом України "Про засади запобігання та протидії дискримінації в Україні" - приймаючи Рішення № 376 відповідач мав на меті покриття своїх витрат на утримання учнів з інших територіальних громад, у зв'язку із тим, що подальше їх утримання власним коштом є неможливим і, реалізуючи цю мету, діяв у спосіб і порядок, визначені законом, а не ставив за мету обмежити доступ до освіти іншим особам.

Судом враховані і міжнародні стандарти у сфері дискримінації в освіті, зокрема норми Конвенції про боротьбу з дискримінацією в галузі освіти від 14 грудня 1960 р. (далі - Конвенція). Так, у статті 1 ч. 1 цієї Конвенції визначено, що в ній термін "дискримінація" охоплює будь-яку відмінність, виключення, обмеження або перевагу за ознакою раси, кольору шкіри, статі, мови, релігії, політичних або інших переконань, національного або соціального походження, економічного становища або народження, яке має на меті або наслідком знищення або порушення рівності відносин в області освіти, і, зокрема:

а. закриття для будь-якої особи або групи осіб доступу до освіти будь-якого ступеня або типу;

b. обмеження освіти для будь-якої особи або групи осіб нижчим рівнем освіти;

с. створення або збереження роздільних систем освіти або навчальних закладів для будь-яких осіб або групи осіб, крім випадків, передбачених положенням статті 2 цієї Конвенції;

d. положення, несумісне з гідністю людини, в яке ставиться будь-яка особа або група осіб.

Фактично в даному спорі має місце зіткнення економічних інтересів територіальної громади м. Вознесенська, яка зацікавлена в отриманні відшкодування за користування своїм майном іншими особами, та соціальних інтересів мешканців інших територіальних громад, які хочуть отримати доступ до закладів освіти відповідача на рівних умовах з першими, але неможливо реалізовувати права останніх, за рахунок інтересів відповідача. Протилежний висновок означатиме, що відповідач позбавлений права на самостійне розпорядження своїм майном та прийняття самостійних рішень.

Суд підкреслює, що погодження відповідачем більшої плати для учнів з інших територіальних громад неможливо розцінювати як прояв дискримінації, адже за умови внесення такої плати, вони можуть отримати доступ до закладу освіти відповідача, а платність отримання освіти в школах естетичного виховання прямо передбачена Положенням № 523.

Крім викладеного, суд звертає увагу позивача на те, що пунктом першим Рішення № 376 погоджена плата за навчання для учнів територіальної громади м. Вознесенська і пунктом другим для учнів з інших територіальних громад. Позивач доводить протиправність Рішення № 376 тільки в частині пункту другого, але просить скасувати все Рішення № 376.

З урахуванням викладеного, суд не вбачає підстав для задоволення адміністративного позову.

Керуючись ст. ст. 2, 19, 139, 241-246 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

В И Р І Ш И В:

1. У задоволенні адміністративного позову керівника Вознесенської місцевої прокуратури (пр. Урсулова, 2, м. Вознесенськ, Миколаївська область, 56500) до виконавчого комітету Вознесенської міської ради Миколаївської області (пл. Центральна, 1, м. Вознесенськ, Миколаївська область, 56500, код 04056569) про визнання протиправним і скасування рішення від 17 жовтня 2017 р. № 376, відмовити.

2. Рішення суду першої інстанції набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи в порядку, визначеному ст. 255 Кодексу адміністративного судочинства України. Апеляційна скарга може бути подана до Одеського апеляційного адміністративного суду через Миколаївський окружний адміністративний суд протягом тридцяти днів з дня складання повного тексту рішення.

Повне рішення складено

10 квітня 2018 р.

Суддя А. О. Мороз