Постанова № 73248064, 05.04.2018, Київський апеляційний адміністративний суд

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУДСправа № 702/1384/16-а Суддя (судді) першої інстанції: Чорненька Д.С.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

05 квітня 2018 року м. Київ

Київський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді Губської О.А.

суддів: Парінова А.Б., Беспалова О.О.

за участю:

секретаря судового засідання Сергієнко Т.О.,

представника позивача - ОСОБА_2,

представника відповідачів - Войнової Т.М.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_4 на постанову Монастирищенського районного суду Черкаської області від 12 грудня 2017 року у справі за позовом ОСОБА_4 до виконавчого комітету Монастирищенської міської ради, Монастирищенської міської ради, треті особи без самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - ОСОБА_5, ПП "АВТОТРЕЙД-СЕРВІС" про скасування рішень органів місцевого самоврядування,-

В С Т А Н О В И В

Позивач звернулася до Монастирищенського районного суду Черкаської області з позовом до виконавчого комітету Монастирищенської міської ради, Монастирищенської міської ради, треті особи без самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - ОСОБА_5, ПП "АВТОТРЕЙД-СЕРВІС" про скасування рішення тридцять першої сесії Монастирищенської міської ради від 31.07.2015 №31-6 «Про надання дозволу на розробку проекту детального плану території обмеженої вулицями Шевченка та Івана Франка з розміщенням пункту технічного обслуговування автомобілів у м. Монастирищі Черкаської області»; скасування рішення виконавчого комітету Монастирищенської міської ради від 30.09.2015 №110 «Про затвердження детального плану території обмеженої вулицями Шевченка та Івана Франка з розміщенням пункту технічного обслуговування автомобілів у м. Монастирище».

Постановою Монастирищенського районного суду Черкаської області від 12 грудня 2017 року у задоволенні позовних вимог відмовлено в повному обсязі.

Не погодившись із таким рішенням, позивач подала апеляційну скаргу, у якій, посилаючись на неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи, порушення судом норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, ставить питання про скасування зазначеної постанови місцевого адміністративного суду та прийняття нової постанови - про задоволення позову.

Доводи апеляційної скарги ґрунтуються на тому, що вказані рішення були прийняті відповідачами з порушенням чинних вимог містобудівного законодавства в частині процедури розробки та затвердження детального плану на відповідній території.

До Київського апеляційного адміністративного суду 22.02.2018 від ОСОБА_5, ПП "АВТОТРЕЙД-СЕРВІС" та 26.02.2018 від відповідачів надійшли відзиви на апеляційну скаргу, у яких вони зазначають, що судом першої інстанції винесено обґрунтоване рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин по справі та з врахуванням норм чинного законодавства та просять суд апеляційної інстанції апеляційну скаргу ОСОБА_4 залишити без задоволення, а постанову Монастирищенського районного суду Черкаської області від 12 грудня 2017 року - без змін.

У судовому засіданні представник позивача апеляційну скаргу підтримав та просив її задовольнити. Представник відповідачів просила відмовити у задоволенні апеляційної скарги та залишити без змін рішення суду першої інстанції.

Вирішуючи спір, суд першої інстанції встановив наступні обставини, які учасниками процесу не оскаржуються.

Рішенням тридцять першої сесії Монастирищенської міської ради від 31.07.2015 № 31-6:

1) надано дозвіл ОСОБА_5 на розробку детального плану території, обмеженої вулицями Шевченка і І.Франка з розміщення пункту технічного обслуговування автомобілів у м. Монастирище,

2) замовником розроблення містобудівної документації визначено виконавчий комітет Монастирищенської міської ради;

3) фінансування робіт розроблення проекту детального плану території, обмеженої вулицями Шевченка і І.Франка, з розміщення пункту технічного обслуговування автомобілів у м. Монастирище покладено на ОСОБА_5;

4) контроль за виконанням рішення покладено на постійну комісію з питань економічної політики, житлово-комунального господарства, розвитку підприємництва та земельних ресурсів.

Крім того, рішенням виконавчого комітету Монастирищенської міської ради № 110 від 30.09.2015:

1) затверджено Детальний план території, обмеженої вулицями Шевченка і І.Франка, з розміщення пункту технічного обслуговування автомобілів у м. Монастирище Черкаської області;

2) прийнято рішення про його оприлюднення;

3) вирішено примірник Детального плану території, обмеженої вулицями Шевченка і І.Франка, з розміщення пункту технічного обслуговування автомобілів у м. Монастирище надати сектору регіонального розвитку, містобудування та архітектури державної адміністрації з метою архівного збереження та використання;

4) вирішено затвердити рішення черговому засіданні сесії міської ради;

5) покладено контроль за виконанням рішення на заступника міського голови ОСОБА_8.

Вважаючи вказані рішення відповідачів протиправними, позивач звернулася до суду з даним позовом про їх скасування.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що оскаржувані рішення прийняті відповідачами у відповідності з діючим чинним законодавством та в межах наданих повноважень.

Перевіривши правову оцінку обставин справи, повноту їх встановлення та правильність застосування судом норм матеріального і процесуального права, з урахуванням доводів апеляційної скарги та заперечень на неї, колегія суддів Київського апеляційного адміністративного суду дійшла висновку про таке.

Так, частиною 2 статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до статті 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території. Рішення органів місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України зупиняються у встановленому законом порядку з одночасним зверненням до суду.

Аналогічне положення міститься в частині десятій статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".

Відповідно до ч.2 ст.3 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Питання щодо розробки детального плану території врегульовано Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17.02.2011 №3038-VI (далі - Закон №3038-VI). Зазначений закон встановлює правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку території з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

Відповідно до ч.1 ст.16 вищезгаданого Закону планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.

Згідно з ч.1 ст. 19 Закону №3038-VI детальний план у межах населеного пункту уточнює положення Генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території.

Детальний план розробляється з метою визначення планувальної організації і функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території населеного пункту, призначених для комплексної забудови чи реконструкції.

Згідно з ч. 4 ст. 19 Закону №3038-VI Детальний план території визначає: 1)принципи планувально-просторової організації забудови; 2)червоні лінії та лінії регулювання забудови; 3)функціональне призначення, режим та параметри забудови однієї чи декількох земельних ділянок, розподіл територій згідно з будівельними нормами, державними стандартами і правилами; 4) містобудівні умови та обмеження (у разі відсутності плану зонування території) або уточнення містобудівних умов та обмежень згідно із планом зонування території; 5) потребу в підприємствах і закладах обслуговування населення, місце їх розташування; 6) доцільність, обсяги, послідовність реконструкції забудови; 7) черговість та обсяги інженерної підготовки території; 8) систему інженерних мереж; 9) порядок організації транспортного і пішохідного руху; 10) порядок комплексного благоустрою та озеленення, потребу у формуванні екомережі; 11) межі прибережних захисних смуг і пляжних зон водних об'єктів (у разі відсутності плану зонування території).

Крім того, відповідно до частин восьмої та дев'ятої статті 19 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" детальний план території у межах населеного пункту розглядається і затверджується виконавчим органом сільської, селищної, міської ради протягом 30 днів з дня його подання, а за відсутності затвердженого в установленому цим Законом порядку плану зонування території - відповідною сільською, селищною, міською радою.

Детальний план території не підлягає експертизі.

Визначення детального плану території міститься у статті 1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та означає містобудівну документацію, що визначає планувальну організацію та розвиток території.

План зонування території (зонінг) - містобудівна документація, що визначає умови та обмеження використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон.

Згідно з частиною першою статті 18 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" план зонування території розробляється на основі генерального плану населеного пункту (у його складі або як окремий документ) з метою визначення умов та обмежень використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон.

План зонування території розробляється з метою створення сприятливих умов для життєдіяльності людини, забезпечення захисту територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, запобігання надмірній концентрації населення і об'єктів виробництва, зниження рівня забруднення навколишнього природного середовища, охорони та використання територій з особливим статусом, у тому числі ландшафтів, об'єктів історико-культурної спадщини, а також земель сільськогосподарського призначення і лісів.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, зокрема, виходив з того, що, затверджуючи Детальний план території, виконавчий комітет Монастирищенської міської ради діяв у межах, наданих йому відповідно до ст.19 Закону № 3038-VІ, повноважень. При цьому, суд мотивував свою позицію тим, що актуалізований Генеральний план м.Монастирище, який був затверджений рішенням сесії Монастирищенської міської ради № 77 від 17.05.1989, містить документацію про умови та обмеження використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон, з огляду на що погодився з позицією відповідача про наявність плану зонування території м. Монастирище на час прийняття спірного рішення.

Разом з тим, колегія суддів не погоджується з вказаним висновком суду першої інстанції, з огляду на наступне.

Так, матеріали справи не містять доказів існування, затвердженого в установленому цим Законом порядку, плану зонування території м. Монастирище. Вказане не спростовано також і самим представником відповідачів під час апеляційного розгляду справи. Посилання на актуалізований Генеральний план м. Монастирище є необґрунтованим та безпідставним, оскільки з даного Генерального плану неможливо достовірно встановити наявності плану зонування території м. Монастирище.

З огляду на викладене, колегія суддів приходить до висновку, що Детальний план території, в даному випадку, міг бути затверджений виключно Монастирищенською міською радою, а не її виконавчим комітетом.

Крім того, колегія суддів зазначає, що відповідно до ч. 1, 2 ст. 21 Закону №3038-VI громадським слуханням підлягають розроблені в установленому порядку проекти містобудівної документації на місцевому рівні: генеральні плани населених пунктів, плани зонування територій, детальні плани територій.

Затвердження на місцевому рівні містобудівної документації, зазначеної у ч. 1 цієї статті, без проведення громадських слухань щодо проектів такої документації забороняється.

За змістом ч. 3 ст. 21 Закону №3038-VI сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи зобов'язані забезпечити: 1) оприлюднення прийнятих рішень щодо розроблення містобудівної документації на місцевому рівні з прогнозованими правовими, економічними та екологічними наслідками; 2) оприлюднення проектів містобудівної документації на місцевому рівні та доступ до цієї інформації громадськості; 3) реєстрацію, розгляд та узагальнення пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації на місцевому рівні (у разі її утворення); 4) узгодження спірних питань між громадськістю і замовниками містобудівної документації на місцевому рівні через погоджувальну комісію; 5) оприлюднення результатів розгляду пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації на місцевому рівні.

Згідно з ч. 5-6 вказаної статті оприлюднення проектів містобудівної документації на місцевому рівні є підставою для подання пропозицій громадськості до відповідного органу місцевого самоврядування. Пропозиції громадськості мають бути обґрунтовані в межах відповідних законодавчих та нормативно-правових актів, будівельних норм, державних стандартів і правил та надаватися у строки, визначені для проведення процедури громадських слухань. Пропозиції, надані після встановленого строку, не розглядаються.

Згідно з пунктом 5 Порядку проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні, який затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 25 травня 2011 року № 555, повідомлення про початок процедури розгляду та врахування пропозицій громадськості у проекті містобудівної документації має містити: інформацію про мету, склад та зміст містобудівної документації, викладену у скороченій та доступній для широкої громадськості формі; основні техніко-економічні показники, зокрема графічні матеріали, що відображають зміст містобудівної документації; відомості про замовника та розробника проектів містобудівної документації та підстави для їх розроблення; інформацію про місце і строки ознайомлення з проектом містобудівної документації; інформацію про посадову особу органу місцевого самоврядування, відповідальну за організацію розгляду пропозицій; відомості про строк подання і строк завершення розгляду пропозицій; інформацію стосовно запланованих інформаційних заходів (презентація, прилюдне експонування, телевізійні програми, публічні конференції тощо).

Відповідно до пункту 10 Порядку №555 особи, які забезпечують проведення робіт з розгляду таких пропозицій, повідомляють через засоби масової інформації, що поширюються на відповідній території, та офіційний веб-сайт відповідного органу місцевого самоврядування про місце подання таких пропозицій.

Пропозиції громадськості підлягають реєстрації органом місцевого самоврядування та розглядаються розробником і замовником проектів містобудівної документації у місячний строк. За результатами розгляду пропозицій заявнику надається відповідь про їх врахування або обґрунтована відмова (пункт 11 Порядку №555).

Також, відповідно до пункту 10 Порядку №555 затвердження проектів містобудівної документації без проведення процедури розгляду пропозицій громадськості забороняється, а матеріали щодо розгляду таких пропозицій є невід'ємною складовою частиною зазначеної документації.

Тобто, єдиним наслідком, який виникає через непроведення процедури розгляду пропозицій громадськості є заборона затвердження відповідним органом місцевого самоврядування містобудівної документації.

Як вбачається з матеріалів справи, відповідачами не забезпечено оприлюднення проекту Детального плану території, обмеженої вулицями Шевченка та Івана Франка з розміщенням пункту технічного обслуговування автомобілів у м. Монастирище та доступу до цієї інформації громадськості. Відповідачами також не було забезпечено належної процедури проведення громадських слухань щодо проекту вказаного детального плану.

З матеріалів справи вбачається та не заперечується відповідачем, що проект детального плану та рішення виконавчого комітету № 110 про його затвердження опубліковано ним на сайті Монастирищенської районної державної адміністрації 08.10.2015 року, тобто вже після прийняття оскаржуваного рішення виконавчого комітету Монастирищенської міської ради від 30.09.2015 №110 «Про затвердження детального плану території обмеженої вулицями Шевченка та Івана Франка з розміщенням пункту технічного обслуговування автомобілів у м. Монастирище», що є грубим порушенням законодавства, що регулює порядок проведення процедури розгляду та врахування пропозицій громадськості стосовно детального плану території.

Колегія суддів також враховує, що вказаним рішенням відповідача порушуються права безпосередньо позивача, оскільки відповідно до інформації, наявної в матеріалах справи, її земельна ділянка межує з земельною ділянкою, на якій планувалося розміщення пункту технічного обслуговування автомобілів.

З огляду на вищевикладене, відповідачем було порушено, передбачену чинним містобудівним законодавством, процедуру прийняття та затвердження детального плану території, обмеженої вулицями Шевченка та Івана Франка, з розміщенням пункту технічного обслуговування автомобілів у м. Монастирище, в зв'язку з чим колегія суддів приходить до висновку, що рішення виконавчого комітету Монастирищенської міської ради від 30.09.2015 №110 «Про затвердження детального плану території обмеженої вулицями Шевченка та Івана Франка з розміщенням пункту технічного обслуговування автомобілів у м. Монастирище» підлягає скасуванню, а тому позовні вимоги в цій частині підлягають задоволенню.

Щодо позовних вимог про скасування рішення тридцять першої сесії Монастирищенської міської ради від 31.07.2015 №31-6 «Про надання дозволу на розробку проекту детального плану території, обмеженої вулицями Шевченка та Івана Франка, з розміщенням пункту технічного обслуговування автомобілів у м. Монастирищі Черкаської області», колегія суддів зазначає наступне.

Конституційний Суд України в пункті 4 мотивувальної частини Рішення від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування) зазначив, що органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти. До ненормативних належать акти, які передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб'єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію.

Колегія суддів зазначає, що прийняте відповідачем рішення про надання дозволу на розробку проекту детального плану території є ненормативним актом органу місцевого самоврядування, який вичерпав свою дію внаслідок його виконання та не порушує прав позивача.

Крім того, постановою Кабінету Міністрів України від 16.11.2011 №290 затверджений Порядок розроблення містобудівної документації, розділ IV якого регламентує порядок розроблення містобудівної документації з планування території на місцевому рівні.

Пунктом 4.1. цього Порядку передбачено, що рішення про розроблення Генерального плану, плану зонування території, детального плану території, яка розташована в межах населеного пункту, а також внесення змін до цієї містобудівної документації приймає відповідна сільська, селищна, міська рада.

З огляду на викладене, Монастирищенська міська рада була уповноважена на прийняття вказаного рішення.

Крім того, як було зазначено вище, відповідно до ч. 1, 2 ст. 21 Закону №3038-VI громадським слуханням підлягають розроблені в установленому порядку проекти містобудівної документації на місцевому рівні: генеральні плани населених пунктів, плани зонування територій, детальні плани територій.

Оскільки вказане рішення ради не відноситься до містобудівної документації, то воно не підлягає громадським слуханням, що спростовує доводи позивача про зворотнє.

При цьому, безпідставними є твердження апелянта, що даним рішенням було змінено цільове призначення земельної ділянки, оскільки, вказане рішення не містить пункту відповідного змісту. Крім того, колегія суддів зазначає, що зміна цільового призначення земельної ділянки здійснюється за проектами відведення земельної ділянки, а не за детальним планом території.

З огляду на викладене, позовні вимоги в цій частині задоволенню не підлягають.

Відповідно до ч. 1 ст. 317 КАС підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: 1) неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи; 2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; 3) невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; 4) неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

На думку колегії суддів, оскаржуване рішення прийняте судом першої інстанції за неповного з'ясування обставин, що мають значення для справи та за недоведеності обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими.

Доводи апеляційної скарги знайшли своє підтвердження, а тому апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню.

Керуючись статтями 243, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 329 КАС, Київський апеляційний адміністративний суд,

П О С Т А Н О В И В

Апеляційну скаргу ОСОБА_4 на постанову Монастирищенського районного суду Черкаської області від 12 грудня 2017 року у справі за позовом ОСОБА_4 до виконавчого комітету Монастирищенської міської ради, Монастирищенської міської ради, треті особи без самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - ОСОБА_5, ПП "АВТОТРЕЙД-СЕРВІС" про скасування рішень органів місцевого самоврядування - задовольнити частково.

Постанову Монастирищенського районного суду Черкаської області від 12 грудня 2017 року - скасувати.

Прийняти нову постанову, якою позовні вимоги ОСОБА_4 - задовольнити частково.

Скасувати рішення виконавчого комітету Монастирищенської міської ради від 30.09.2015 №110 «Про затвердження детального плану території обмеженої вулицями Шевченка та Івана Франка з розміщенням пункту технічного обслуговування автомобілів у м. Монастирище».

В задоволенні іншої частини позовних вимог - відмовити.

Постанова набирає законної сили з дати прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий суддяО.А. Губська СуддяА.Б. Парінов СуддяО.О. Беспалов

Повне судове рішення складено 06 квітня 2018 року