Постанова № 73137878, 29.03.2018, Київський апеляційний адміністративний суд

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУДСправа № 823/1915/17 Суддя (судді) першої інстанції: Кульчицький С.О.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

29 березня 2018 року м. Київ

Київський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді Губської О.А.

суддів: Коротких А.Ю., Беспалова О.О.,

за участю:

секретаря судового засідання Сергієнко Т.О.,

представника позивача - Бульби Т.І.,

представника відповідача - Самойлової Д.Є.,

представника відповідача - Пальчика В.О.,

представника третьої особи - Барабохи О.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні у місті Києві апеляційну скаргу управління Державної казначейської служби України у м. Черкасах Черкаської області на постанову Черкаського окружного адміністративного суду від 12 грудня 2017 року (повний текст постанови складено 18.12.2017) у справі за адміністративним позовом Департаменту соціальної політики Черкаської міської ради до управління Державної казначейської служби України у м. Черкасах Черкаської області, третя особа, що не заявляє самостійних вимог на стороні позивача - Департамент економіки та розвитку Черкаської міської ради, про визнання протиправними рішень та зобов'язання вчинити певні дії, -

В С Т А Н О В И В

Позивач звернувся до суду з позовом до управління Державної казначейської служби України у м. Черкасах Черкаської області, третя особа, що не заявляє самостійних вимог на стороні позивача - Департамент економіки та розвитку Черкаської міської ради, в якому просить:

- визнати протиправним рішення відповідача від 17.11.2017 № 2443/4-07 про відмову у реєстрації бюджетних зобов'язань за Договором від 23.10.2017 № 222;

- зобов'язати відповідача зареєструвати бюджетні зобов'язання за Договором від 23.10.2017 № 222, укладеним між департаментом економіки та розвитку Черкаської міської ради, департаментом соціальної політики Черкаської міської ради та ТОВ «Авто-Стар-Черкаси»;

- визнати протиправним та скасувати попередження відповідача про неналежне виконання бюджетного законодавства від 31.10.2017 № 2254/4-16.

Постановою Черкаського окружного адміністративного суду від 12 грудня 2017 року позов задоволено.

Не погодившись із таким рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, у якій, посилаючись на неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи, порушення судом норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, ставить питання про скасування зазначеної постанови суду першої інстанції та прийняття нової постанови - про відмову у задоволенні позову.

Доводи апеляційної скарги ґрунтуються на тому, що правові підстави здійснення діяльності централізованими закупівельними організаціями, визначеними органами місцевого самоврядування (зокрема, Департаментом економіки та розвитку Черкаської міської ради) виникатимуть після затвердження Кабінетом Міністрів України та набрання чинності відповідними нормативно-правовими актами, які визначатимуть особливості створення та діяльності таких організацій.

До Київського апеляційного адміністративного суду 29.01.2018 від позивача надійшов відзив на апеляційну скаргу, у якому він зазначає, що судом першої інстанції винесено обґрунтоване рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин по справі та з врахуванням норм чинного законодавства та просить суд апеляційної інстанції апеляційну скаргу управління Державної казначейської служби України у м. Черкасах Черкаської області залишити без задоволення, а постанову Черкаського окружного адміністративного суду від 12 грудня 2017 року - без змін.

Крім того, 09.02.2018 Міністерством економічного розвитку і торгівлі України подано заяву про вступ у справу в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача.

Також, 15.02.2018 та 28.02.2018 відповідачем до суду апеляційної інстанції подано клопотання про залучення в якості третіх осіб Кабінету Міністрів України, Міністерства економічного розвитку і торгівлі України, Міністерства фінансів України, Виконавчого комітету Черкаської міської ради.

Колегія суддів з цього приводу зазначає, що згідно з ч. 2 ст. 49 КАС України треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, можуть вступити у справу на стороні позивача або відповідача до закінчення підготовчого засідання або до початку першого судового засідання, якщо справа розглядається в порядку спрощеного позовного провадження, у разі коли рішення у справі може вплинути на їхні права, свободи, інтереси або обов'язки. Вони можуть бути залучені до участі у справі також за клопотанням учасників справи. Якщо адміністративний суд при вирішенні питання про відкриття провадження у справі або при підготовці справи до судового розгляду встановить, що судове рішення може вплинути на права та обов'язки осіб, які не є стороною у справі, суд залучає таких осіб до участі в справі як третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору. Вступ третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, не має наслідком розгляд адміністративної справи спочатку.

Зазначена норма процесуального права передбачає стадії, на яких суд першої інстанції може вирішити питання про залучення до участі у справі третьої особи.

Вирішення питання про залучення до участі у справі третьої особи на стадії апеляційного провадження Кодексом адміністративного судочинства України - не передбачено.

Таким чином, колегія суддів на даній стадії не наділена повноваженнями залучати до участі у справі третіми особами Кабінету Міністрів України, Міністерства економічного розвитку і торгівлі України, Міністерства фінансів України, Виконавчого комітету Черкаської міської ради.

У судовому засіданні 29 березня 2018 року представники відповідача апеляційну скаргу підтримали. Представник позивача та третьої особи заперечували проти задоволення апеляційної скарги.

Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судом першої інстанції, виконавчим комітетом Черкаської міської ради прийнято рішення від 16.08.2016 №1022 «Про визначення централізованої закупівельної організації із закупівлі товарів, робіт і послуг за державні кошти» (далі - Рішення № 1022).

Пунктом 1 Рішення №1022 департамент економіки та розвитку Черкаської міської ради визначено централізованою закупівельною організацією, відповідальною за організацію та проведення процедур закупівель та закупівель за рамковими угодами відповідно до вимог Закону України «Про публічні закупівлі».

Пунктом 4 Рішення №1022 визначено відповідальними за підготовку і надання централізованій закупівельний організації річних планів закупівель з додатками, заявок на проведення торгів, а також інших документів, необхідних для проведення торгів в інтересах замовників, зокрема й тих, які є отримувачами коштів міського бюджету - директорів департаментів та, у разі здійснення закупівлі за рахунок коштів, отриманих від господарської діяльності, - керівників комунальних підприємств міста.

30.08.2017 позивачем подано департаменту економіки та розвитку Черкаської міської ради заявку на проведення конкурсних торгів № 20672/285/10 по закупівлі мікроавтобуса по коду згідно ДК 021:2015-34000000-7 «Легкові автомобілі» (34110000-1 - мікроавтобуси) для багатодітної сім'ї Гуцало відповідно до п. 2.1.3.4 Програми соціально-економічного і культурного розвитку м. Черкаси на 2017-2019 роки.

Департаментом економіки та розвитку Черкаської міської ради 06.09.2017 оприлюднено оголошення про проведення вказаної процедури закупівлі. Згідно з протоколом № 128 від 02.10.2017 переможцем торгів визнано ТОВ «Авто-Стар-Черкаси».

23.10.2017 між департаментом економіки та розвитку Черкаської міської ради, департаментом соціальної політики Черкаської міської ради та ТОВ «Авто-Стар-Черкаси», як постачальником укладено договір поставки товару № 222, за умовами якого ТОВ «Авто-Стар-Черкаси» в порядку та на умовах, визначених договором, зобов'язується поставити департаменту соціальної політики Черкаської міської ради, а департамент соціальної політики Черкаської міської ради зобов'язується прийняти та оплатити ТОВ «Авто-Стар-Черкаси» автомобіль легковий за асортиментом, ціною, кількістю, комплектацією, зазначеною у додатках до договору, які є його невід'ємними частинами.

З метою реєстрації бюджетних зобов'язань за договором №222 від 23.10.2017 позивач звернувся до відповідача, однак останній повернув подані документи без виконання та застосував до позивача заходи впливу у вигляді попередження №2254/4-16 від 31.10.2017 про неналежне виконання бюджетного законодавства з вимогою усунення порушень у строк до 30 календарних днів.

Підставою застосування до позивача такого заходу впливу як попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства стала відсутність в електронній системі закупівель договору про закупівлю, річного плану закупівель та звіту про результати проведення процедури закупівлі по замовнику - департаменту соціальної політики Черкаської міської ради, що на думку відповідача є порушенням абз. 2 п. 2.2 Порядку реєстрації та обліку бюджетних зобов'язань розпорядників бюджетних коштів та одержувачів бюджетних коштів в органах Державної казначейської служби України, затвердженого наказом Міністерства фінансів України №309 від 02.03.2012.

17.11.2017 листом № 2443/4-07 відповідач повідомив позивача, що станом на 17.11.2017 позивачем не усунуто вказані порушення бюджетного законодавства.

Вважаючи рішення відповідача про відмову у реєстрації бюджетних зобов'язань за Договором від 23.10.2017 № 222 та попередження відповідача про неналежне виконання бюджетного законодавства від 31.10.2017 № 2254/4-16 протиправними, позивач звернувся до суду з даним позовом.

Задовольняючи адміністративний позов, суд першої інстанції виходив з того, що вимоги позивача є правомірними та обґрунтованими, а тому підлягають задоволенню.

Колегія суддів апеляційної інстанції, перевіряючи законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції, зазначає наступне.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відносини, що виникають у сфері проведення публічних закупівель регулюються Законом України «Про публічні закупівлі» від 25 грудня 2015 року № 922-VIII.

Відповідно до ч. 2 ст. 7 вказаного Закону центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері казначейського обслуговування бюджетних коштів:

до здійснення оплати за договором про закупівлю перевіряє наявність договору про закупівлю, річного плану закупівель та звіту про результати проведення процедури закупівлі, які підтверджують проведення процедури закупівлі, за результатами якої укладено договір про закупівлю;

вживає заходів з недопущення здійснення платежів з рахунка замовника згідно з узятим фінансовим зобов'язанням за договором про закупівлю у випадках:

відсутності або невідповідності встановленим законодавством вимогам необхідних документів, передбачених абзацом другим цієї частини;

відміни процедури закупівлі;

набрання законної сили рішенням суду про визнання результатів процедури закупівлі недійсними;

на період призупинення процедури закупівлі;

наявності відповідного рішення органу оскарження відповідно до статті 18 цього Закону.

При цьому, органи Казначейства діють на підставі Указу Президента України від 13 квітня 2011 року №460/2011 «Про Положення про Державну казначейську службу України», постанови Кабінету Міністрів України від 15 квітня 2015 року № 215 «Про затвердження Положення про Державну казначейську службу України», а також Положення про управління (відділення) Державної казначейської служби України у районах, районах у містах, містах обласного, республіканського значення, затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 12.10.2011 № 1280

Відповідно до наказу Міністерства фінансів України від 12.10.2011 № 1280 Управління Казначейства відповідно до покладених на них завдань та в установленому законодавством порядку:

- здійснюють реєстрацію та облік бюджетних зобов'язань розпорядників та одержувачів бюджетних коштів;

- здійснюють у межах повноважень, передбачених законом, контроль за дотриманням розпорядниками та одержувачами бюджетних коштів, іншими клієнтами вимог законодавства у сфері закупівель в частині наявності, відповідності та правильності оформлення документів;

- застосовують або здійснюють заходи впливу за порушення бюджетного законодавства.

Управління Казначейства в установленому порядку мають право:

- повертати без виконання документи, подані розпорядниками та одержувачами бюджетних коштів, іншими клієнтами і стягувачами у передбачених законодавством випадках;

- надавати попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства з вимогою щодо усунення порушення бюджетного законодавства, а також складати протоколи про порушення бюджетного законодавства учасниками бюджетного процесу, на підставі яких зупиняти в межах повноважень, передбачених законом, операції з бюджетними коштами, а також ініціювати призупинення бюджетних асигнувань

- звертатись до суду, в тому числі у разі виявлення порушень бюджетного законодавства.

На виконання вимог Порядку реєстрації та обліку бюджетних зобов'язань розпорядників бюджетних коштів та одержувачів бюджетних коштів в органах Державної казначейської служби України, затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 02.03.2012 № 309 (далі - Порядок № 309), Управління перевіряє документи згідно з вимогами законодавства у сфері закупівель.

Відповідно до пункту 2.9 Порядку № 309 органи Казначейства не реєструють зобов'язання у разі відсутності документів щодо закупівлі товарів, робіт і послуг відповідно до законодавства у сфері закупівель, а застосовують заходи впливу за порушення бюджетного законодавства, визначені Бюджетним кодексом України.

Відповідно до частини 2 статті 7 ЗУ «Про публічні закупівлі», Управління:

- до здійснення оплати за договором про закупівлю перевіряє наявність в електронній системі закупівель: договору про закупівлю, річного плану закупівель, звіту про результати проведення процедури закупівлі, які підтверджують проведення процедури закупівлі, за результатами якої укладено договір про закупівлю.

- вживає заходів з недопущення здійснення платежів з рахунка замовника згідно з узятим фінансовим зобов'язанням за договором про закупівлю у випадках відсутності або невідповідності встановленим законодавством вимогам необхідних документів, зазначених вище.

Перевірка наявності вищезазначених документів проводиться шляхом перегляду документів, розміщених в електронній системі закупівель відповідним відділом Управління, який здійснює обслуговування замовника.

Матеріали справи свідчать, що розглядаючи питання про наявність у позивача документів та їх відповідність вимогам законодавства у сфері закупівель, відповідач посилався на відсутність в електронній системі закупівель договору про закупівлю, річного плану закупівель та звіту про результати проведення процедури закупівлі по замовнику - Департаменту соціальної політики Черкаської міської ради, в зв'язку з чим подання на реєстрацію бюджетних зобов'язань за договором від 23.10.2017 №222 є порушенням Порядку №309.

Враховуючи те, що порушення Порядку №309, відповідно до пункту 21 частини 1 статті 116 Бюджетного кодексу України являється порушенням бюджетного законодавства, Управлінням, відповідно до пункту 1 частини 1 статті 117 Бюджетного кодексу України до позивача був застосований такий захід впливу як попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства з вимогою щодо усунення бюджетного законодавства.

З огляду на вишевикладене, колегія суддів приходить до висновку, Управління діяло на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Стосовно висновків суду першої інстанції, що відповідачем не надано оцінку та не досліджено наявність належним чином оформлених процедур закупівлі замовником - Департаментом економіки та розвитку Черкаської міської ради, як централізованою закупівельною організацією, колегія суддів зазначає, що виходячи з вимог діючого законодавства України, перевіряти дотримання процедур закупівлі Департаментом економіки та розвитку Черкаської міської ради не входить в повноваження Управління, так як згідно з пунктом 3 статті 7 ЗУ «Про публічні закупівлі», органи, уповноважені на здійснення контролю у сфері закупівель, не мають право втручатися в проведення процедур закупівель.

Відповідно до ст.1 Закону України «Про публічні закупівлі» централізовані закупівельні організації - юридичні особи, що визначаються Кабінетом Міністрів України, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування як замовники, які організовують і проводять процедури закупівель та закупівлі за рамковими угодами в інтересах замовників відповідно до цього Закону. Централізовані закупівельні організації набувають усіх прав та обов'язків замовників, що визначені цим Законом, та несуть відповідальність згідно із законами України. Особливості створення та діяльності централізованих закупівельних організацій встановлюються Кабінетом Міністрів України.

Разом з тим, колегія суддів зазначає, що Кабінетом Міністрів України не затверджено відповідних нормативно-правових актів, які визначають особливості створення та діяльності централізованої закупівельної організації в м. Черкасах.

Таким чином, правові підстави здійснення діяльності централізованими закупівельними організаціями, визначеними органами місцевого самоврядування (зокрема, Департаментом економіки та розвитку Черкаської міської ради) виникатимуть після затвердження Кабінетом Міністрів України та набрання чинності відповідними нормативно-правовими актами, які визначатимуть особливості створення та діяльності таких організацій.

Отже, діючим законодавством України не передбачено проведення процедур закупівлі замовником - Департаментом економіки та розвитку Черкаської міської ради, як централізованою закупівельною організацією.

Постановою Кабінету Міністрів України від 23 листопада 2016 № 928 «Про реалізацію пілотного проекту з організації діяльності централізованої закупівельної організації» (далі - Постанова № 928) затверджено Порядок реалізації пілотного проекту з організації діяльності централізованої закупівельної організації в інтересах Секретаріату Кабінету Міністрів України та центральних органів виконавчої влади в рамках реалізації пілотного проекту з організації діяльності централізованої закупівельної організації.

Відповідно до Положення про Міністерство економічного розвитку і торгівлі України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 серпня 2014 № 459, Міністерство економічного розвитку і торгівлі України є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державних та публічних закупівель.

В зв'язку з викладеним, на виконання Постанови № 928 наказом Міністерства економічного розвитку і торгівлі України від 12.01.2017 № 20 визначено державну установу «Професійні закупівлі» відповідальною за виконання функцій централізованої закупівельної організації у рамках пілотного проекту та затверджено перелік товарів і послуг, закупівлю яких може здійснювати централізована закупівельна організація.

Таким чином, на сьогодні чинним законодавством України визначена єдина державна установа «Професійні закупівлі», яка може здійснювати функції централізованої закупівельної організації у рамках пілотного проекту.

Крім того, колегія суддів зазначає, що Постановою № 928 затверджено виключний перелік товарів і послуг, закупівлю яких може здійснювати централізована закупівельна організація, який складається з п'ятнадцяти позицій.

З матеріалів справи вбачається, що 30.08.2017 позивачем подано Департаменту економіки та розвитку Черкаської міської ради заявку на проведення конкурсних торгів по закупівлі мікроавтобуса по коду ДК 021:2015-34000000-7 «Легкові автомобілі» (34110000-1 -мікроавтобуси).

23.1.0.2017 між Департаментом економіки та розвитку та постачальником укладено договір поставки автомобіля легкового.

Проте, у вищевказаному переліку взагалі відсутній код 34110000-1 - мікроавтобуси, тобто навіть на рівні центральних органів виконавчої влади здійснення відповідного типу закупівлі не допускається.

Суд першої інстанції вказаних обставин не врахував, в зв'язку з чим прийшов до помилкового висновку про наявність підстав для задоволення позовних вимог.

Відповідно до ч. 1 ст. 317 КАС підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: 1) неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи; 2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; 3) невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; 4) неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

На думку колегії суддів, оскаржуване рішення прийняте судом першої інстанції за неповного з'ясування обставин, що мають значення для справи та за недоведеності обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими.

Доводи апеляційної скарги знайшли своє підтвердження, а тому його апеляційна скарга підлягає задоволенню.

Керуючись статтями 243, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 329 КАС, Київський апеляційний адміністративний суд,

П О С Т АН О В И В:

Апеляційну скаргу управління Державної казначейської служби України у м. Черкасах Черкаської області на постанову Черкаського окружного адміністративного суду від 12 грудня 2017 року у справі за адміністративним позовом Департаменту соціальної політики Черкаської міської ради до управління Державної казначейської служби України у м. Черкасах Черкаської області, третя особа, що не заявляє самостійних вимог на стороні позивача - Департамент економіки та розвитку Черкаської міської ради, про визнання протиправними рішень та зобов'язання вчинити певні дії - задовольнити.

Постанову Черкаського окружного адміністративного суду від 12 грудня 2017 року скасувати .

Прийняти нову постанову, якою у задоволенні позову департаменту соціальної політики Черкаської міської ради - відмовити.

Постанова набирає законної сили з дати прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий суддяО.А. Губська СуддяА.Ю. Коротких СуддяО.О. Беспалов

Повне судове рішення складено 02 квітня 2018 року