Постанова № 73017845, 21.03.2018, Одеський апеляційний адміністративний суд

ОДЕСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

----------------------

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

21 березня 2018 р.м.ОдесаСправа № 815/4838/17

Категорія: 6.3 Головуючий в 1 інстанції: Завальнюк І. В.

Колегія суддів Одеського апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого судді - Вербицької Н.В.,

суддів - Джабурії О.В.,

Кравченка К.В.,

при секретарі судового засідання Осіпова М.Ю.,

за участю позивача ОСОБА_2,

представника відповідача Крук І.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_4, ОСОБА_2 на постанову Одеського окружного адміністративного суду від 08 листопада 2017 року у справі за позовом ОСОБА_4, ОСОБА_2 до Головного управління Держгеокадастру у Львівської області про визнання протиправними рішень та зобов'язання вчинити певні дії,

В С Т А Н О В И Л А :

20.09.2017 ОСОБА_4, ОСОБА_2 звернулись із адміністративним позовом до Головного управління Держгеокадастру у Львівської області про визнання протиправними відмови ГУ Держгеокадастру у Львівській області від 10.08.2017 № 31-13-0.6-10860/2-17, № 0-13-0.6-10859/2-17 у наданні позивачам дозволів на розробку проектів землеустроїв щодо відведення земельних ділянок, площею по 2,0 га кожному, для ведення особистих селянських господарств за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності на території Шегинівської сільської ради Мостиського району (за межами населених пунктів); зобов'язати відповідача надати зазначені дозволи.

Позов обґрунтований тим, що листами однакового змісту від 10.08.2017 № 31-13-0.6-10860/2-17, № 0-13-0.6-10859/2-17 на виконання постанови Одеського окружного адміністративного суду від 27.12.2016 у справі № 815/5958/16 ГУ Держгеокадастру у Львівській області повторно розглянуло їх клопотання від 04.09.2016 про надання дозволів на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок, площею по 2,0 га кожному, у власність для ведення особистого селянського господарства на території Шегинівської сільської ради Мостинського району (зав межами населених пунктів). За результатами повторного розгляду відповідач повторно відмовив у наданні дозволів, пославшись на постанову Кабінету Міністрів України від 07.06.2017 № 413. На думку позивачів, ГУ Держгеокадастру у Львівській області позбавив їх права отримати земельні ділянки у нормах безоплатної приватизації, прийнявши рішення, що не відповідають ч.7 ст.118 ЗК України, та необґрунтовано застосувавши при цьому підзаконний акт.

Справу розглянуто за відсутності представника відповідача, причини неявки якого визнані судом неповажними.

Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 08 листопада 2017 року в задоволенні позову відмовлено.

Не погодившись із прийнятим судовим рішенням, позивачі подали апеляційну скаргу, в якій посилаючись на порушення судом норм матеріального права, просять постанову суду першої інстанції скасувати з прийняттям нової - про задоволення позову. Зокрема, апелянти зазначають, що суд першої інстанції, посилаючись на наявність Стратегії удосконалення механізму управлення в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними, затвердженої постановою Кабміну України від 07.06.2017 № 413, яка передбачає надання дозволів на розроблення проектів землеустрою лише земельних ділянок, які включені до переліку, не врахував, що судовими рішеннями в адміністративній справі № 815/5958/16 зобов'язано відповідача повторно розглянути заяви ОСОБА_4 і ОСОБА_2 про передачу їм у власність земельних ділянок із врахуванням положень ч.7 ст.118 ЗК України, який має вищу юридичну силу, ніж постанова Кабміну.

Враховуючи, що ч.7 ст.118 ЗК України передбачений вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою, який не передбачає врахування постанов Кабміну, апелянти зазначають, про порушення судом норм матеріального права, який не врахував наведені обставини при прийнятті судового рішення.

Заслухавши доповідача, дослідивши доводи апеляційної скарги, матеріали справи, перевіривши правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, виходячи з наступного.

Судом першої інстанції встановлено та з матеріалів справи вбачається наступне.

04 вересня 2016 року позивачі звернулись до ГУ Держгеокадастру у Львівській області з клопотанням (заявою), в якому просили розглянути питання щодо передачі заявникам безоплатно у власність земельних ділянок площею 2,0 га (кожному) для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель запасу державної власності на сформованій земельній ділянці державної власності (кадастровий номер НОМЕР_1) на території Шегинівської сільської ради Мостиського району Львівської області із наданням кожному громадянину дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. До вказаного клопотання було додано: копії паспортів та ідентифікаційних кодів заявників; графічні матеріали, на яких позначене бажане місце розташування земельної ділянки; інформація з ДЗК України.

29 вересня 2016 року листами № Б-12704/0-6395/6-16 та № Б-12704/0-6397/6-16 ГУ Держгеокадастру у Львівській області відмовило у наданні ОСОБА_4 і ОСОБА_2 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельних ділянок для ведення особистого селянського господарства, площею 2,00 га кожному, на сформованій земельній ділянці державної власності сільськогосподарського призначення кадастровий номер НОМЕР_1, розташованої за межами населеного пункту на території Шегинівської сільської ради Мостиського району Львівської області.

Не погодившись із вищезазначеними рішеннями, ОСОБА_4 та ОСОБА_2 оскаржили їх в судовому порядку (справа № 815/5958/16), в результаті чого постановою Одеського окружного адміністративного суду від 27.12.2016, яка залишена без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 13.06.2017, позов задоволений частково. Відмови ГУ Держгеокадастру у Львівській області від 29.09.2016 № №Б-12704/0-6395/6-16, Б-12704/0-6397/6-16 визнані протиправними; ГУ Держгеокадастру у Львівській області зобов'язано повторно розглянути клопотання (заяви) ОСОБА_4, ОСОБА_2 від 04.09.2016 щодо розгляду питання про передачу у власність земельної ділянки площею по 2,00 га (кожному) для ведення особистого селянського господарства, розташованої за межами населеного пункту на території Шегинівської сільської ради Мостиського району Львівської області із урахуванням вимог ч.7 ст. 118 Земельного кодексу України.

На виконання вищевказаної постанови ГУ Держгеокадастру у Львівській області повторно розглянуло клопотання (заяви) ОСОБА_4, ОСОБА_2 від 04.09.2016 щодо розгляду питання про передачу у власність земельної ділянки, площею по 2,00 га (кожному), для ведення особистого селянського господарства.

За результатами розгляду ГУ Держгеокадастру у Львівській області листами від 10.08.2017 №№ 31-13-0.6-10860/2-17, № 0-13-0.6-10859/2-17 відмовило позивачам у наданні дозволів на розробку проектів землеустроїв щодо відведення земельних ділянок площею 2,0 і 2,0 га для ведення особистих селянських господарств за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності на території Шегинівської сільської ради Мостиського району (за межами населених пунктів).

Зі змісту відповідей відповідача вбачається, що постановою Кабінету Міністрів України від 07.06.2017 № 413 "Деякі питання удосконалення управління у сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними" затверджено Стратегію удосконалення механізму управління у сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними (далі - Стратегія), яка визначає механізм передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення Держгеокадастром та його територіальними органами у власність громадян в межах норм безоплатної приватизації. Зокрема, вказана Стратегія передбачає надання дозволів на розроблення проектів землеустрою лише тих земельних ділянок, які включені до переліку. Відсутність земельних ділянок, які бажають отримати позивачі, у зазначеному переліку унеможливило для ГУ Держкомзему у Львівської області позитивно вирішити питання про надання позивачам дозволів на розроблення документації із землеустрою.

Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з правомірності та законності повторної відмови у наданні позивачам дозволу на розробку проекту землеустрою та передання земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у приватну власність в межах норм безоплатної приватизації.

Судова колегія не погоджується з висновком суду першої інстанції на підставі наступного.

Стаття 19 Конституції України встановлює, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Перевіряючи обґрунтованість та законність дій та рішень суб'єкта владних повноважень, суд має врахувати наведене нормативне регулювання та вимоги частини 2 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, які певною мірою відображають принципи адміністративної процедури.

Суд також враховує встановлений ст.3 Конституції України, ст.6 КАС України принцип верховенства права, який в адміністративному судочинстві зобов'язує суд надавати законам та іншим нормативно-правовим актам тлумачення у спосіб, який забезпечує пріоритет прав людини при вирішенні справи. Тлумачення законів та нормативно-правових актів не може спричиняти несправедливих обмежень прав людини.

Надаючи оцінку діям ГУ Держгеокадастру у Львівської області щодо повторної відмови позивачам у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, суд має встановити, чи діяв відповідач на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначений Конституцією та законами України.

Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 27 грудня 2016 року, яке залишено без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 13 червня 2017 року по справі № 815/5958/16, зобов'язано ГУ Держгеокадастру у Львівської області повторно розглянути клопотання ОСОБА_4 і ОСОБА_2 про надання дозволів на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок по 2 га кожному для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності на території Шегинівської сільської ради Мостиського району (за межами населених пунктів).

Необхідність повторного розгляду викликана незаконністю відмови у наданні такого дозволу.

Так, зазначеними судовими рішеннями встановлено, що при зверненні позивачів до ГУ Держкомзему у Львівській області із клопотаннями від 04.09.2016 року, позивачами дотримані вимоги ст.ст.81,116, ч.6,7 ст.118, ч.1 ст.121, ст.128 ЗК України. До вказаних клопотань позивачами надані графічні матеріали із позначенням бажаного місця розташування земельної ділянки, інформація з Державного земельного кадастру від 04.09.2016, у якій за параметрами пошуку "кадастровий номер земельної ділянки НОМЕР_1" у графі "цільове призначення" зазначено "16.00 землі запасу (земельні ділянки кожної категорії земель, які не надані у власність або користування громадянам чи юридичним особам)", у графі "форма власності" зазначено "державна власність", у графі "площа земельної ділянки" зазначено "29,8382 га", у графі "місце розташування" зазначено "Львівська область, Мостиський район, Шегинівська сільська рада".

У судових рішеннях по справі № 815/5958/16 також зазначено, що відповідно до листа відділу Держгеокадастру у Мостиському районі від 06.09.2016 № 5/14-16-ПІ земельна ділянка, яку бажають отримати позивачі, розташована у межах сформованої земельної ділянки з кадастровим номером НОМЕР_1, загальною площею 29,8382 га, на яку, в тому числі не розповсюджуються обмеження, передбачені частинами 2 і 3 ст.134 ЗК України, та її місце розташування відповідає вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, містобудівної документації, схемам землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування території.

Враховуючи, що відмова ГУ Держкомзему у Львівської області позивачам у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою не ґрунтувалась на положеннях ЗК України, судами у справі № 815/5958/16 зобов'язано відповідача повторно розглянути клопотання ОСОБА_4 та ОСОБА_2 про надання дозволу про передачу у власність земельної ділянки площею по 2,00 га (кожному) для ведення особистого селянського господарства, розташованої за межами населеного пункту на території Шегинівської сільської ради Мостиського району Львівської області із урахуванням вимог ч.7 ст. 118 Земельного кодексу України.

При повторному розгляді клопотання позивачів про надання дозволів на розробку проекту землеустрою ГУ Держкомзему у Львівської області обмежився лише констатацією набрання чинності постановою Кабміну України від 07.06.2017 року № 413 "Деякі питання удосконалення управління у сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними", якою затверджено Стратегію удосконалення механізму управління у сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними. Оскільки дана Стратегія передбачає надання дозволів та передачу земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у власність громадян в межах норм безоплатної приватизації лише після включення їх до відповідного переліку земельних ділянок, який складається Держгеокадастром та його територіальними органами, а бажані для отримання позивачами земельні ділянки не були включені до вказаного переліку у ІІІ кварталі 2017 року, відповідач відмовив у наданні позивачам дозволів на розробку проекту землеустрою.

Судова колегія вважає, що повторна відмова ГУ Держкомзему у Львівської області у наданні позивачам дозволу на розробку проекту землеустрою не ґрунтується на законі.

Правильними є доводи апелянтів, що відмова у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою має бути мотивована обставинами, визначеними ч.7 ст.118 ЗК України, якими є невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Проте, повторна відмова відповідача у наданні дозволу, яка викладена у листах від 10.08.2017 року, не містить таких підстав.

Більш того, при повторному розгляді клопотання позивачів про надання такого дозволу відповідачем не наведені обставини наявності обмежень, передбачених частинами 2 і 3 ст.134 ЗК України, невідповідність місце розташування земельних ділянок, які бажають отримати позивачі, вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, містобудівної документації, схемам землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування території, про відсутність яких зазначено у судових рішеннях у справі № 815/5958/16.

Посилання відповідача про відсутність зазначених земельних ділянок у переліку земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, які можуть бути передані у власність громадянам України у ІІІ кварталі 2017 року, як невідповідність місце розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів та ін. (ч.7 ст.118 ЗК України), судова колегія вважає неналежним обґрунтуванням відмови.

Судова колегія вважає, що Стратегія, якою і передбачена необхідність складення переліків земельних ділянок, не є нормативно-правовим актом, який визначає невідповідність місце розташування земельних ділянок.

Невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, це вже певна визначеність у цих документів, щодо статусу цієї земельної ділянки та планів на її подальше використання. Це може бути певна заборона щодо приватизації земельних ділянок, які розташовані в певному місці (на певній території) щодо якого існує законодавчо визначена заборона на передачу земельних ділянок для тієї чи іншої мети - заборона виділення земельних ділянок в зоні відчуження, заборона виділення земельних ділянок в прибережних смугах, захисних зонах та ін. Включення земельної ділянки до генерального плану та іншої містобудівної документації, щодо використання для певної мети, також може кваліфікуватися, як заборона визначена ч.7 ст.118 Земельного кодексу України.

Разом з тим, ч.7 ст.118 Земельного кодексу України не передбачає такої підстави для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, як відсутність її у переліку земельних ділянок, які можуть бути передані у власність громадянам України.

Зазначений перелік Земельним кодексом України не передбачений, а посилання у Стратегії на необхідність органам Держгеокадастру, надавати дозволи на розроблення документації із землеустрою та передавати земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності у приватну власність в межах норм безоплатної приватизації відповідно до зазначених переліків носить рекомендаційний характер, а не імперативний.

Так, в цій Стратегії пропонується, враховувати позицію відповідної сільської та селищної ради під час надання (передачі) земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у власність громадян.

Стратегія є лише очікуванням, бажанням Уряду, напрямком за яким планується побудувати управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення, а не самим регулятором.

На користь цього висновку свідчить той факт, що у п.3 постанови Кабміну України від 07.06.17 №413 зазначено про необхідність у шестимісячний строк внесення проектів відповідних нормативно-правових актів, спрямованих на реалізацію Стратегії, затвердженої цією постановою.

Крім того, відповідачем, як повноваженим органом на розпорядження землями сільськогосподарського призначення державної власності, не доведена неможливість включення до переліку земельних ділянок, які можуть бути передані у власність громадянам у ІІІ кварталі 2017 року, тих, що бажають отримати позивачі. Доводи ГУ Держкомзему у Львівської області, що пріоритетним є надання таких дозволів та передача земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності учасникам АТО, не виключає можливість для відповідача у наданні зазначеного дозволу ОСОБА_4 та ОСОБА_2 для розробки проекту землеустрою на земельні ділянки, на які не претендують учасники АТО.

Земельний кодекс України, по-іншому, ніж Стратегія, підходить до питання передачі у власність громадян земельних ділянок державної власності. Відповідно до Стратегії, у приватну власність громадян можуть бути передані лише ті земельні ділянки державної власності, які спеціально визначені для цього органами державної влади. А відповідно до Земельного кодексу України, у приватну власність можуть бути передані будь-які земельні ділянки на вимогу заявника, за виключенням тих, щодо яких органами державної влади прийнято рішення про неможливість їх передачі у власність громадянам.

Відповідно до ч.4 ст.8 КАС України у разі невідповідності нормативно-правового акта Конституції України, закону України, міжнародному договору, згода на обов'язковість якого надана Верховною Радою України, або іншому правовому акту суд застосовує правовий акт, який має вищу юридичну силу.

Враховуючи викладене, судова колегія вважає, що застосуванню підлягає Земельний кодекс України, як нормативний акт, який має вищу юридичну силу по відношенню до постанови Кабінету Міністрів України №413 від 07.06.17.

Наведені обставини в сукупності дають підстави для висновку, що повторна відмова у наданні позивачам дозволу на розробку проекту землеустрою прийнята відповідачем в порушення вимог закону, є неналежно мотивованою, а тому є протиправною.

Оскільки при повторному розгляді клопотання позивачів про надання їм дозволу на розробку проекту землеустрою, відповідач не виконав вимоги суду та не прийняв рішення з урахуванням положень ч.7 ст.118 ЗК України, судова колегія вважає, що зобов'язання втретє розглянути зазначене клопотання не є ефективним способом захисту прав позивачів.

Зобов'язуючи відповідача надати дозволи ОСОБА_4 та ОСОБА_2 на розробку проекту землеустрою, судова колегія вважає, що в даному випадку відсутнє втручання суду у дискреційні повноваженні відповідача.

Як зазначено у рекомендаціях Комітету Міністрів Ради Європи стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11.03.1980 на 316-й нараді № R(80)2, під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Отже, суб'єкт може вільно обирати між двома чи більшою кількістю альтернатив, кожна з яких буде правомірною. Якщо ж правомірним може вважатися лише один варіант поведінки, дискреційні повноваження відсутні.

В ході розгляду даної справи не встановлені обставини неможливості видачі позивачам дозволів на розробку проекту землеустрою, крім відсутності земельних ділянок, які бажають отримати позивачі, у переліку, що складається відповідачем, що не є належною підставою для відмови. В зв'язку із викладеним апеляційний суд вважає, що в даному випадку ГУ Держгеокадастру у Львівської області має тільки один з можливих варіантів поведінки, який має правову підставу. Обидва варіанти можливих рішень не можуть бути одночасно юридично допустимими, тому фактично відсутній вільний вибір між ними. Правомірним може вважатися тільки один з них - той, що відповідає визначеним у законодавстві підставам, це надання дозволу, про якій просять позивачі.

Суд першої інстанції не врахував наведені норми права, надав невірну правову оцінку обставинам справи, в зв'язку із чим прийшов до помилкового висновку про відсутність підстав для задоволення позову.

Відповідно до пунктів 3,4 ч.1 ст.317 КАС України постанова суду першої інстанції підлягає скасуванню з прийняттям нової постанови про задоволення позову.

Керуючись ст.ст.308,315,317,321,322,325,329 КАС України, судова колегія -

П О С Т А Н О В И Л А :

Апеляційну скаргу ОСОБА_4, ОСОБА_2 - задовольнити.

Постанову Одеського окружного адміністративного суду від 08 листопада 2017 року - скасувати з прийняттям нової про задоволення позову ОСОБА_4, ОСОБА_2 до Головного управління Держгеокадастру у Львівської області про визнання протиправними рішень та зобов'язання вчинити певні дії.

Визнати протиправною відмову Головного управління Держгеокадастру у Львівської області, яка оформлена листами від 10.08.2017 № 31-13-0.6-10860/2-17 та № 0-13-0.6-10859/2-17, у наданні ОСОБА_4 та ОСОБА_2 дозволів на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок.

Зобов'язати Головне управління Держгеокадастру у Львівської області надати ОСОБА_4 та ОСОБА_2 дозволи на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок по 2 га кожному для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності на території Шегинівської сільської ради Мостиського району (за межами населених пунктів) згідно поданих клопотань від 04.09.2016 року.

Повний текст постанови складений та підписаний колегією суддів 27 березня 2018 року.

Головуючий: Н.В.Вербицька

Суддя: О.В.Джабурія

Суддя: К В.Кравченко