Рішення № 72919041, 19.03.2018, Миколаївський окружний адміністративний суд

МИКОЛАЇВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

РІШЕННЯ

Іменем України

19 березня 2018 р. № 814/152/18 м. Миколаїв

Миколаївський окружний адміністративний суд у складі судді Біоносенка В.В., за участю секретаря судового засідання Кононенка Д.Ф., розглянув у відкритому судовому засіданні адміністративну справу

за позовомОСОБА_1, АДРЕСА_1 доМиколаївської міської ради, вул. Адміральська, 20, Миколаїв, 54001 треті особиОСОБА_2, АДРЕСА_11 ОСОБА_3, АДРЕСА_2 ОСОБА_4, АДРЕСА_3 ОСОБА_5, АДРЕСА_4 ОСОБА_6, АДРЕСА_5 ОСОБА_7, АДРЕСА_12 ОСОБА_6, АДРЕСА_5 ОСОБА_8, АДРЕСА_6 ОСОБА_9, АДРЕСА_7 ОСОБА_10, АДРЕСА_8 ОСОБА_11, АДРЕСА_9 ОСОБА_12 АДРЕСА_10 провизнання протиправним та скасування рішення від 21.12.2017р. № 32/1,

за участю:

позивача: ОСОБА_1

представників відповідача: Юзвак Є.М., Бабенко О.О

ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_1 звернувся до адміністративного суду з позовом до Миколаївської міської ради з вимогами визнати протиправним і скасувати рішення відповідача від 21.12.17 №32/1 «Про внесення змін до рішення міської ради від 15.12.16 №12/3 «Про затвердження на посади заступників міського голови та керуючого справами виконавчого комітету Миколаївської міської ради».

Свої позовні вимоги позивач обґрунтував тим, що зазначене рішення було ухвалене відповідачем всупереч вимог Конституції України, Законів України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про доступ до публічної інформації», «Про статус депутатів місцевих рад», «Про службу в органах місцевого самоврядування» «Про запобігання корупції», а саме: 1) відповідачем не було дотримано вимоги п.1 ч.1 ст.5 Закону України «Про доступ до публічної інформації» щодо обов'язкового оприлюднення проектів рішень не менше ніж за 20 робочих днів до дати їх розгляду. Проект рішення №32/1 від 21.12.17 взагалі не оприлюднювався, а був внесений секретарем Миколаївської міської ради для голосування щодо включення до порядку денного сесії. Таким чином, позивач був позбавлений можливості своєчасно ознайомитися з запропонованими кандидатурами та внести свої пропозиції чи зауваження; 2) на час винесення спірного рішення, не було вирішено питання про звільнення осіб, які перебували на цих посадах до цього. Лише заступники міського голови ОСОБА_7, та ОСОБА_4 вже були звільнені зі своїх посад станом на 21.12.17. Інші особи, які були затверджені на ці посади ще у 2016 році, на час ухвалення спірного рішення перебували на цих посадах. Тобто, на час прийняття відповідачем рішення були відсутні вакансії, на які можливо було затвердити нових заступників міського голови та керуючого справами виконкому; 3) спірне рішення відповідача суперечить п.5 ч.1 ст.26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», оскільки на посадах були затверджені особи, без затвердженої штатів виконкому. Відповідно до різних рішень Миколаївської міської ради штатна численність виконкому 21 особа чи 229 осіб, назви посад - заступник міського голови не відповідає вимогам Закону, оскільки відповідно до законодавства посада повинна мату назву заступник міського голови з питань діяльності виконавчих органів. Миколаївська міська рада відповідні штатні розклади у відповідність не привела, створивши юридичну невизначеність з цього питання; 4) Відповідно до вимог ст.5 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» на посаду можуть бути призначенні особи, які мають відповідну освіту і професійну підготовку, володіють державною мовою. Крім того, перед прийняттям на служби зазначені особи повинні були подати декларації відповідно до вимог Закону України «Про запобігання корупції», разом з цим перевіркою цього факту за відомостями реєстру НАЗК (https://nazk.gov.ua/), що такі декларації подавалися зазначеними особами вже після прийняття спірного рішення; 5) питання про призначення заступників міського голови було винесено на розгляд сесії всупереч вимог Регламенту, відповідно до якого пропозиція до порядку денного чергової сесії міської ради із зазначенням доповідача, проектом рішення та іншими матеріалами, що планується винести на розгляд міської ради, подаються до апарату міської ради в друкованій та електронній формі не пізніше як за 30 днів. Зазначене рішення готувалось більше 2 місяців, тому відповідач мав можливість виконати вимоги Регламенту щодо надіслання проекту рішення. Також, не було роздано жодних інформаційних матеріалів щодо визначених кандидатур, що ускладнювало роботу депутатів щодо визначення під час голосування. Відповідно до ч.5 ст.47 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» постійні комісії попередньо розглядають кандидатури осіб, які пропонуються для обрання, затвердження, призначення або погодження відповідною радою, готують висновки з цих питань. При підготовці спірного рішення його проект не було подано на 4 з 5 постійних комісій Миколаївської міської ради, а єдина комісія (з питань прав людини, законності, гласності, антикорупційної політики, місцевого самоврядування, депутатської діяльності та етики) не розглядала окремо кожну кандидатуру, не надала жодного висновку, а надала тільки рекомендацію «погодити» проект рішення.

На думку позивача, зазначені порушення, допущені Миколаївської міської радою під час ухвалення спірного рішення, порушують права позивача, як члена територіальної громади та депутата місцевої ради, який представляє інтереси інших членів громади, щодо прозорості формування органів місцевого самоврядування, прийняття участі у процесі їх формування, можливості запропонувати свою кандидатуру на зайняття посади заступника міського голови. Позивач вважає, що ухвалення спірного рішення відповідачем у такий спосіб, дискримінує його, у можливості зайняття посади в органі місцевого самоврядування.

Відповідач позов не визнав, просив в його задоволенні відмовити. У своєму відзиві послався на те, що у позивача відсутнє право вимоги за цим позовом, оскільки спірне рішення є актом індивідуальної дії, яке не стосується його інтересів. З приводу конкретних порушень надав такі пояснення: 1) спірне рішення є актом індивідуальної дії з кадрового питання, тобто внутрішньоорганізаційним питанням, а за таких обставин відповідно до ст.15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» не потребує оприлюдненню. У будь-якому випадку, на думку відповідача, порушення зазначених вимог з питань публічної інформації не має наслідком скасування рішення.; 2) не було допущено одночасного перебування на посадах декількох осіб, оскільки спірним рішенням одночасно було вирішено питання про припинення повноважень попередніх заступників міського голови та затверджені нові. При цьому, міська рада як колегіальний орган висловила своє волевиявлення у формі затвердження відповідних осіб на посадах та скасування попереднього затвердження старого складу заступників, а трудові правовідносини з вказаними особами припинялись та розпочинались на підставі відповідних розпоряджень виконуючого обов'язки міського голови. Будь-якого перебування двох осіб на одній посаді одночасно допущено не було; 3) структуру виконавчого комітету Миколаївської міської ради було затверджено ще рішення №13/1 від 22.12.16. Відповідно до ст.1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виконавчі органи рад - органи, які створюються радами для здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування. Таким чином, посади першого заступника, заступників міського голови та керуючого справами виконавчого комітету в розумінні Закону не є виконавчими органами ради та не можуть входити окремо до структури виконавчих органів. Особи на зазначених посадах входять до складу виконавчого комітету, який в своє чергу є виконавчим органом ради та входить до структури органів ради; 4) відповідність кандидатів вимогам законодавства щодо проходження служби у органах місцевого самоврядування перевірялась відділом кадрового забезпечення. Обставин, які унеможливлюють таке призначення, не виявлено. З приводу подання декларацій, то порушення Закону також не відбулося, оскільки зазначені в рішенні особи подали відповідні декларації до видання розпорядження виконуючого обов'язки міського голови; 5) посилання позивача на порушення ч.5 ст.47 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» є безпідставними, оскільки проект спірного рішення було розглянуто до погоджено всім депутатськими комісіями.

Під час підготовчого провадження за ініціативу суду залучено до участі у справі осіб, визначених у рішенні Миколаївської міської ради від 21.12.17 №32/1 «Про внесення змін до рішення міської ради від 15.12.16 №12/3 «Про затвердження на посади заступників міського голови та керуючого справами виконавчого комітету Миколаївської міської ради» ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_7, ОСОБА_5, ОСОБА_4, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_6, ОСОБА_12, ОСОБА_11

Треті особи в судове засідання не з'явились, відзивів на позовну заяву не надали, своє відношення з предмету спору не висловили.

Дослідив матеріали справи, вислухав позивача, представників відповідача, суд встановив наступне.

15.12.16 Миколаївської міською радою прийнято рішення №12/3 «Про затвердження на посади заступників міського голови та керуючого справами виконавчого комітету Миколаївської міської ради».

Відповідно до п.1 зазначеного рішення, Миколаївська міська рада затвердила на посадах: першого заступника міського голови - ОСОБА_2, заступника міського голови - директора департаменту фінансів Миколаївської міської ради - ОСОБА_3, заступника міського голови - ОСОБА_7, заступника міського голови ОСОБА_15, заступника міського голови - ОСОБА_16, заступника міського голови ОСОБА_5, заступника міського голови - ОСОБА_4, керуючого справами виконавчого комітету Миколаївської міської ради - ОСОБА_8 (т.1 арк.спр.108).

21.12.17 Миколаївською міською радою прийнято рішення №32/1 «Про внесення змін до рішення міської ради від 15.12.2016 №12/3 «Про затвердження на посади заступників міського голови та керуючого справами виконавчого комітету Миколаївської міської ради».

Відповідно до п.1.1 до рішення №12/3 від 15.12.16 вносяться зміни щодо виключення з п.1 слів: «першого заступника міського голови - ОСОБА_2, заступника міського голови - директора департаменту фінансів Миколаївської міської ради - ОСОБА_3, заступника міського голови - ОСОБА_7, заступника міського голови ОСОБА_5, заступника міського голови - ОСОБА_4, керуючого справами виконавчого комітету Миколаївської міської ради - ОСОБА_8».

Відповідно до п.1.2 до рішення №12/3 від 15.12.16 вносяться зміни щодо доповнення п.1 словами: «першого заступника міського голови - ОСОБА_9, заступника міського голови ОСОБА_10, заступника міського голови - ОСОБА_6, заступника міського голови ОСОБА_12, керуючого справами виконавчого комітету Миколаївської міської ради - ОСОБА_11». (т.1 арк.спр.24).

Відповідно до ст.55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Відповідно до ст.6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов'язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.

Відповідно до ст.5 КАС Україна кожан особа має право в порядку встановленому Кодексом звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням діє чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушенні її права, свободи чи інтереси.

Разом з тим, необхідно розуміти, що право на звернення до суду розділяється на право на позов в процесуальному та матеріальному розумінні.

Процесуальне право на позов-це право на подання позову, право на звернення до суду з вимогою за захистом, прав, свобод і інтересів, які, на думку позивача, порушені суб'єктом владних повноважень у спірних правовідносинах.

Позивачем дотримано всі процесуальні норми під час подання позовної заяви, а спір щодо оскарження рішення суб'єкта владних повноважень віднесений до юрисдикції адміністративних судів, у зв'язку з чим судом було відкрито провадження по цій справі та розглянуто по суті позовних вимог.

Самим лише фактом розгляду по суті вимог позивача забезпечено його право на позов, яке передбачене ст.55 Конституції України, ст.6 Конвенції та ст.5 КАС України.

Натомість, матеріальне право на позов - це право на задоволення позиву, на позитивне вирішення справи, розв'язання спору на користь позивача.

Право на задоволення позову залежить, окрім іншого, від наявності у позивача суб'єктивних прав, які порушуються відповідачем та права вимоги за ними.

Відповідно до ч.1 ст.2 КАС України завданням адміністративного судочинства є вирішення спорів з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів осіб від порушень з боку суб'єкта владних повноважень.

Відповідно до п.9 ч.5 ст.160 КАС України зазначається, що у позовні заяві повинно бути обґрунтовано порушення оскаржуваним рішенням, прав, свобод або інтересів позивача.

Відповідно до п.19 ст.4 КАС України - індивідуальний акт - акт (рішення) суб'єкта владних повноважень, виданий (прийнятий) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

Відповідно до ст.48 КАС України передбачено право суду на заміну неналежного позивача, у разі встановлення того факту, що з позовом звернулась не та особа, якій належить право вимоги, замінити первинного позивача належним позивачем.

Отже, процесуальний закон, визнає матеріальне право на позов в адміністративному судочинстві щодо оскарження індивідуального акту суб'єкта владних повноважень, лише за особами у яких є право вимоги, тобто саме тими, кого він безпосередньо стосується, для кого оскаржуваний акт породжує, змінює або припиняє певні правовідносини.

Виключенням з цього правила є органи та особи, визначені у ст.53 КАС України, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб - прокурор, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини та інші.

В цьому випадку, судом встановлено, що рішення Миколаївської міської ради №32/1 від 21.12.17, яке оскаржує позивач, є індивідуальним актом суб'єкта владних повноважень, яким вирішується питання про припинення правовідносин з публічної служби- ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_7, ОСОБА_5, ОСОБА_4 та ОСОБА_8, а також виникнення правовідносин з публічної служби - ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_6, ОСОБА_12 та ОСОБА_11

Будь-яких інших правовідносин, окрім питань публічної служби осіб, зазначених вище, рішення №32/1 від 21.12.17 не вирішує.

Позивач відсутній у переліку осіб, зазначених у спірному рішенні, щодо яких вирішується питання проходження публічної служби.

Спірне рішення не породжує, не змінює та не припиняє права та обов'язки позивача.

За таких обставин, суд дійшов висновку, що рішення Миколаївської міської ради №32/1 від 21.12.17 «Про внесення змін до рішення міської ради від 15.12.2016 №12/3 «Про затвердження на посади заступників міського голови та керуючого справами виконавчого комітету Миколаївської міської ради» не порушує прав, свобод та інтересів позивача, у нього відсутнє право вимоги про його скасуванню.

Викладені вище позивачем процедурні порушення, можуть бути обґрунтуванням протиправності спірного рішення, лише у разі пред'явлення позовних вимог особами, права яких порушуються зазначеними рішенням.

При цьому, кожна особа має право вимоги лише в тій частині спірного рішення, яке стосується безпосередньо неї.

Але, ніхто з осіб, зазначених у спірному рішенні, з адміністративним позовом до суду не звертались, про порушення своїх прав не заявляли.

Судом під час відкриття провадження по справі визначено коло осіб, прав, свобод та інтересів яких стосується рішенням №32/1 від 21.12.17: ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_7, ОСОБА_5, ОСОБА_4 та ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_6, ОСОБА_12 та ОСОБА_11

З ініціативи суду зазначені особи залучені до участі у розгляді справи в якості третіх осіб. У тому, числі з метою з'ясування їх думки щодо вступу у справу в якості належного позивача відповідно до вимог ст.48 КАС України.

Разом з тим, жодна з цих осіб, в жодне судове засідання не з'явилась, будь-яких заяв по суті справи не подала, своєї позицію з приводу предмету позову не висловила.

Відповідно до принципу диспозитивності- суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу (ч.2 ст.9 КАС України).

З врахуванням того, що особи, зазначені у спірному рішення, позовних вимог про його скасування не заявили, суд приходить до висновку, що ці особи не вважають, що спірним рішенням порушуються їх права.

На підтвердження зазначеного висновку також вказує і та обставина, що спірне рішення було реалізовано стосовно більшості осіб, які в ньому зазначені: ОСОБА_17, ОСОБА_8, ОСОБА_2 звільнено за угодою сторін за заявами, які ними були подані. ОСОБА_7 звільнено за власним бажанням.

За поданими заявами було призначено на посади та приступили до виконання своїх обов'язків ОСОБА_6, ОСОБА_11, ОСОБА_9 та ОСОБА_10

Тобто, зазначені особи не лише не заявляють про порушення їхніх прав спірним рішенням, а й вчиняють дії щодо його виконання.

Також, необхідно зазначити, що рішенням №32/1 від 21.12.17 є актом індивідуальної дії, яке вичерпується своїм виконанням. Стосовно ОСОБА_6, ОСОБА_11, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_17, ОСОБА_8, ОСОБА_2 та ОСОБА_7 зазначене рішення виконано, а тому його можливо вважати вичерпаним в цій часті.

Задоволення позову ОСОБА_1 призведе не до захисту його прав, а до порушенню прав осіб, які зазначені у акті індивідуальної дії - рішенні №32/1 від 21.12.17. У такому випадку будуть припинені правовідносини публічної служби ОСОБА_6, ОСОБА_11, ОСОБА_9, ОСОБА_10, та поновлені правовідносини публічної служби ОСОБА_17, ОСОБА_8, ОСОБА_2 та ОСОБА_7, хоча зазначені особи про це не просять.

Це буде суперечить завданню адміністративного судочинства, яке полягає у захисті порушених прав позивача від порушень з боку суб'єкта владних повноважень, а не порушенню позивачем прав третіх осіб.

Щодо посилання позивача на допущену по відношення до нього дискримінацію, оскільки відсутність своєчасної інформації про затвердження заступників міського голови, позбавило його можливості запропонувати свою кандидатуру на ці посади, суд не вважає переконливим.

Законодавством не передбачено проведення конкурсу під час визначення кандидатів на посади заступників міського голови та керуючого справами виконавчого комітету. Навпаки, відповідно до п.5 ч.4 ст.42, ч.2 ст.51 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» персональний склад виконавчого комітету, у тому числі заступники міського голови та керуючий справами виконкому відповідної ради пропонуються міським головою.

Тобто, підбір кандидатур на зазначені посади є дискреційним повноваженням міського голови. Позивач не позбавлений будь-який час запропонувати свою кандидатуру міському голові для внесення її на затвердження радою на відповідну посаду.

Внесення міським головою саме зазначених осіб, жодним чином не порушує права безпосередньо самого позивача.

Порушення прав з боку суб'єкта владних повноважень, які підлягають судовому захисту повинно бути реальним, а не уявним.

Представництво інтересів громади депутата місцевої ради, про яке йде мова у Законах України «Про місцеве самоврядування в України» та «Про статус депутатів місцевих рад», має абстрактний характер, та не пов'язано з виконання функцій процесуального представництва у розуміння адміністративного судочинства.

Зазначені закони та КАС України не наділяють депутатів місцевих рад повноваженнями на представництво інтересів інших осіб, у тому числі виборців, членів громади саме у адміністративному судочинстві. Свої повноваження представника громади, позивач мав можливість реалізувати шляхом голосування з цього питання на сесії Миколаївської міської ради.

Взагалі позивачем не наводиться аргументів протиправності змісту спірного рішення, а лише наводяться аргументи порушення процедури його прийняття. Необхідно зазначити, що будь-яке формальне порушення суб'єктом владних повноважень процедури ухвалення компетентних рішень не є безумовною підставою для скасування таких рішень.

Лише у тому випадку, коли порушення процедури призвело до неправильного вирішення справи, а також до порушення прав особи, стосовно якої застосовується це рішення, суд може скасувати таке рішення суб'єкта владних повноважень.

Навіть щодо процесуальних порушень, допущених судом під час розгляду адміністративних, цивільних та господарських справ, у всіх процесуальних кодексах міститься норма, що це може бути підставою для скасування рішення, лише якщо це призвело до неправильного вирішення справи (ч.2 ст.317 КАС України, ч.2 ст.277 ГПК, ч.2 ст.376 ЦПК).

Саме особи, щодо яких буде застосовано акт індивідуальної дії, прийнятий з порушенням процедури його прийняття, вправі ставити питання про його скасування.

Відповідно до ч.5 ст.242 КАС України при виборі і застосуванні норм права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

Верховний Суд України у постанові від 11.11.15 по аналогічній адміністративній справі №2а-2885/12/1470, за позовом депутатів місцевої ради про скасування рішення (акта індивідуальної дії) цієї ж ради, висловив правову позицію, що право оскаржити індивідуальний акт має особа, якої він стосується. Позивачі оскаржили рішення, яке є правовим актом індивідуальної дії. Такі правові акти породжують права й обов'язки тільки тих суб'єктів (чи визначеного цим актом певного кола суб'єктів), яким його адресовано. Право на захист це самостійне суб'єктивне право, яке з'являється у володільця регулятивного права лише в момент порушення чи оспорення останнього. Таким чином, відсутність у будь-кого (крім користувачів вказаних мисливських угідь), в тому числі і позивачів, прав чи обов'язків у зв'язку із оскаржуваним рішенням не породжує для останніх і права на захист, тобто права на звернення із цим адміністративним позовом. Посилання позивачів на їхнє право звернення до суду з цим позовом є безпідставними, оскільки зазначене рішення не стосується їх безпосередньо (http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/54331803).

Аналогічні висновки були викладені Верховним Судом України у постановах від 15.07.15 по адміністративній справі №21-273а14 (http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/39999309), від 03.02.15 по адміністративній справі №21-617а14 (http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/42665513), від 12.04.17 по адміністративній справі № П/800/589/16 (http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/66413427), від 31.10.17 по адміністративній справі №П/800/413/16 (http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/70427204) та багатьох інших.

Зазначений підхід було підтримано Верховним Судом в ухвалах від 02.01.18 по адміністративній справі №9901/22/17 (http://reyestr.court.gov.ua/Review/71446182), від 05.01.18 по адміністративній справі №800/149/18 (http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/71488386) та іншим.

Враховуючи вищевикладене, суд дійшов висновку про відмову в задоволенні позову.

Судові витрати покласти на позивача.

Суд вбачає підстави для винесення окремої ухвали щодо невідповідності вимогам законодавства практики Миколаївської міської ради по ухваленню рішень про внесення змін до своїх попередніх ненормативних правових актів (актів індивідуальної дії), на підставі яких вже виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів.

На підставі викладеного, керуючись ст. 2, 19, 139, 241, 244, 242 - 246 КАС України, суд, -

ВИРІШИВ:

1. В задоволенні позову ОСОБА_1 (АДРЕСА_1 ) до Миколаївської міської ради (вул. Адміральська, 20,Миколаїв,54001 26565573) відмовити.

2. Апеляційна скарга на це рішення може бути подана до Одеського апеляційного адміністративного суду через Миколаївський окружний адміністративний суд протягом тридцяти днів з дня складання повного тексту рішення.

Суддя В. В. Біоносенко

Повний текст рішення складено 22.03.18