Постанова № 72863485, 20.03.2018, Львівський апеляційний адміністративний суд

ЛЬВІВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

20 березня 2018 рокуЛьвів№ 876/11433/17

Львівський апеляційний адміністративний суд в складі:

Головуючого судді Сеника Р.П.,

суддів Попка Я.С., Хобор Р.Б.

з участю секретаря судового засідання Мацьків М.С.

представника третьої особи Вітрів І.Ю.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі суду м. Львові апеляційну скаргу Миколаївської міської ради Львівської області на постанову Львівського окружного адміністративного суду від 10 жовтня 2017 року у справі № 813/2061/17 за адміністративним позовом ОСОБА_2 до Головного управління Держгеокадастру у Львівській області , третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, Миколаївська міська рада про визнання протиправним і скасування рішення, зобов'язання вчинити дії,-

судді в 1-й інстанції - Гулик А.Г.,

час ухвалення рішення - 10.10.2017 року, 15:03 год.,

місце ухвалення рішення - м. Львів,

дата складання повного тексту рішення - не зазначено,

В С Т А Н О В И В :

ОСОБА_2 звернувся до суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Львівській області, в якому просив суд:

- визнати протиправним та скасувати рішення відповідача, викладене у листі від 04.11.2016 №І-13652/0-6928/6-16 про розгляд клопотання, яким відмовлено позивачу у наданні дозволу на розроблення проекта землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства площею 2,00га, яка розташована на території Миколаївської міської ради Миколаївського району Львівської області за межами населеного пункту;

- зобов'язати відповідача повторно розглянути клопотання позивача про надання дозволу на розроблення проекта землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства площею 2,00га, яка розташована на території Миколаївської міської ради Миколаївського району Львівської області за межами населеного пункту та прийняти рішення відповідно до вимог ч.7 ст.118 Земельного кодексу України.

Представник позивача в судовому засіданні 10.10.2017 подав заяву про зміну позовних вимог від 06.10.2017, в якій просив зобов'язати відповідача прийняти рішення про видачу наказу про надання дозволу позивачу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства. Таким чином, позивач мав намір змінити предмет позову у справі.

Суд в прийнятті до провадження вказаної заяви відмовив, оскільки суд ще 26.06.2017 перейшов до розгляду справи по суті, і відповідно таку заява позивач подав всупереч вимогам ч.1 ст.137 КАС України.

Представник позивача в судовому засіданні 10.10.2017 подав заяву про збільшення позовних вимог від 10.10.2017, в якій просив зобов'язати відповідача прийняти рішення про видачу наказу про надання дозволу позивачу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства.

Суд в прийнятті до провадження вказаної заяви відмовив, оскільки по суті позивач змінює предмет позову, що є неможливим з підстав, викладених вище. Крім цього, суд звертає увагу на те, що КАС України не допускає збільшення позовних вимог, а передбачає можливість збільшення розміру позовних вимог.

Ухвалою суду від 14.09.2017 до розгляду справи залучено третю особу, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача - Миколаївську міську раду Львівської області.

Позовні вимоги мотивує тим, що позивач звернувся до відповідача із клопотанням про надання дозволу на розроблення проекта землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства площею 2,00га на території Миколаївської міської ради Львівської області (за межами населеного пункту). На думку позивача, відповідач протиправно відмовив йому у затвердженні проекта землеустрою щодо відведення земельної ділянки, оскільки, проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки відповідає вимогам ст.116 Земельного кодексу України, а підстави для відмови в його затвердженні є вичерпними.

Постановою Львівського окружного адміністративного суду від 10 жовтня 2017 року у справі № 813/2061/17 позовні вимоги задоволено частково.

Постанову суду першої інстанції оскаржила третя особа, подавши на неї апеляційну скаргу.

В апеляційній скарзі апелянт покликається на неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи, недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції вважає встановленими, порушення судом норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи. Свою апеляційну скаргу мотивує тим, що згідно нового Генерального плану м. Миколаєва, затвердженого рішенням Миколаївської міської ради №208 від 24.06.2016 року, усі території, які розташовані за межами населеного пункту, крім земель державного лісового фонду, включені в межі населеного пункту, тобто розпорядником даних земель є Миколаївська міська рада, а не Головне управління Держгеокадастру у Львівській області.

Також апелянт зазначає, що територія, зазначена у клопотанні ОСОБА_2 у 2003 році була передана в оренду ТОВ «Гідробуд-М» для сільськогосподарського використання, право користування даною земельною ділянкою не припинялося.

Просить скасувати постанову Львівського окружного адміністративного суду від 10 жовтня 2017 року у справі № 813/2061/17 та прийняти нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовити.

Вислухавши суддю-доповідача, пояснення позивача, дослідивши обставини справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів приходить до висновку про те, що апеляційна скарга не підлягає до задоволення з наступних підстав.

Як встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, що позивач звернувся до Головного управління Держгеокадастру у Львівській області із клопотанням про надання дозволу на розроблення проекта землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 2,00га. у власність для ведення особистого селянського господарства, розташованої за межами населеного пункту на території Миколаївської міської ради Львівської області, до якого долучив графічні матеріали із позначенням бажаного місця розташування земельної ділянки.

Головне управління Держгеокадастру України у Львівській області листом №І-13652/0-6928/6-16 від 04.11.2016 відмовило позивачу у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою, оскільки відсутнє погодження Миколаївської міської ради Львівської області щодо надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства.

Позивач не погоджуючись з відмовою в наданні дозволу, звернувся із позовом до суду про визнання її протиправною та зобов'язати вчинити дії.

Задовольняючи частково позовні вимоги у справі, суд першої інстанції виходив з того, що позивач, при зверненні до відповідача з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекта землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства, подав всі необхідні документи, передбачені нормами ЗК України.

Проте, відповідач відмовив позивачу в наданні дозволу на розроблення проекта землеустрою для відведення земельної ділянки, з тих підстав, що відсутнє відповідне погодження Миколаївської міської ради Львівської області.

Суд встановив, що на звернення відповідача про висловлення позиції щодо надання дозволу на розроблення проекта землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки площею 2,00 га для ведення особистого селянського господарства, розташованої за межами населеного пункту, Миколаївська міська рада Львівської області не надала жодних заперечень, тобто за замовчанням погодила надання дозволу на розроблення проекта землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки.

Саме про відсутність такого погодження, а не про наявність обґрунтованих заперечень, зазначається в рішенні відповідача, якими відмовлено в наданні дозволу на розроблення проекта землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки площею 2,00га для ведення особистого селянського господарства, розташованої за межами населеного пункту на території Миколаївської міської ради Львівської області.

З огляду на вказане, суд вважає, що позовні вимоги в цій частині є підставними та обґрунтованими, а тому рішення відповідача від 04.11.2016 №І-13652/0-6928/6-16, яким відмовлено позивачу у наданні дозволу на розроблення проекта землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки площею 2,00га для ведення особистого селянського господарства, розташованої за межами населеного пункту на території Миколаївської міської ради Львівської області, є протиправною та підлягає скасуванню.

З огляду на повноваження суду при задоволенні адміністративного позову прийняти рішення про зобов'язання відповідача вчинити певні дії, а також, враховуючи протиправність відмови відповідача у наданні дозволу на розроблення проекта землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки, суд вважає за необхідне зобов'язати відповідача повторно розглянути клопотання позивача щодо надання дозволу на розроблення проекта землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки.

Колегія суддів погоджується з таким висновком суду першої інстанції з наступних підстав.

Відповідно до частини 2 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Згідно з ч. 2 ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно ст. 3 ЗК України земельні відносини регулюються Конституцією України, вказаним Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.

Відповідно до ч. 1 ст. 35 ЗК України земельні ділянки, громадяни України мають право набувати безоплатно у власність або на умовах оренди земельні ділянки для ведення індивідуального або колективного садівництва.

Частиною 4 статті 122 ЗК України передбачено, що центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених частиною восьмою цієї статті, у власність або у користування для всіх потреб.

Пунктом «в» ч. 3 ст. 116 ЗК України передбачено, що безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених вказаним Кодексом.

Згідно з ч. 1 ст. 121 ЗК України громадяни України мають право на безоплатну передачу земельних ділянок із земель державної або комунальної власності для ведення особистого селянського господарства не більше 2,0 гектара.

Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Отже, перелік підстав для відмови в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність є вичерпним та розширеному тлумаченню не підлягає.

Відповідно до п.1 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 №15, Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства і який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.

Відповідно до п.2 вказаного Положення Держгеокадастр у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, Указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, іншими актами законодавства.

Пунктом 3 вказаного Положення передбачено, що основними завданнями Держгеокадастру, зокрема, є реалізація державної політики у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.

Згідно з п. 1. Положення про Головне управління Держгеокадастру в області, затверджене наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України 29.09.2016 № 333, Головне управління Держгеокадастру в області є територіальним органом Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру та їй підпорядковане.

Підпунктом 13 п.4 вказаного Положення передбачено, що Головне управління Держгеокадастру в області розпоряджається землями державної власності сільськогосподарського призначення в порядку, визначеному чинним законодавством.

Статтею 21 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" передбачено, що Кабінет Міністрів України спрямовує і координує роботу міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, які забезпечують проведення державної політики у відповідних сферах суспільного і державного життя, виконання Конституції та законів України, актів Президента України, додержання прав і свобод людини та громадянина.

Міністерства та інші центральні органи виконавчої влади відповідальні перед Кабінетом Міністрів України, підзвітні та підконтрольні йому.

Віце - прем'єр - міністром - Міністром регіонального розвитку будівництва та житлово - комунального господарства України надано Держземагентству України відповідне доручення від 08.10.2014 № 37732/0/1-14, в якому йдеться про обов'язкове направлення на розгляд місцевих рад питань щодо розпорядження землями сільськогосподарського призначення державної власності на етапі надання згоди на розроблення відповідної документації із землеустрою за зверненнями юридичних та фізичних осіб щодо відведення земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, які не перебувають у їхньому користуванні.

На виконання вказаного доручення, Держземагентством України прийнято наказ від 15.10.2014 № 328 "Про введення в дію рішень колегії Держземагентства України від 14.10.2014", зокрема - рішення колегії Держземагентства України № 2/1 "Про обов'язкове направлення на розгляд місцевих рад питань щодо розпорядження землями сільськогосподарського призначення державної власності", яким запроваджено з 15.10.2014 обов'язкове врахування позиції органів місцевого самоврядування щодо розпорядження землями сільськогосподарського призначення державної власності.

Відповідно до п. 2 рішення колегії № 2/1 "Про обов'язкове направлення на розгляд до місцевих рад питань щодо розпорядження землями сільськогосподарського призначення державної власності" начальники головних управлінь Держземагентства в областях, м. Києві за зверненнями юридичних та фізичних осіб щодо відведення земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, які не перебувають у їхньому користуванні, що надходитимуть з 15.10.2014, забезпечують обов'язкове направлення на розгляд місцевих рад питань щодо розпорядження землями сільськогосподарського призначення державної власності на етапі надання згоди на розроблення відповідної документації із землеустрою.

Під час розгляду клопотань про надання дозволів на розроблення документації із землеустрою щодо земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності надсилати органам місцевого самоврядування (сільським, селищним, міським радам) за місцем розташування земельної ділянки запити про висловлення позиції щодо можливості надання дозволу на розроблення документації із землеустрою, на підставі якої зазначені земельні ділянки можуть бути передані у власність або користування.

Відповідно до пп. 2.3 п. 2 рішення колегії Держземагентства України № 2/1, у разі надходження у десятиденний строк від органу місцевого самоврядування мотивованих заперечень стосовно надання дозволу на розроблення документації із землеустрою щодо земельної ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, які безпосередньо передбачені законом, зокрема ч.7 ст. 118 та ч.3 ст. 123 ЗК України відмовляти заявникові у задоволенні відповідного клопотання.

Проте, згідно з ч. 7 ст. 118 ЗК України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених ст. 122 вказаного Кодексу розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Вказана норма кореспондується із положеннями ч. 3 ст. 123 ЗК України, згідно з якою відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування в межах їх повноважень у місячний строк розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Із наведених норм ЗК України вбачається, що підставою для відмови у наданні дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою.

Зі змісту Рекомендації № К (80) Комітету Міністрів державам-членам стосовно реалізації адміністративними органами влади дискреційних повноважень від 11.03.1980 року під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду тобто, коли орган може обирати з кількох юридичних допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Отже, з огляду на положення КАС України щодо компетенції адміністративного суду, останній не може підміняти інший орган державної влади та перебирати на себе повноваження щодо вирішення питань, які віднесені до компетенції цього органу державної влади.

Завдання правосуддя полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання вимог права, інакше порушується принцип розподілу влади. Принцип розподілу влади не допускає надання адміністративному суду адміністративно-дискреційних повноважень - єдиним критерієм здійснення правосуддя є право. Тому завданням адміністративного суду є контроль за легітимністю прийняття рішень.

Враховуючи наведене, правильним способом захисту порушених прав позивача є зобов'язання відповідача повторно розглянути клопотання позивача про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки орієнтованою площею 2,0000 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення за межами населеного пункту на території Миколаївської міської ради Миколаївського району Львівської області, однак суд першої інстанції допустив описку зазначаючи відповідну територію, яка відповідно до Кодексу адміністративного судочинства України може бути виправлена судом та не є підставою для скасування по суті обгрунтованого та законного рішення.

Щодо твердження апелянта про те, що згідно нового Генерального плану м. Миколаєва, затвердженого рішенням Миколаївської міської ради №208 від 24.06.2016 року, усі території, які розташовані за межами населеного пункту, крім земель державного лісового фонду, включені в межі населеного пункту колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до частини другої статті 173 Земельного кодексу України межі району, села, селища, міста, району у місті встановлюються і змінюються за проектами землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальних одиниць.

Згідно з частиною першої статті 174 Земельного кодексу України рішення встановлення і зміну меж районів і міст приймається Верховною Радою України за поданням Кабінету Міністрів України.

З огляду на викладене, уповноваженим органом на прийняття рішень щодо встановлення і зміни меж районів і міст є Верховна Рада України.

Відомості про встановлення (зміну) меж адміністративно-територіальних одиниць вносяться до Державного земельного кадастру, колегія суддів звертає увагу, що саме після внесення відомостей до Державного земельного кадастру виникає право розпоряджатися землями, які знаходяться в його межах.

Щодо твердження апелянта, що територія, зазначена у клопотанні ОСОБА_2 у 2003 році була передана в оренду ТОВ «Гідробуд-М» для сільськогосподарського використання, то такі не підтверджені відповідними договорами, витягами з Державного реєстру речових прав та не були підставою для відмови позивачу у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою.

Згідно з ч. 1 ст. 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

З огляду на викладене, суд апеляційної інстанції погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що позовні вимоги підлягають частковому задоволенню.

Колегія суддів, перевіривши рішення суду першої інстанції, прийшла до висновку про відсутність підстав, які свідчили б про неправильне застосування судом першої інстанції матеріального або процесуального права.

На підставі наведеного колегія суддів прийшла до висновку, що судом першої інстанції, при вирішенні оскаржуваної постанови вірно дано правову оцінку обставинам справі та ухвалено судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, що згідно ст. 316 КАС України є підставою для залишення апеляційної скарги без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін.

Керуючись ст.308, 310, 315, 316, 321, 322, 325,328, 329 КАС України, апеляційний суд,

ПОСТАНОВИВ :

Апеляційну скаргу Миколаївської міської ради Львівської області - залишити без задоволення.

Постанову Львівського окружного адміністративного суду від 10 жовтня 2017 року у справі № 813/2061/17 - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя Р. П. Сеник судді Я. С. Попко Р. Б. Хобор Повне судове рішення складено 21.03.2018 року