Постанова № 72807588, 01.03.2018, Одеський апеляційний адміністративний суд

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

01 березня 2018 р.м.ОдесаСправа № 821/1268/17

Категорія: 6.2.1 Головуючий в 1 інстанції: Кузьменко Н.А. Одеський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

доповідача, судді - Димерлія О.О.

суддів - Домусчі С.Д., Єщенка О.В.

за участю секретаря - Осавуляк О.А.

розглянув у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області на постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 01 листопада 2017 року у справі за адміністративним позовом заступника прокурора Херсонської області в інтересах держави в особі Борозенської сільської ради Великоолександрівського району Херсонської області до Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області про скасування наказу та зобов'язання вчинити певні дії,-

В С Т А Н О В И В:

У серпні 2017 року заступник прокурора Херсонської області в інтересах держави в особі Борозенської сільської ради Великоолександрівського району Херсонської області (далі - заступник прокурора) звернувся до суду з адміністративним позовом до Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області (далі - ГУ Держгеокадастру у Херсонській області), в якому просив:

- визнати недійсним та скасувати наказ Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області №180/07-17 від 15.06.2017 р. "Про відмову в затвердженні проекту землеустрою щодо відведення Борозенській сільській раді у комунальну власність земельних ділянок для створення громадських пасовищ";

- зобов'язати Головне управління Держгеокадастру у Херсонській області повторно розглянути заяву Борозенської сільської ради про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок у комунальну власність Борозенської сільської ради для створення громадських пасовищ загальною площею 670,4931 га, із них пасовищ - 649,3399 га, сіножатей - 21,1532 га, із земель резервного фонду державної власності сільськогосподарського призначення за межами населених пунктів Борозенської сільської ради Великоолександрівського району.

Позовні вимоги обґрунтовано тим, що у липні 2017 року до прокурора надійшло звернення голови та землевпорядника Борозенської сільської ради про порушення прав територіальної громади службовими особами відповідача. Наказом ГУ Держземагентства у Херсонській області «Про надання Борозенській сільській раді дозволу на розробку проекту землеустрою» № 21-748/18-14-СГ від 04.07.2014 року Борозенській сільській раді надано дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення у комунальну власність земельних ділянок із земель запасу державної власності сільськогосподарського призначення для створення громадських пасовищ за межами населених пунктів на території Борозенської сільської ради Великоолександрівського району Херсонської області, а саме: орієнтовною площею 674,00 га (угіддя-пасовища, графа 12 за формою 6-зем); 26,00 га (угіддя-сіножаті, графа 11 за формою 6-зем). На замовлення сільради МПП «Агро-експерт» виготовлено відповідний проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок у комунальну власність для створення громадських пасовищ загальною площею 670,4931 га, з них 649,3399 га пасовищ, 21,1532 га - сіножатей, який погоджено відділом Держгеокадастру у Великоолександрівському районі Херсонської області. Наказом відповідача «Про відмову в затвердженні проекту землеустрою щодо відведення Борозенській сільській раді комунальну власність земельних ділянок для створення громадських пасовищ» №180/0/7-17 від 15.06.2017 року відмовлено Борозенській сільській раді в затвердженні проекту землеустрою через невідповідність його ст.ст.123, 181-183 Земельного кодексу України та ст.12 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». На думку позивача, зазначений наказ є протиправним та таким, що не відповідає вимогам чинного законодавства України, оскільки відповідачем порушено норми Земельного кодексу України.

Постановою Херсонського окружного адміністративного суду від 01 листопада 2017 року позовні вимоги задоволено.

Скасовано наказ ГУ Держгеокадастру у Херсонській області №180/07-17 від 15.06.2017 "Про відмову в затвердженні проекту землеустрою щодо відведення Борозенській сільській раді у комунальну власність земельних ділянок для створення громадських пасовищ".

Зобов'язано відповідача повторно розглянути заяву Борозенської сільської ради про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок у комунальну власність Борозенської сільської ради для створення громадських пасовищ загальною площею 670,4931 га, із них пасовищ - 649,3399 га, сіножатей - 21,1532 га, із земель резервного фонду державної власності сільськогосподарського призначення за межами населених пунктів Борозенської сільської ради Великоолександрівського району.

Стягнуто на користь прокуратури Херсонської області з ГУ Держгеокадастру у Херсонській області за рахунок бюджетних асигнувань витрати по сплаті судового збору у сумі 1600 грн..

Задовольняючи позовні вимоги заступника прокурора Херсонської області в інтересах держави в особі Борозенської сільської ради, суд першої інстанції виходив з того, що спірний наказ не відповідає ознакам правомірності та обґрунтованості та, як наслідок, заява сільської ради від 15.05.2017 року № 262 фактично не була розглянута, а тому суд зобов'язав відповідача повторно розглянути заяву Борозенської сільської ради про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок у комунальну власність Борозенської сільської ради для створення громадських пасовищ із земель резервного фонду державної власності сільськогосподарського призначення за межами населених пунктів Борозенської сільської ради Великоолександрівського району.

Не погоджуючись з постановою суду першої інстанції, відповідачем подано апеляційну скаргу у якій зазначено, що судом порушено норми матеріального права, що призвело до неправильного вирішення справи, а тому просить прийняти нову постанову про відмову у задоволенні позовних вимог у повному обсязі.

В обґрунтування апеляційної скарги представник ГУ Держгеокадастру у Херсонській області вказує, що відповідно до графічних матеріалів, які містяться в проекті землеустрою та стали підставою для прийняття спірного наказу, до розгляду було направлено 8 земельних ділянок орієнтовною площею 674 га пасовищ та 26 га сіножаті, але фактично проект землеустрою розроблено на 24 земельні ділянки. Проект землеустрою не містить обґрунтувань стосовно зміни кількості земельних ділянок, що є порушенням ст.123 Земельного кодексу України. Місце розташування земельних ділянок, які запроектовані проектом землеустрою у комунальну власність не відповідає місцю розташування земельних ділянок, на які наказом ГУ Держземагентства у Херсонській області №21/748/18-14-СГ від 04.07.2014 року надавався дозвіл на розробку проекту землеустрою. Крім того, на думку відповідача при представництві прокурором Борозенської сільської ради, інтерес держави як такий - відсутній, оскільки в результаті задоволення позову держава не одержує ніякого конкретного матеріального чи нематеріального блага, а навпаки втрачає можливість в подальшому розпоряджатись землею, тому що право власності переходить до органу місцевого самоврядуванням.

Заслухавши суддю-доповідача, доводи апеляційної скарги, вивчивши матеріали справи, перевіривши законність і обґрунтованість постанови суду в межах апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Судом встановлено, що наказом Головного управління Держземагенства у Херсонській області від 04.07.14 року № 21-748/18-14-СГ Борозенській сільській раді Великоолександрівського району Херсонської області надано дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення у комунальну власність земельних ділянок із земель запасу державної власності сільськогосподарського призначення для створення громадських пасовищ за межами населених пунктів на території Борозенської сільської ради Веикооександрівського району Херсонської області, а саме: орієнтовною площею 674,0000 га (угіддя - пасовища, графа 12 за формою 6-зем); орієнтовною площею 26,0000 га (угіддя - сіножаті, графа 11 за формою 6-зем).

08 лютого 2015 року зазначений вище проект землеустрою погоджено Відділом Держгеокадастру у Великоолександрівському районі Херсонської області.

В подальшому Борозенська сільська рада неодноразово зверталась до відповідача з клопотанням про затвердження проекту землеустрою щодо відведення у комунальну власність земельних ділянок загальною площею 670,4931 га., проте декілька раз позивачу були надані відмови.

Так, листом від 11 квітня 2016 року Борозенській сільській раді було відмовлено у затверджені проекту землеустрою у зв'язку з тим, що акти прийому-передачі межових знаків на зберігання не погоджені із Службою автомобільних доріг та СВК "Борозенське" та не додано абриси земельних ділянок до актів приймання-передачі межових знаків.

Згодом, листом від 03 серпня 2016 року ГУ Держгеокадастру у Херсонській області позивачу відмовлено у затвердженні проекту землеустрою через не усунення зауважень, викладених в листі від 11.04.16 року.

При наступному зверненні, листом від 11 жовтня 2016 року відповідачем відмовлено Борозенській сільській раді у затверджені проекту землеустрою, з тих підстав, що дозвіл на розробку проекту землеустрою був наданий на 8 земельних ділянок площею 674 га пасовищ та 26 га сіножать, а сільрада розробила проект на 24 ділянки, будь-яких обґрунтувань стосовно зміни кількості земельних ділянок проектом не передбачено. Також зазначено, що дозвіл на розробку проекту надано на землі запасу державної власності сільськогосподарського призначення, а проектом передбачається відведення земельних ділянок із земель запасу та резервного фонду. Крім того, на момент звернення змінився керівник сільської ради, а в проект зміни не внесені.

Листом від 17 листопада 2016 року ГУ Держгеокадастру у Херсонській області відмовлено сільській раді у затвердженні проекту землеустрою, посилаючись на не виправлення зауважень в повному обсязі, які були викладені у листі від 11 жовтні 2016 року, зокрема у документації із землеустрою відсутня інформація від компетентного органу щодо площі ділянок необхідних для випасу одиниці голови великої рогатої худоби з урахуванням особливостей ведення тваринництва на території Борозенської сільської ради, а також те, що із клопотання звернувся виконком, хоч дозвіл на розробку документації надано сільській раді.

07 грудня 2016 року Борозенська сільська рада звернулась втретє до відповідача із клопотанням про затвердження проекту землеустрою, проте листом від 23.12.16 р. було відмовлено в задоволенні клопотання через не виправлення в повному обсязі зауважень, які викладені в попередньому листі від 17 листопада 2016 року.

24 січня 2017 року позивач в останнє звернувся до відповідача з заявою про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок у комунальну власність територіальній громаді Борозенської сільської ради загальною площею 670,4931 га (пасовища 649,3399 га, сіножаті 21,1532 га), але листом «Про розгляд заяви» №0-21-0.302-1097/2-17 від 03.02.2017 року відповідач знову відмовив в задоволенні клопотання, зазначивши, що повторний розгляд клопотання можливий лише після набрання постановою Херсонського оружного адміністративного суду в справі №821/1858/16 від 24 січня 2017 року законної сили.

15 червня 2017 року ГУ Держгеокадастру Херсонській області прийнято наказ №180/0/7-17 «Про відмову в затвердженні проекту землеустрою щодо відведення Борозенській сільській раді у комунальну власність земельних ділянок для створення громадських пасовищ».

Відповідно до ст.12 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільський, селищний, міський голова є головною посадовою особою територіальної громади відповідно села (добровільного об'єднання в одну територіальну громаду жителів кількох сіл), селища, міста.

Згідно частин 1-3 ст.123 Земельного кодексу України надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування здійснюється Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування. Надання у користування земельної ділянки, зареєстрованої в Державному земельному кадастрі відповідно до Закону України "Про Державний земельний кадастр", право власності на яку зареєстровано у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, без зміни її меж та цільового призначення здійснюється без складення документації із землеустрою. Надання у користування земельної ділянки в інших випадках здійснюється на підставі технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості). Особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, передають у власність або користування такі земельні ділянки.

Частинами 6, 10, 13 та 14 ст. 123 названого кодексу передбачено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування у двотижневий строк з дня отримання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, а в разі необхідності здійснення обов'язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи приймає рішення про надання земельної ділянки у користування.

Рішенням про надання земельної ділянки у користування за проектом землеустрою щодо її відведення здійснюються: затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки; вилучення земельних ділянок у землекористувачів із затвердженням умов вилучення земельних ділянок (у разі необхідності); надання земельної ділянки особі у користування з визначенням умов її використання і затвердженням умов надання, у тому числі (у разі необхідності) вимог щодо відшкодування втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва.

Підставою відмови у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може бути лише його невідповідність вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів. Зміна типу акціонерного товариства або перетворення акціонерного товариства в інше господарське товариство не є підставою для відмови у затвердженні проекту землеустрою або технічної документації із землеустрою.

Відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у наданні земельної ділянки у користування або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду.

Приписами ст. ст. 181 та 182 Земельного Кодексу України землеустрій - це сукупність соціально-економічних та екологічних заходів, спрямованих на регулювання земельних відносин та раціональної організації території адміністративно-територіальних одиниць, суб'єктів господарювання, що здійснюються під впливом суспільно-виробничих відносин і розвитку продуктивних сил.

Мета землеустрою полягає в забезпеченні раціонального використання та охорони земель, створенні сприятливого екологічного середовища та поліпшенні природних ландшафтів.

Статтею 183 цього кодексу передбачено, що основними завданнями землеустрою є:

а) реалізація політики держави щодо науково обґрунтованого перерозподілу земель, формування раціональної системи землеволодінь і землекористувань з усуненням недоліків у розташуванні земель, створення екологічно сталих ландшафтів і агросистем;

б) інформаційне забезпечення правового, економічного, екологічного і містобудівного механізму регулювання земельних відносин на національному, регіональному, локальному, господарському рівнях шляхом розробки пропозицій по встановленню особливого режиму і умов використання земель;

в) встановлення на місцевості меж адміністративно-територіальних одиниць, територій з особливим природоохоронним, рекреаційним і заповідним режимами, меж земельних ділянок власників і землекористувачів;

г) здійснення заходів щодо прогнозування, планування, організації раціонального використання та охорони земель на національному, регіональному, локальному і господарському рівнях;

ґ) організація територій сільськогосподарських підприємств із створенням просторових умов, що забезпечують еколого-економічну оптимізацію використання та охорони земель сільськогосподарського призначення, впровадження прогресивних форм організації управління землекористуванням, удосконалення співвідношення і розміщення земельних угідь, системи сівозмін, сінокосо- і пасовищезмін;

д) розробка системи заходів по збереженню і поліпшенню природних ландшафтів, відновленню і підвищенню родючості ґрунтів, рекультивації порушених земель і землюванню малопродуктивних угідь, захисту земель від ерозії, підтоплення, висушення, зсувів, вторинного засолення і заболочення, ущільнення, забруднення промисловими відходами і хімічними речовинами та інших видів деградації, по консервації деградованих і малопродуктивних земель, попередженню інших негативних явищ;

е) організація територій несільськогосподарських підприємств, організацій і установ з метою створення умов ефективного землекористування та обмежень і обтяжень у використанні земель.

Таким чином, з урахуванням названого вище вимог законодавства, з моменту прийняття рішення ГУ Держгеокадастру у Херсонській області про надання дозволу Борозенській сільській раді на розробку проекту землеустрою щодо відведення у комунальну власність земельних ділянок із земель запасу державної власності сільськогосподарського призначення для створення громадських пасовищ за межами населених пунктів на території Борозенської сільської ради Великоолександрівського району сільрада набуває право на розробку документації із землеустрою щодо відведення даної земельної ділянки.

При цьому відповідний проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок у комунальну власність для створення громадських пасовищ загальною площею 670,4931 га, з них 649,3399 га пасовищ, 21,1532 га - сіножатей, виготовлений на замовлення сільської ради, погоджено відділом Держгеокадастру у Великоолександрівському районі Херсонської області.

Зазначена обставина відповідачем не заперечується.

Відповідно до ч. 17 ст. 186 Земельного кодексу України підставою для відмови у погодженні документації із землеустрою може бути лише невідповідність її положень вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, документації із землеустрою або містобудівної документації.

Як встановлено матеріалами справи, як на підставу про відмову в затвердженні проекту землеустрою щодо відведення Борозенській сільській раді у комунальну власність земельних ділянок для створення громадських пасовищ у спірному наказі, відповідач посилається на ст. 12 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та ст. ст. 123, 181, 182 та 183 Земельного кодексу України.

На спростування наведеної вище обставини, відповідач в апеляційній скарзі зазначає, що місце розташування земельних ділянок запроектованих проектом землеустрою у комунальну власність, не відповідає місцю розташування земельних ділянок, на які наказом Головного управління Держземагентства у Херсонській області №21-748/18-14-СГ від 04.07.2014 року надавався дозвіл на розробку проекту землеустрою.

Крім того, під час опрацювання проекту землеустрою на відповідність його вимогам чинного законодавств, Головним управлінням встановлено, що земельні ділянки які планувалось передати у комунальну власність для створення громадських пасовищ, розміщені не одним масивом та не в одному контурі, що суперечать раціональному їх використанню.

Проте, зі змісту наказу Головного управління Держкомзему від 04.07.14 року № 21-748/18-14-СГ «Про надання Борозенській сільській раді дозволу на розробку проекту землеустрою» вбачається, що зазначеним наказом надавався дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення у комунальну власність земельних ділянок із земель запасу орієнтовною площею 674,00 га..

Жодних відомостей щодо кількості земельних ділянок, які складають вказану площу на час видання цього наказу не обумовлювалось.

При цьому, у ході розроблення проекту землеустрою, згідно графічних матеріалів, які містяться в проекті землеустрою, встановлено кількість земельних ділянок, а саме 24 земельні ділянки, які розміщено на вказаній у наказі орієнтовній площі 674,00 га..

Відповідно до ч. 2 ст. 77 КАС України, в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Таким чином, аналізуючи зміст оскарженого наказу, апеляційний суд погоджується з висновком суду першої інстанції, що викладена відповідачем в ньому позиція не є підставою для винесення наказу ГУ Держгеокадастру у Херсонській області «Про відмову в затвердженні проекту землеустрою щодо відведення Борозенській сільській раді у комунальну власність земельних ділянок для створення громадських пасовищ» № 180/0/7-17 від 15.06.2017 року та не може вважатись обґрунтованою, оскільки будь-які конкретні норми Закону в оскарженому наказі Головним управлінням не наведено, а лише зроблено посилання на ст. 12 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та ст. ст. 123, 181, 182 та 183 Земельного кодексу України, що є не доречним та не зрозумілим, а тому позбавляє спірний наказ ознак правомірності.

Відповідно до ч. 2 ст. 9 КАС України суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Таким чином, адміністративний суд не обмежений у виборі способів відновлення права особи, порушеного владними суб'єктами, а вправі обрати найбільш ефективний спосіб відновлення порушеного права, який відповідає характеру такого порушення.

Отже, з метою повного захисту прав і інтересів позивача, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про необхідність зобов'язання Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області повторно розглянути заяву Борозенської сільської ради про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок у комунальну власність Борозенської сільської ради для створення громадських пасовищ загальною площею 670,4931 га, із них пасовищ - 649,3399 га, сіножатей - 21,1532 га, із земель резервного фонду державної власності сільськогосподарського призначення за межами населених пунктів Борозенської сільської ради Великоолександрівського району.

Апеляційний суд також відхиляє доводи апелянта щодо відсутності можливості прокуратури представляти інтересі позивача, оскільки в даному випадку прокурор звернувся до суду для захисту порушених прав та інтересів мешканців територіальних громад, оскільки Борозенська сільська рада не здійснює захист цих інтересів.

Так, судом встановлено, що до територіальної громади Борозенської сільської ради входять мешканці сіл Борозенське, Кучерське, Садок, П'ятихатки. Загальна чисельність мешканців ради 3424 особи, які мають велику рогату худобу (1087 голів), поголів'я кіз 136 голів. За розрахунком Борозенської сільської ради територіальній громаді необхідно 892,70 га землі для створення громадських пасовищ, отже суд вважає, що така позиція цілком відповідає ч.3 ст.23 Закону України «Про прокуратуру», що є належною підставою для представництва інтересів держави в даній справі.

Суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з дотриманням норм матеріального і процесуального права, у зв'язку з чим, відповідно до ст. 316 КАС України, апеляційні скарги мають бути залишені без задоволення, а оскаржена постанова без змін.

Керуючись ст.ст. 242, 308, 315, 316, 321, 322, 325 КАС України, суд -

ПОСТАНОВА:

Апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області - залишити без задоволення

Постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 01 листопада 2017 року по справі за позовом заступника прокурора Херсонської області в інтересах держави в особі Борозенської сільської ради Великоолександрівського району Херсонської області до Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області про скасування наказу та зобов'язання вчинити певні дії - залишити без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена безпосередньо до Верховного Суду на протязі тридцяти днів.

Повний текст постанови суду складено 12 березня 2018 року.

Суддя-доповідач: О.О. Димерлій

Суддя: С.Д. Домусчі

Суддя: О.В. Єщенко