Рішення № 72686675, 13.03.2018, Київський апеляційний адміністративний суд

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУДСправа № 875/10/18

РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

13 березня 2018 року м. Київ

Колегія Київського апеляційного адміністративного суду у складі:

судді-доповідача Кузьменка В. В.,

суддів Степанюка А. Г, Шурка О. І.,

за участю секретаря Видмеденко О. В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні у м. Києві справу за адміністративним позовом ОСОБА_3 до Центральної виборчої комісії України про визнання дій або бездіяльності протиправними та зобов'язання вчинити дії та прийняти рішення, -

В С Т А Н О В И Л А :

12.03.2018 позивач звернувся до Київського апеляційного адміністративного суду з позовною заявою, в якій просив:

-визнати незаконною бездіяльність Центральної виборчої комісії щодо невжиття всіх передбачених чинним законодавством України заходів із поверненням звернення Полтавської ОДА з усіма документами відносно призначення виборів в новоствореній Терешківській ОТГ Полтавського району Полтавської області та необхідності прийняття рішення про скасування Постанови ЦВК №22 від 16 лютого 2018 року «Про перші вибори депутатів сільських, селищних, міських рад об'єднаних територіальних громад і відповідних сільських, селищних, міських голів 29 квітня 2018 року» в частині відміни проведення виборів в Терешківській ОТГ Полтавського району Полтавської області.

-зобов'язати Центральну виборчу комісію прийняти відповідне законне рішення та вчинити дії по скасуванню Постанови ЦВК №22 від 16 лютого 2018 року «Про перші вибори депутатів сільських, селищних, міських рад об'єднаних територіальних громад і відповідних сільських, селищних, міських голів 29 квітня 2018 року» в частині відміни проведення виборів в Терешківській ОТГ Полтавського району Полтавської області.

Позовні вимоги обґрунтовує тим, що Центральною виборчою комісією, на підставі звернення Полтавської ОДА стосовно прийняття Комісією рішення про призначення перших виборів депутатів сільських, селищних, міських рад об'єднаних територіальних громад і відповідних сільських, селищних, міських голів у зв'язку з утворенням в Полтавській області об'єднаних територіальних громад, 16 лютого 2018 року прийнято постанову №22 «про перші вибори депутатів сільських, селищних, міських рад об'єднаних територіальних громад і відповідних сільських, селищних, міських голів 29 квітня 2018 року» у тому числі в Терешківській сільській об'єднаній територіальній громаді Полтавського району.

В подальшому, з урахуванням численних звернень до депутатів Микільської сільської ради виборців сіл Кашубівка, Ваці, Микільського та Безручки Полтавського району Полтавської області у зв'язку з невиконанням утвореною робочою групою по об'єднанню сільських громад плану організаційних заходів щодо добровільного об'єднання територіальних громад, бездіяльності з цього приводу депутатів та Голови Терешківської сільської ради Полтавського району, з метою захисту інтересів виборців сіл Кашубівка, Ваці, Микільського та Безручки Полтавського району, керуючись ЗУ «Про добровільне об'єднання територіальних громад» та п. 15 ст. 26 ЗУ «Про місцеве самоврядування», депутатами Микільської сільської ради, на 27 позачерговій сесії 7-го скликання 28.02.2018 прийнято рішення стосовно визнання таким, що втратило чинність (відмінено) рішення 21-ї сесії 7-го скликання Микільської сільської ради від 10.07.2017 «Про добровільне об'єднання територіальних громад».

Листом від 01.03.2018 про цю обставину було повідомлено Центральну виборчу комісію, та здано в канцелярію Полтавської обласної державної адміністрації заяву стосовно необхідності прийняття відповідних дій по відміні Постанови ЦВК №22 від 16 лютого 2018 року «Про перші вибори депутатів сільських, селищних, міських рад об'єднаних територіальних громад і відповідних сільських, селищних, міських голів 29 квітня 2018 року» в частині проведення виборів в Терешківській ОТГ Полтавського району Полтавської області.

Позивач вказує на бездіяльність ЦВК стосовно не виконання належним чином своїх посадових обов'язків в частині реагування на звернення відповідної ради стосовно прийняття рішення про повернення звернення Полтавської ОДА з усіма документами про призначення виборів в Терешківській ОТГ Полтавського району, у зв'язку з чим звернувся до суду з цим позовом.

В судове засідання учасники процесу не з'явилися, про час та місце розгляду справи повідомлялися належним чином, що підтверджується довідкою про здійснення телефонограми.

Відповідно до ч. 11 ст. 273 КАС України, суд вирішує адміністративні справи, визначені цією статтею, у дводенний строк після надходження позовної заяви.

Неприбуття у судове засідання учасника справи, повідомленого відповідно до положень ст. 268 КАС України, не перешкоджає розгляду справи у судах першої та апеляційної інстанції (ч. 3 ст. 268 КАС України).

Згідно ч. 4 ст. 229 КАС України фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснювалося.

Представник відповідача до суду надіслав відзив на позов. Зазначив, що у Центральної виборчої комісії відсутні правові підстави для прийняття рішення про припинення виборчого процесу так як законодавство про вибори не містить юридичного механізму переривання перебігу процесу виборів або його трансформації в проведення іншого виду місцевих виборів.

Судом встановлено, що до Центральної виборчої комісії 26 липня 2017 року надійшло звернення Полтавської обласної державної адміністрації разом з доданими до нього документами щодо призначення перших виборів депутатів Терешківської сільської ради об'єднаної територіальної громади та Терешківського сільського голови у зв'язку з утворенням на території Полтавської області Терешківської сільської об'єднаної територіальної громади, до складу якої увійшли Терешківська та Микільська сільські територіальні громади Полтавського району Полтавської області.

Водночас, згідно з повідомленням Полтавського районного суду Полтавської області, що надійшло до Комісії 18 серпня 2017 року, на його розгляді перебувала адміністративна справа № 545/1920/17 за позовом ОСОБА_3 до Микільської сільської ради Полтавського району Полтавської області про визнання незаконним та скасування рішення вказаної місцевої ради від 10 липня 2017 року «Про добровільне об'єднання територіальних громад».

Ухвалою Полтавського районного суду Полтавської області від 11 серпня 2017 року задоволено заяву ОСОБА_3 про забезпечення адміністративного позову та зупинено дію оскаржуваного рішення Микільської сільської ради Полтавського району Полтавської області.

Постановою Полтавського районного суду Полтавської області від 08 вересня 2017 року у справі № 545/1920/17 у задоволенні адміністративного позову ОСОБА_3 відмовлено в повному обсязі та скасовано застосовані ухвалою Полтавського районного суду Полтавської області від 11 серпня 2017 року заходи забезпечення адміністративного позову.

Ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 30 листопада 2017 року апеляційну скаргу ОСОБА_3 залишено без задоволення, а постанову Полтавського районного суду Полтавської області від 08 вересня 2017 року у справі № 545/1920/17 - без змін.

Враховуючи викладене, розглянувши звернення Полтавської обласної державної адміністрації, а також звернення інших обласних державних адміністрацій щодо призначення перших місцевих виборів в об'єднаних територіальних громадах, Центральна виборча комісія постановою від 16 лютого 2018 року № 22 призначила на неділю, 29 квітня 2018 року, перші вибори депутатів сільських, селищних, міських рад об'єднаний територіальних громад і відповідних сільських, селищних, міських голів, у тому числі перші вибори депутатів Терешківської сільської ради Полтавського району Полтавської області та Терешківського сільського голови, а також оголосила з 10 березня 2018 року початок виборчого процесу таких виборів.

На час розгляду на засіданні Комісії питання щодо призначення перших виборів у Терешківській об'єднаній територіальній громаді (16 лютого 2018 року) до Центральної виборчої комісії не надходило рішень місцевих рад, територіальні громади яких увійшли до складу вказаної об'єднаної територіальної громади, про скасування своїх рішень про добровільне об'єднання територіальних громад.

Заслухавши пояснення представників сторін, дослідивши надані докази, відзив на позов, колегія суддів вважає необхідним відмовити в задоволенні позовних вимог виходячи з наступного.

Відповідно до частини другої статті 6 Конституції України органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України.

Статтею 19 Конституції України передбачено, що правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких піхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно із ч. 2 ст. 3 Закону України «Про Центральну виборчу комісію» Центральна виборча комісія та її члени зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України, цим та іншими законами України.

Відповідно до ч. 1 ст. 1 Закону України «Про Центральну виборчу комісію» Комісія є постійно діючим колегіальним державним органом, який діє на підставі Конституції України та законів України і наділений повноваженнями щодо організації підготовки і проведення виборів Президента України, народних депутатів України, депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів, всеукраїнського і місцевих референдумів у порядку та в межах, встановлених законами України.

Згідно із п.п. 1, 2 ст. 21 Закону України «Про Центральну виборчу комісію» Комісія здійснює контроль за організацією підготовки і проведення виборів депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутатів місцевих рад, сільських, селищних, міських голів; здійснює контроль за дотриманням виборчого законодавства України, забезпечує його однакове застосування на всій території України під час підготовки і проведення виборів депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутатів місцевих рад, сільських, селищних, міських голів.

Відповідно до ч. 6 ст. 14, пункту 11 ч. 1 ст. 24 Закону України "Про місцеві вибори" перші вибори депутатів, сільських, селищних, міських голів призначаються Центральною виборчою комісією в порядку, визначеному законом.

Згідно з ч. 8 ст. 7 Закону України "Про добровільне об'єднання територіальних громад" Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання рішень про добровільне об'єднання територіальних громад у разі їх відповідності висновку, передбаченому частиною четвертою вказаної статті, звертається до Центральної виборчої комісії для прийняття нею рішення про призначення перших виборів депутатів сільської, селищної, міської ради та відповідного сільського, селищного, міського голови в установленому законом порядку.

Частиною восьмої статті 15 Закону визначено, що Центральна виборча комісія шляхом прийняття відповідного рішення оголошує про початок виборчого процесу перших виборів депутатів місцевої ради, сільського, селищного, міського голови.

Таким чином, перші вибори депутатів сільських, селищних, міських рад об'єднаних територіальних громад та відповідних сільських, селищних, міських голів призначаються Центральною виборчою комісією за зверненнями Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних державних адміністрацій. Водночас призначення перших місцевих виборів є підставою для оголошення Комісією виборчого процесу таких виборів.

Відповідно до ч. 4 ст. 15 Закону перші місцеві вибори призначаються не пізніше ніж за 70 днів до дня виборів, а виборчий процес розпочинається за 50 днів до дня перших місцевих виборів.

Місцеві вибори призначаються на неділю (частина шоста статті 15 Закону).

Постановою Центральної виборчої комісії від 12 лютого 2016 року № 32 (зі змінами) затверджено Порядок призначення перших виборів депутатів сільських, селищних, міських рад об'єднаних територіальних громад та відповідних сільських, селищних, міських голів (далі - Порядок), яким визначено процедуру призначення Комісією перших виборів депутатів місцевих рад об'єднаних територіальних громад і відповідних сільських, селищних, міських голів за результатами розгляду звернень Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних державних адміністрацій щодо призначення таких виборів, а також встановлено форму вказаного звернення.

За змістом пункту 1 Порядку за зверненнями, які відповідають вимогам Конституції України, законів України, Порядку, Комісія за наявності відповідних бюджетних асигнувань для організації підготовки та проведення місцевих виборів призначає перші місцеві вибори не пізніше ніж за сімдесят днів до дня таких виборів двічі на рік - на останню неділю квітня та останню неділю жовтня. За наявності на кінець бюджетного року залишку бюджетних асигнувань для організації підготовки та проведення місцевих виборів як виняток перші місцеві вибори можуть бути призначені на будь-яку неділю грудня, крім останньої.

Враховуючи, що до Комісії 26.07.2017 надійшло звернення Полтавської обласної державної адміністрації разом з доданими до нього документами щодо призначення перших виборів депутатів Терешківської сільської ради об'єднаної територіальної громади та Терешківського сільського голови, а також набрання законної сили постанови Полтавського районного суду Полтавської області від 08 вересня 2017 року у справі № 545/1920/17, Комісія не мала підстав, передбачених пунктом 7 Порядку, для відмови у призначенні перших виборів депутатів Терешківської сільської ради об'єднаної територіальної громади та Терешківського сільського голови та у зв'язку із цим прийняти рішення про повернення звернення Полтавської обласної державної адміністрації разом з усіма документами суб'єкту його подання.

Так, звернення Полтавської обласної державної адміністрації відповідало вимогам Конституції, законів України та Порядку; до звернення було додано необхідні документи; до Центральної виборчої комісії не надходило рішень суду, що набрало законної сили, яким би було визнано протиправним рішення місцевих рад про добровільне об'єднання в територіальну громаду; не було призначено та/або оголошено про початок виборчого процесу чергових, позачергових, повторних чи проміжних виборів депутатів місцевої ради жодної територіальної громади, що увійшли до складу Терешківської сільської об'єднаної територіальної громади, або чергових, позачергових чи повторних виборів відповідного міського або сільського голови, або будь-яких місцевих виборів, що організовуються та проводяться хоча б на одній із виборчих дільниць, на якій організовуватимуться та проводитимуться перші місцеві вибори.

Враховуючи викладене, колегія суддів прийшла до висновку, що під час розгляду питання щодо призначення перших місцевих виборів у Терешківській об'єднаній територіальній громаді обставини, за наявності яких Комісія повинна була б встановити відсутність правових підстав для призначення таких виборів, були відсутні.

Позивач зазначає, що процес добровільного об'єднання територіальних громад фактично та юридично було припинено у зв'язку із скасуванням зазначеного вище рішення органів місцевого самоврядування, відтак, підстави для проведення перших виборів депутатів Терешківської сільської ради Полтавського району Полтавської області та Терешківського сільського голови 29.04.2018 відсутні.

Центральна виборча комісія, на думку позивача, наведеного не врахувала, чим порушила принципи добровільного об'єднання територіальних громад, визначені ст. 2 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад».

Згідно Конституції України, вся повнота і верховенство влади в Україні належить народу, здійснювати яку він може як безпосередньо - через вибори і референдум, так і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування (ч. 2 ст. 5, ст. 69). Забезпечуючи можливість здійснення влади народом, Основний Закон України закріпив право громадян вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування (ч. 1 ст. 38).

Виборчий процес включає такі етапи, як утворення одномандатних, територіальних виборчих округів; утворення дільничних виборчих комісій; складання списків виборців, їх перевірка та уточнення; висування та реєстрація кандидатів: проведення передвиборної агітації; голосування у день виборів; підрахунок голосів виборців, установлення підсумків голосування і результатів місцевих виборів (ст. 11 Закону).

Відповідні етапи виборчого процесу є взаємопов'язаними між собою та мають безперервні строки їх перебігу.

Виборчий процес із визначенням дати початку його перебігу визначається у рішенні відповідної виборчої комісії про оголошення початку виборчого процесу.

Закінчується виборчий процес останнім виборчим етапом - офіційним оприлюдненням результатів місцевих виборів.

Отже відсутність механізму відміни вже розпочатого виборчого процесу обумовлена правовою природою проведення виборів.

Таку правову позицію було висловлено Конституційним Судом України. За змістом Рішення Конституційного Суду України від 10 червня 2009 року № 14-рп/2009 призначення виборів визначає дату проведення виборів до органів місцевого самоврядування, тобто дату реалізації громадянами виборчих прав. Будь-які дії чи рішення направлені на переривання (зупинення) розпочатого виборчого процесу є припиненням реалізації прав громадян, зокрема права обирати і бути обраними до органу місцевого самоврядування, що є порушенням цих прав громадян.

Водночас, п. 2 ч. 1 ст. 11 Закону передбачено, що виборчий процес здійснюється на засадах законності та заборони незаконного втручання будь-кого в цей процес.

Законом України «Про Центральну виборчу комісію» та Законом України «Про місцеві вибори» не передбачено механізму зупинення або припинення вже оголошеного виборчого процесу, у тому числі шляхом прийняття Комісією відповідного рішення.

Тобто, законодавство про вибори не містить юридичного механізму переривання перебігу процесу виборів або його трансформації в проведення іншого виду місцевих виборів.

Єдиною правовою можливість завершення розпочатого виборчого процесу є вимоги ч. 5 ст. 11 Закону, відповідно до якої виборчий процес завершується через 15 днів після дня офіційного оприлюднення результатів місцевих виборів у порядку, передбаченому Законом. Встановлення результатів виборів депутатів відповідної селищної ради належить до повноважень селищної виборчої комісії (п. 14 ч. 4 ст. 25 Закону).

Таким чином, у Комісії відсутні правові підстави для прийняття Комісією рішення про припинення виборчого процесу.

Центральна виборча комісія є виключно державним правозастосовчим органом, яка зобов'язана діяти в межах та у спосіб встановлених законодавством України, перебирати на себе повноваження, які не передбачено законодавством, Комісія не має права, оскільки це суперечить принципу функціонального розподілу повноважень між органами державної влади.

Суд звертає особливу увагу, що в Рішенні Конституційного Суду України від 10 червня 2009 року № 14-рп/2009, зокрема, зазначено, що відміна виборів до органів місцевого самоврядування чи перенесення строків їх проведення з підстав, не передбачених законом, є порушенням виборчих прав громадян.

За приписом ч. 1 ст. 8 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» об'єднана територіальна громада вважається утвореною з дня набрання чинності рішеннями всіх рад, що прийняли рішення про добровільне об'єднання територіальних громад, та за умови відповідності таких рішень висновку, передбаченому ч. 4 ст. 7 цього Закону.

Згідно з ч. 3 ст. 6 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» територіальні громади села, селища, міста, що добровільно об'єдналися в одну територіальну громаду, можуть вийти зі складу об'єднаної територіальної громади в порядку, визначеному законом.

При цьому, наразі, законодавством України не передбачено такого порядку, за яким територіальні громади села, селища, міста, що добровільно об'єдналися в одну територіальну громаду, можуть вийти із складу об'єднаної територіальної громади.

Відповідно до критеріїв, діяти «на підставі» означає, що суб'єкт владних повноважень: 1) повинен бути утвореним у порядку, визначеному Конституцією та законами України; 2) зобов'язаний діяти на виконання закону, за умов та обставин, визначених ним; «у межах повноважень» означає, що суб'єкт владних повноважень повинен приймати рішення, а дії вчиняти відповідно до встановлених законом повноважень, не перевищуючи їх; «у спосіб» означає, що суб'єкт владних повноважень зобов'язаний дотримуватися встановленої законом процедури і форми прийняття рішення або вчинення дії і повинен обирати лише визначені законом засоби.

У рішенні Європейського суду з прав людини від 24.07.2003 у справі «Смірнови проти Росії» Суд дійшов висновку, що фраза «відповідно до закону» вимагає, щоб оскаржуваний захід мав певне підґрунтя в національному праві.

В сукупності наведене свідчить про відсутність підстав для задоволення вимог, так як Законом України «Про Центральну виборчу комісію» та Законом України «Про місцеві вибори» не передбачено повноважень Комісії прийняття рішення про припинення вже оголошеного виборчого процесу.

Таким чином, у відповідача відсутні правові підстави для прийняття рішення про припинення виборчого процесу, задоволення ж позовних вимог, у даному випадку, означало б зобов'язання органу державної влади вчинити дії не на підставі та не в межах повноважень, а також не у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, оскільки законодавство про вибори не містить юридичного механізму переривання перебігу процесу виборів або його трансформації в проведення іншого виду місцевих виборів.

Перевіривши мотивування та доводи адміністративного позову, відповідно до вимог ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод щодо справедливого судового розгляду, врахувавши ст. 8 КАС України, відповідно до якої суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини, судова колегія вважає, що доводи позивача не знайшли своє відображення в ході розгляду справи та спростовуються матеріалами справи, не відповідають вимогам чинного законодавства.

На підставі викладеного та керуючись Конституцією України, Законом України «Про Центральну виборчу комісію», Законом України «Про місцеві вибори», постановою Пленуму Вищого адміністративного суду України № 15 від 01.11.2013 «Про практику застосування адміністративними судами положень Кодексу адміністративного судочинства України під час розгляду спорів щодо правовідносин, пов'язаних з виборчим процесом», ст.ст. 242, 272, 273, 278, 328, КАС України, колегія суддів, -

В И Р І Ш И Л А :

Позовні вимоги ОСОБА_3 до Центральної виборчої комісії України про визнання дій або бездіяльності протиправними та зобов'язання вчинити дії та прийняти рішення - залишити без задоволення.

Рішення суд відповідно до ч. 1 ст. 272 КАС України набирає законної сили після закінчення строку апеляційного оскарження, а у разі апеляційного оскарження - з моменту проголошення судового рішення суду апеляційної інстанції.

Рішення може бути оскаржене в апеляційному порядку до Верховного суду у дводенний строк з дня його проголошення за правилами, встановленими ч. 3 ст. 278 КАС України.

Головуючий суддя: В. В. Кузьменко

Судді: А. Г. Степанюк

О. І. Шурко

Головуючий суддя Кузьменко В. В.

Судді: Степанюк А.Г.

Шурко О.І.