Постанова № 72603340, 26.02.2018, Київський апеляційний адміністративний суд

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУДСправа № 826/26286/15 Суддя (судді) першої інстанції: Федорчук А.Б.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

26 лютого 2018 року м. Київ

Колегія суддів Київського апеляційного адміністративного суду у складі:

судді-доповідача: Федотова І.В.,

суддів: Губської Л.В. та Парінова А.Б.,

за участю секретаря Часник А.О.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі суду в м. Києві апеляційну скаргу відкритого акціонерного товариства "Тольяттіазот" на постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 21 листопада 2017 року у справі за адміністративним позовом відкритого акціонерного товариства "Тольяттіазот" до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг, третя особа: Державне підприємство "Укрхімтрансаміак" про визнання протиправною та нечинною Постанови №1786,

ВСТАНОВИЛА:

Відкрите акціонерне товариство "Тольяттіазот" (далі - позивач) звернувся до суду з адміністративним позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - Комісія, НКРЕКП, Відповідач), третя особа - Державне підприємство "Укрхімтрансаміак", про визнання протиправною та нечинною з дати ухвалення постанову Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг "Про затвердження Порядку формування тарифів на транспортування аміаку магістральними трубопроводами" від 18 червня 2015 року №1786.

Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 22 вересня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 14 грудня 2016 року , в задоволенні адміністративного позову було відмовлено.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 20 квітня 2017 року постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 22 вересня 2016 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 14 грудня 2016 року - скасовано, а справу направлено на новий розгляд до суду першої інстанції.

Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 21 листопада 2017 року у задоволенні позову відмовлено.

Не погоджуючись із зазначеним судовим рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати постанову суду першої інстанції та прийняти нове рішення про задоволення позову. апеляційної скарги ґрунтуються на тому, що судом неповно з'ясовано обставини справи, порушено норми матеріального та процесуального права.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення сторін, які з'явились в судове засідання, дослідивши доводи апеляційної скарги та перевіривши матеріали справи, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Відповідно до ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Як вірно встановлено судом першої інстанції та свідчать матеріали справи, пунктом 2 Порядку формування тарифів на транспортування аміаку магістральними трубопроводами від 18 червня 2015 року №1786 встановлено, що зазначений порядок застосовується Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, при установленні та перегляді тарифів на транспортування аміаку магістральними трубопроводами та поширюється на всіх суб'єктів, які здійснюють господарську діяльність із транспортування аміаку магістральними трубопроводами.

Крім того, відповідно до п. 3 Порядку № 1786 встановлено, що замовником є підприємець або юридична особа, яка на підставі договору замовляє послуги з транспортування аміаку магістральними трубопроводами.

Позивач вважає, що Порядок формування тарифів на транспортування аміаку магістральними трубопроводами від 18 червня 2015 року №1786 прийнятий НКРЕКП не відповідає приписам норм чинного законодавства вищої юридичної сили, а саме Закону України "Про природні монополії" та Закону України "Про ціни і ціноутворення" оскільки оскаржуваний порядок прийнято з перевищенням повноважень, наданих відповідачу, зокрема НКРЕКП встановлено порядок формування тарифів виключно на послуги з транспортування аміаку лише для споживачів України, що не передбачене ні Законом України "Про природні монополії", ні наказом Президента України від 10 вересня 2014 р. № 715, з огляду на порушене право позивач звернувся до суду з даним позовом.

Направляючи справу на новий розгляд до суду першої інстанції Вищий адміністративний суд України від 20 квітня 2017 року зазначив, що судами попередніх інстанцій не досліджено та не надано належної правової оцінки доводам позивача стосовно порушення його прав та інтересів як замовника послуг із транспортування аміаку магістральними трубопроводами оскаржуваною постановою №1786, внаслідок чого суди дійшли передчасних висновків про відсутність підстав для задоволення позову.

Приймаючи рішення про відмову у задоволенні позовних вимог суд першої інстанції виходив з того, що позивачем не надано доказів того, що спірна постанова НКРЕКП розповсюджується на Товариство та порушує його законі права, свободи та інтереси.

Колегія суддів погоджується з таким висновком суду першої інстанції, враховуючи наступне.

Так, відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

У своїй діяльності Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг керується, зокрема, Законом України "Про природні монополії" від 20.04.2000 р. №1682-III (надалі - Закон №1682-III).

Згідно із ст. 2 Закону №1682-III, дія цього Закону поширюється на відносини, що виникають на товарних ринках України, які перебувають у стані природної монополії, та на суміжних ринках. Передбачене цим Законом регулювання діяльності суб'єктів природних монополій та суб'єктів господарювання, що діють на суміжних ринках, не застосовується до діяльності таких суб'єктів у сферах, що не належать до природних монополій та суміжних ринків, визначених цим Законом.

При цьому, відповідно до ст. 4 Закону №1682-III, державне регулювання діяльності суб'єктів природних монополій здійснюється національними комісіями регулювання природних монополій, які утворюються і функціонують відповідно до цього Закону.

Статтею 11 Закону №1682-III передбачено, що національні комісії регулювання природних монополій є державними колегіальними органами, які утворюються та ліквідуються Президентом України.

Указом Президента України від 10 вересня 2014 року №715/2014 затверджено Положення про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (надалі - Положення №715/2014).

Пунктом 1 Положення № 715/2014, визначено, що Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг, є органом державного регулювання діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг.

Відповідно до п. 3 Положення №715/2014, основними завданнями НКРЕКП є: 1) державне регулювання діяльності суб'єктів природних монополій та суб'єктів господарювання, що провадять діяльність на суміжних ринках, у сферах електроенергетики, теплопостачання, централізованого водопостачання та водовідведення, на ринках природного газу, нафтового (попутного) газу, газу (метану) вугільних родовищ та газу сланцевих товщ (далі - природний газ), нафти та нафтопродуктів, а також перероблення та захоронення побутових відходів; 2) збалансування інтересів суб'єктів господарювання, споживачів і держави; 3) забезпечення прозорості і відкритості діяльності на ринках природних монополій та на суміжних ринках у сферах теплопостачання, централізованого водопостачання і водовідведення; 4) сприяння розвитку конкуренції у сферах виробництва і постачання електричної та теплової енергії, на ринку природного газу, а також перероблення побутових відходів; 5) забезпечення проведення цінової і тарифної політики у сферах електроенергетики, теплопостачання, централізованого водопостачання та водовідведення, перероблення та захоронення побутових відходів, у нафтогазовому комплексі, сприяння впровадженню стимулюючих методів регулювання цін; 6) сприяння ефективному функціонуванню товарних ринків на основі збалансування інтересів держави, суб'єктів природних монополій та споживачів товарів (послуг), що виробляються (надаються) суб'єктами природних монополій; 7) забезпечення самоокупності діяльності суб'єктів природних монополій та суб'єктів господарювання на суміжних ринках; 8) захист прав споживачів товарів (послуг) на ринку, що перебуває у стані природної монополії, та на суміжних ринках у сферах електроенергетики, теплопостачання, централізованого водопостачання і водовідведення, перероблення та захоронення побутових відходів, у нафтогазовому комплексі; 9) забезпечення рівних можливостей для доступу споживачів до товарів (послуг) на ринках, які перебувають у стані природної монополії; 10) обмеження впливу суб'єктів природних монополій на державну політику та сприяння конкуренції на суміжних ринках з метою забезпечення ефективного функціонування відповідних галузей.

Згідно з пп. 7 п. 4 Положення №715/2014 НКРЕКП установляє тарифи на транспортування магістральними трубопроводами нафти, нафтопродуктів та аміаку.

Статтею 12 Закону України "Про трубопровідний транспорт", закріплено, що зовнішньоекономічна діяльність підприємств, установ та організацій трубопровідного транспорту регулюється актами законодавства України, що регламентують зовнішньоекономічні відносини.

Як вірно встановлено судом першої інстанції, між УДП "Укрхімтрансаміак" (Виконавець), з однієї сторони, та ВАТ "Тольяттіазот" (Замовник), з іншої сторони, 24.12.2007 р. укладено Контракт №026/А/2007 (надалі - Контракт №026/А/2007 ) про надання послуг з транзиту аміаку рідкого через територію України магістральним трубопроводом, з терміном його дії до 2022 р., згідно з яким УДП "Укрхімтрансаміак" прийняло на себе зобов'язання по наданню послуг з транзитного транспортування аміаку рідкого магістральним трубопроводом.

Як вбачається з матеріалів справи та не заперечується сторонами, ВАТ "Тольяттіазот" є юридичною особою, зареєстрованою за законодавством Російської Федерації, здійснює діяльність з виробництва мінеральних добрив та є замовником послуг транзитного транспортування аміаку магістральними трубопроводами через територію України.

При цьому, позивач посилається на те, що ВАТ "Тольяттіазот" є замовником, який на підставі договору замовляє послуги з транспортування аміаку магістральними трубопроводами в рамках спірного Порядку, а відтак, є суб'єктом правовідносин з транспортування аміаку трубопровідним транспортом, на які поширюється дія Порядку №1786 та у яких буде застосовано даний нормативно-правовий акт.

В той же час, суд першої інстанції обґрунтовано відхилив такі твердження позивача, з огляду на наступне.

У відповідності до абз. 51, 12, 13 ст. 1 Закону України «Про зовнішньоекономічну діяльність» транзит товарів - переміщення товарів через територію України без будь-якого використання цих товарів на зазначеній території; зовнішньоекономічна діяльність - діяльність суб'єктів господарської діяльності України та іноземних суб'єктів господарської діяльності, побудована на взаємовідносинах між ними, що має місце як на території України, так і за її межами; зовнішньоекономічний договір (контракт) - домовленість двох або більше суб'єктів зовнішньоекономічної діяльності та їх іноземних контрагентів, спрямована на встановлення, зміну або припинення їх взаємних прав та обов'язків у зовнішньоекономічній діяльності.

Як вірно враховано судом першої інстанції, що в даному випадку між позивачем та третьою особою укладено зовнішньоекономічний договір на транзит аміаку. При цьому, здійснивши системний аналіз вищевикладених правових норм, Окружний адміністративний суд м. Києва дійшов обґрунтованого висновку про те, що до повноважень відповідача не належить регулювання зовнішньоекономічної діяльності.

При цьому, колегія суддів вважає, що наявність Контракту, в розумінні положень ст.ст.73, 74 КАС України, не може бути розцінено як підставу того, що підтверджує розповсюдження на позивача положень спірної постанови, у зв'язку з чим, відхиляє доводи апеляційної скарги в цій частині.

Відповідно до п. 256-1.6 ст. 256-1 ПК України, тариф - вартість транспортування облікової одиниці вантажу магістральними трубопроводами України (без податку на додану вартість), що встановлюється: на транспортування для споживачів України - центральним органом виконавчої влади, уповноваженим Президентом України; для транзиту територією України - на підставі договорів.

Згідно зі ст. 5, 7, 9 Закону України «Про зовнішньоекономічну діяльність» втручання державних органів у зовнішньоекономічну діяльність її суб'єктів у випадках, не передбачених цим Законом, в тому числі і шляхом видання підзаконних актів, які створюють для її здійснення умови гірші від встановлених в цьому Законі, є обмеженням права здійснення зовнішньоекономічної діяльності і як таке забороняється.

Регулювання зовнішньоекономічної діяльності в Україні здійснюється за допомогою законів, передбачених в законах актів тарифного і нетарифного регулювання, які видаються державними органами в межах їх компетенції, а також угод, що укладаються між суб'єктами зовнішньоекономічної діяльності і які не суперечать законам України.

До органів державного регулювання зовнішньоекономічної діяльності віднесено Верховну Раду України, Кабінет Міністрів України, Національний банк України, центральний орган виконавчої влади з питань економічної політики, органи доходів і зборів, антимонопольний комітет України, міжвідомчу комісію з міжнародної торгівлі.

Пунктом 3 Порядку № 1786 встановлено, що замовником є підприємець або юридична особа, яка на підставі договору замовляє послуги з транспортування аміаку магістральними трубопроводами.

Відповідно до положень статті 11 Закону України «Про природні монополії», Комісія як колегіальний орган утворюється у складі Голови комісії та шести членів комісії. Голова, члени комісії призначаються на посади та звільняються з посад Президентом України шляхом видання відповідного указу. Комісія є правомочною з моменту призначення більше половини її загального кількісного складу. Основною формою роботи комісій як колегіального органу є засідання. Засідання комісії є правомочним, якщо на ньому присутні більше половини її загального кількісного складу. Рішення комісії вважається прийнятим, якщо за нього проголосувала більшість від загального кількісного складу комісії. Голова, члени комісії мають по одному голосу кожен.

Аналогічні положення також закріплені і в п. 13 Положенні №715/2014.

При цьому, процедура прийняття рішень НКРЕКП як колегіального органу визначена Регламентом Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, затвердженого наказом НКРЕКП від 17 вересня 2014 року № 3 (надалі - Регламент).

Відповідно до пунктів 4.1 - 4.3 розділу IV Регламенту, основною формою роботи Комісії є засідання. Засідання можуть бути плановими та позачерговими. Засідання Комісії є відкритими і гласними, за винятком випадків, передбачених чинним законодавством та цим Регламентом. Засідання Комісії проводяться у формі відкритих або закритих слухань. Засідання Комісії можуть бути виїзними.

Так, на виконання покладених повноважень, з урахуванням пункту 50 Плану діяльності Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, з підготовки проектів регуляторних актів на 2015 рік, затвердженого постановою НКРЕКП від 11.12.2014 № 762, Комісією було розроблено проект та затверджено постановою НКРЕКП від 18.06.2015 № 1786, Порядок формування тарифів на транспортування аміаку магістральними трубопроводами.

Разом з тим, відповідно до пункту 6.10 Регламенту, рішення Комісії та документи, ухвалені Комісією, підлягають оприлюдненню на її офіційному веб-сайті не пізніше ніж через п'ять робочих днів після дня проведення засідання.

У відповідності до ст. 9 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", було оприлюднено проект регуляторного акту - постанови НКРЕКП "Про затвердження Правил користування природним газом для юридичних осіб" та аналіз регуляторного впливу з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань шляхом розміщення на офіційному веб-сайті НКРЕКП http://www.nerc.gov.ua в мережі Інтернет.

При цьому, усі зауваження і пропозиції щодо проекту регуляторного акту та відповідного аналізу регуляторного впливу, одержані протягом встановленого Законом строку, підлягають обов'язковому розгляду розробником цього проекту. За результатами цього розгляду розробник проекту регуляторного акту повністю чи частково враховує одержані зауваження і пропозиції або мотивовано їх відхиляє.

Суд першої інстанції вірно звернув увагу на те, що у відповідності до ст. 9 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" відповідачем 11.03.2015 року, тобто у встановлений законом строк, на офіційному веб-сайті НКРЕКП було оприлюднено проект спірної постанови та обґрунтовано зазначив, що позивач не був позбавлений можливості на самостійне звернення до НКРЕКП із зауваженнями та пропозиціями щодо оприлюдненого проекту постанови.

Відповідно до Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» регуляторна діяльність - діяльність, спрямована на підготовку, прийняття, відстеження результативності та перегляд регуляторних актів, яка здійснюється регуляторними органами, фізичними та юридичними особами, їх об'єднаннями, територіальними громадами в межах, у порядку та у спосіб, що встановлені Конституцією України, цим Законом та іншими нормативно-правовими актами.

Регуляторний акт - це прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання.

Судом першої інстанції встановлено, що Антимонопольним комітетом України листом від 12.06.2015 р. №136-06/06- 6155 надано НКРЕКП погодження проекту постанови НКРЕКП "Про затвердження Порядку формування тарифів на транспортування аміаку магістральними трубопроводами".

Крім того, Державна регуляторна служба України листом від 23.04.2015 р. № 2652/0/20-15 повідомила НКРЕКП, що за результатами проведеної експертизи проект постанови НКРЕКП відповідає принципам державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності визначених Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".

В матеріалах справи міститься лист Урядового уповноваженого у справах Європейського суду з прав людини від 06.07.2015 р. № 17699-0-26-15/12.0.1, в якому повідомляється, що постанова НКРЕКП від 18.06.2015 р. № 1789 "Про затвердження Порядку формування тарифів на транспортування аміаку магістральними трубопроводами" відповідає положенням Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та практиці Європейського суду з прав людини.

Також, листом Міністерство юстиції України від 10.07.2015 р. № 17656-0-26- 15/10./ повідомлено, що згідно з наказом Міністерства юстиції України від 09.07.2015 р. № 1197/5 повернуто після державної реєстрації постанову НКРЕКП від 18.06.2015 р. № 1789 "Про затвердження Порядку формування тарифів на транспортування аміаку магістральними трубопроводами", зареєстровану у Міністерстві юстиції 09.07.2015 за № 820/27265.

Враховуючи викладене вище, колегія суддів підтримує висновок суду першої інстанції, що оскаржувана постанова НКРЕКП прийнята Комісією на підставі та в межах повноважень, визначених вказаними правовими положеннями.

Доводи апелянта про те, що судом першої інстанції при вирішенні даної справи, не досліджено матеріали даної справи та не наведено мотивів, з яких він виходив при прийнятті оскаржуваного судового рішення, апеляційний суд вважає такими, що спростовуються матеріалами даної справи.

Також спростовуються наведеними вище нормами чинного законодавства доводи апелянта на те, що постанова від 18.06.2015 р. № 1786 була прийнята відповідачем поза межами його повноважень.

Посилання апелянта на неправомірне звуження своїх повноважень і розповсюдження дії Постанови № 1786 лише на споживачів України, колегія суддів відхиляє, оскільки з вищенаведених правових норм вбачається, що регулювання зовнішньоекономічної діяльності, зокрема, шляхом встановлення тарифів на транспортування аміаку територією України регулюється законами або зовнішньоекономічними договорами, а не постановами НКРЕКП.

Твердження апелянта про те, що оскаржувана постанова від 18.06.2015 р. № 1786 обумовлює формування подвійних тарифів, дозволяє дискримінаційні умови ціноутворення, тощо є безпідставними, оскільки у відповідності до змісту п. 256-1.6 ст. 256-1 ПК України, ст. 12 Закону України «Про трубопровідний транспорт» та ст.ст. 7, 9 Закону України «Про зовнішньоекономічну діяльність», вказана постанова не поширюється на транзит аміаку суб'єктом зовнішньоекономічної діяльності та взагалі не регулює зовнішньоекономічні відносини.

Також, судова колегія, відхиляє наданий суду апеляційної інстанції висновок експерта № 23/01 - 2018, як такий, що не спростовує вищевикладені обставини.

Крім того, слід зазначити, що Верховний Суд України, аналізуючи положення статті 6, а також частини другої статті 171 КАС України, зазначив, що суб'єктивна оцінка порушення права не є абсолютною. В деяких випадках сам законодавець визначає коло осіб, права яких можуть бути порушені внаслідок бездіяльності, вчинення суб'єктом владних повноважень певних дій чи прийняття актів, правомірно обмежуючи право інших осіб на звернення до суду за захистом порушених прав, свобод або інтересів. Право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт. Тобто оскаржити такий акт інші особи не можуть.

Таким чином, право на захист виникає за умови доведення позивачем факту застосування до нього норм оскаржуваного рішення, або того, що він є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано це рішення.

Така правова позиція висловлена Вищим адміністративним судом України в пункті 21 постанови Пленуму від 06 березня 2008 року №2 «Про практику застосування адміністративними судами окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України під час розгляду адміністративних справ».

Разом з тим, позивачем не надано жодних доказів того, що спірною постановою були порушені його права та інтереси.

Таким чином, доводи апеляційної скарги відкритого акціонерного товариства "Тольяттіазот" не спростовують висновки суду першої інстанції, викладені в постанові від 21 листопада 2017 року та не можуть бути підставами для її скасування.

З огляду на викладене колегія суддів дійшла висновку, що суд першої інстанції вірно встановив фактичні обставини справи, надав належну оцінку дослідженим доказам та прийняв законне і обґрунтоване рішення у відповідності з вимогами матеріального та процесуального права.

Керуючись ст.ст. 242, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, колегія суддів,

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційну скаргу відкритого акціонерного товариства "Тольяттіазот" залишити без задоволення, а постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 21 листопада 2017 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 329, 331 КАС України.

Головуючий суддя:

Судді:

Головуючий суддя Федотов І.В.

Судді: Губська Л.В.

Парінов А.Б.