Рішення № 72561724, 23.02.2018, Житомирський окружний адміністративний суд

ЖИТОМИРСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Р І Ш Е Н Н Я

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

23 лютого 2018 року м. Житомир справа № 806/2584/17

категорія 9.3

Житомирський окружний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді Попової О. Г., суддів Капинос О.В., Шуляк Л.А.,

секретар судового засідання Біляченко Д.О.,

за участю:

представника позивача Чернюк А.В.,

представника відповідача Мокрицької К.В.,

представника відповідача Наталич А.А.,

представника третьої особи Власюк В.П.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в режимі відео конференції адміністративну справу за позовом Житомирської міської ради до Міністерства фінансів України, Міністерства охорони здоров'я України, третя особа: Житомирська обласна державна адміністрація про визнання протиправною бездіяльність,

встановив:

Житомирська міська рада звернулась до Міністерства фінансів України, Міністерства охорони здоров'я України із позовом, в якому просить визнати протиправною бездіяльність Міністерства фінансів України та Міністерства охорони здоров'я України, які не вжили (не прийняли) жодних заходів, дій, та/або/і рішень, спрямованих на забезпечення розробки проекту закону про внесення змін до Закону України "Про Державний бюджет України на 2017 рік" в частині збільшення медичної субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам та надання її в повному обсязі.

В обґрунтування позовних вимог зазначає, що виконавчий комітет Житомирської міської ради звернувся з листами до ряду установ: Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, Міністерства фінансів України, Міністерства охорони здоров'я України, Житомирської обласної державної адміністрації, в яких зазначив, що обсяг ствердженої медичної субвенції по м. Житомиру на 2017 рік становить 220,88 млн. грн. при обрахованій мінімальній потребі для функціонування галузі - 289,89 млн. грн. Наслідком цього є незабезпеченість видатками обов'язкових виплат з оплати праці, гарантованих державою, у розмірі 63,70 млн. грн. Враховуючи підвищення з 01.01.2017 розміру мінімальної заробітної плати до 3200 грн., для уникнення прирівнення заробітної плати працівників медичної галузі та збереження між тарифних співвідношень, додатково необхідно 57 млн. грн. Загальна незабезпеченість медичною субвенцією закладів охорони здоров'я м. Житомира у видатках з оплати праці на 2017 рік становить - 120,70 млн. грн.. За таких умов неможливо виконати вимоги Бюджетного кодексу України щодо першочергового забезпечення видатків на оплату праці з нарахуваннями. Заклади охорони здоров'я м. Житомира щомісячно перерозподіляють медичну субвенцію з поточних видатків на оплату праці, проводять заходи з оптимізації видатків, закриття відділень та надання відпусток без збереження заробітної плати. Був проведений перерозподіл наявної медичної субвенції шляхом її часткового наближення з останніх місяців року. Проте вжиті заходи частково забезпечили виплату заробітної плати.

Позивач вказує, що Виконавчий комітет Житомирської міської ради просив збільшити на 120,7 млн. грн. обсяг медичної субвенції по м. Житомиру, що відображено у розрахунку недостатності у видатках на оплату праці працівникам закладів охорони здоров'я міста Житомира у 2017 році.

На думку позивача, відповідачі, проявляючи протиправну бездіяльність, всупереч вимог чинного законодавства, не вжили жодних заходів та не прийняли необхідних рішень, внаслідок чого до бюджету м. Житомира не надійшла медична субвенція у повному обсязі, чим порушені права працівників медичної галузі та мешканців територіальної громади міста Житомира.

Ухвалою судді Житомирського окружного адміністративного суду від 29.09.2017 відкрито провадження у справі за загальними правилами Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, що діяла до 15.12.2017, далі - КАС України), судовий розгляд справи призначено на 23.10.2017 об 11:00.

В судове засідання, призначене на 23.10.2017 об 11:00 прибула представник позивача. Протокольною ухвалою Житомирського окружного адміністративного суду від 23.10.2017 задоволено клопотання представника позивача, залучено до участі у справі Житомирську обласну державну адміністрацію в якості третьої особи без самостійних вимог. Розгляд справи відкладено у зв'язку із неявкою представників відповідачів, що зафіксовано секретарем судового засідання в журналі судового засідання від 23.10.2017.

Ухвалою Житомирського окружного адміністративного суду від 24.10.2017 задоволено клопотання представника відповідача Міністерства охорони здоров'я про участь в судовому засіданні в режимі відео конференції. Доручено Київському окружному адміністративному суду забезпечити проведення відео конференції судового розгляду справи, в тому числі і судового засідання, призначеного на 24.11.2017 о 10:00.

В судове засідання, призначене на 24.11.2017 о 10:00 прибули представник позивача, представник відповідача Міністерства охорони здоров'я України, представники третьої особи. Протокольною ухвалою Житомирського окружного адміністративного суду від 24.11.2017 явку представника Міністерства фінансів України в наступне судове засідання визнано обов'язковою. В судовому засіданні оголошено перерву до 22.12.2017 о 14:00.

Законом України "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів" від 03.10.2017 №2147-VIII Кодекс адміністративного судочинства України викладено у новій редакції від 15.12.2017.

Відповідно до пункту 10 Розділу VII "ПЕРЕХІДНІ ПОЛОЖЕННЯ" Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції Закону України від 03.10.2017 №2147-VIII) справи у судах першої та апеляційної інстанцій, провадження у яких відкрито до набрання чинності цією редакцією Кодексу, розглядаються за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу. Враховуючи зазначене, подальший розгляд справи проводився у відповідності до норм Кодексу адміністративного судочинства України в новій редакції.

Судовий розгляд справи, призначений на 22.12.2017 о 14:00 було відкладено у зв'язку із перебуванням судді-учасника колегії в іншому судовому засіданні. Наступне судове засідання призначено на 26.01.2018 о 12:00.

В судове засідання, призначене на 26.01.2018 о 12:00 прибули представники позивача, представник відповідача Міністерства фінансів України, представник відповідача Міністерства охорони здоров'я України. В судовому засіданні було оголошено перерву з технічних причин до 16.02.2018 на 14:00.

Судовий розгляд справи, призначений на 16.02.2018 на 14:00 було відкладено у зв'язку із неявкою сторін у судове засідання та відсутністю відомостей про повідомлення сторін та учасників процесу про дату, час та місце проведення судового розгляду. Наступне судове засідання призначене на 23.02.2018 о 12:00.

В судове засідання призначене на 23.02.2018 о 12:00 прибули представник позивача, представник відповідача Міністерства фінансів України, представник відповідача Міністерства охорони здоров'я України, представник третьої особи Житомирської обласної державної адміністрації.

Представник позивача позовні вимоги підтримала у повному обсязі з підстав, викладених у позовній заяві та письмових поясненнях по справі вих. №21/1369 від 26.01.2018 (а.с. 190-192).

Представник відповідача Міністерства охорони здоров'я України (далі - МОЗ України) в судовому засіданні щодо задоволення позовних вимог заперечувала у повному обсязі з підстав, викладених у запереченнях (відзиві) на позовну заяву від 20.10.2017, яких зазначала, що відповідачем були вжиті усі можливі передбачені чинним законодавством заходи для збільшення державної медичної субвенції, зокрема, і по Житомирській області.

Так, МОЗ було розроблено проект розпорядження Кабінету Міністрів про розподіл нерозподілених видатків медичної субвенції для територій Донецької та Луганської областей, на яких органи державної влади тимчасово не здійснюють або здійснюють не в повному обсязі свої повноваження у 2017 році, яким передбачено збільшення медичної субвенції для Житомирської області, вказаний проект розпорядження був надісланий на погодження до центральних органів виконавчої влади листом МОЗ України від 12.10.2017 №10.1.-11/27018, відповідно до вимог Регламенту Кабінету Міністрів України. Наголошувала, що видатки державного бюджету на 2017 рік не покривають наявний дефіцит коштів в галузі охорони здоров'я по країні, у зв'язку чим МОЗ України неодноразово акцентувало увагу органів місцевого самоврядування а необхідності здійснення заходів щодо вишукувань додаткових джерел надходжень із місцевих бюджетів. Так, рівень фінансової забезпеченості місцевих бюджетів у першу чергу залежить від заходів, які вживаються місцевими органами влади стосовно вишукування додаткових джерел надходжень до бюджету, розширення бази оподаткування та збільшення надходжень, мобілізації доходів до місцевих бюджетів адекватно стану економіки територій, здійснення заходів з детінізації економіки, дотримання режиму економного використання бюджетних коштів тощо.

Таким чином, МОЗ України діяло на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачений Конституцією України, Бюджетним кодексом України та вжило всіх необхідних заходів для розподілу коштів медичної субвенції, а тому вищевикладене позовні вимоги є необґрунтованими та безпідставними. (а.с. 41-43).

Представник відповідача Міністерства фінансів України (далі - Мінфін України) щодо задоволення позовних вимог заперечувала з підстав, викладених у письмових поясненнях (відзиві) вих. №13030-05-26/28488 від 20.10.2017, відповідно до змісту яких зазначала, що медична субвенція на 2017 рік збільшувалася лише для забезпечення росту заробітної плати. Разом з тим, при недотриманні вимог статей 77 та 51 Бюджетного кодексу України щодо забезпечення видатків на оплату праці з нарахуваннями, додатковий обсяг медичної субвенції спрямований на інші цілі. Так, видатки на придбання предметів, матеріалів, обладнання та інвентарю (КЕКВ 2210) збільшено майже у 2 рази, видатки на медикаменти та перев'язувальні матеріали (КЕКВ 2220) - у 2,3 рази, на продукти харчування (КЕКВ 2230) - у 1,6 рази, на оплату послуг (крім комунальних) (КЕКВ 2240) - у 2,5 рази, на видатки на відрядження (КЕКВ 2250) - майже у 3 рази, на інші виплати населенню (КЕКВ 2730) - у 6,7 разів.

З метою забезпечення своєчасної виплати заробітної плати працівникам закладів охорони здоров'я міста Житомир у червні поточного року за пропозицією Міністерства охорони здоров'я здійснено перерозподіл помісячного розпису асигнувань загального фонду державного бюджету за бюджетною програмою за КПКВК 2311410 "Медична субвенція з державного бюджету місцевим бюджетам", зокрема для бюджету міста Житомир здійснено наближення бюджетних призначень медичної субвенції на червень у обсязі 16,6 млн. грн. за рахунок відповідного зменшення у жовтні-грудні. У вказаному листі Міністерства охорони здоров'я зазначалось, що запропонований перерозподіл видатків не призведе до виникнення кредиторської заборгованості на кінець року. Крім того, Житомирська обласна державна адміністрація, відповідно до листа від 26.06.2017 № 2918/46/217, повідомила, що буде вживати заходи щодо недопущення виникнення кредиторської заборгованості по заробітній платі до кінця поточного року.

Зазначала, що з метою забезпечення видатків місцевих бюджетів на охорону здоров'я, в тому числі щодо видатків на оплату праці з нарахуваннями, Кабінетом Міністрів України 27 вересня 2017 року прийнято розпорядження "Про розподіл резерву коштів медичної субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам у 2017 році", відповідно до якого здійснено розподіл резерву коштів медичної субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам, зокрема зменшено обсяг резерву коштів медичної субвенції на 559,2 млн. грн. та, відповідно, збільшено обсяги медичної субвенції для обласних бюджетів та бюджету міста Києва. Зокрема, місцевим бюджетам Житомирської області передбачено видатки у обсязі 17,8 млн. гривень. Розподіл зазначених коштів між бюджетами міст обласного значення, районними бюджетами та бюджетами об'єднаних територіальних громад має здійснюватися Житомирською обласною державною адміністрацією.

Наголошувала, що урядом, в тому числі Міністерством фінансів вживаються всі можливі заходи для недопущення виникнення кредиторської заборгованості по заробітній платі у комунальних закладах охорони здоров'я. Однак, рівень фінансового забезпечення місцевих бюджетів в умовах бюджетної децентралізації, в першу чергу, залежить від роботи місцевих органів влади щодо вжиття ними дієвих заходів та пошуку оптимальних інструментів і механізмів комплексного вирішення проблем наповнення місцевих бюджетів, а також рішень щодо ефективності використання наявних коштів.

Таким чином, вказуючи на безпідставність та необґрунтованість позовних вимог, просить відмовити у задоволенні позову у повному обсязі. (а.с. 80-84).

Представник третьої особи Житомирської обласної державної адміністрації в судовому засіданні позовні вимоги не підтримала. Відповідно до наданих письмових пояснень від 21.02.2018 зазначила, що обсяг медичної субвенції визначається на основі формульних розрахунків за єдиними підходами до всіх територій виходячи з фінансового нормативу бюджетної забезпеченості та корегуючих коефіцієнтів з розрахунку на одну особу, що проживає на вказаній території відповідно до постанови Кабінету Міністрів України "Про затвердження формули розподілу обсягу медичної субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам" від 19.08.2015 №618.

Порядок та умови надання медичної субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 23.01.2015 №11, нормами якої передбачено, що місцеві бюджети мають право понад обсяги субвенції планувати та здійснювати з місцевих бюджетів оплату поточних і капітальних видатків закладів охорони здоров'я. Враховуючи вищевикладене Житомирська обласна державна адміністрація, при вирішенні даного спору покладається на розсуд суду.

Заслухавши пояснення осіб, які беруть участь у справі, дослідивши матеріали справи, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини справи, об'єктивно оцінивши докази, які мають значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, колегія суддів дійшла наступних висновків.

Встановлено, що Виконавчий комітет Житомирської міської ради звертався до в.о. Міністра охорони здоров'я Супрун У. та заступника міністра Ковтонюка П.А. з листами вих. №20/848 від 13.02.2017 (а.с. 130), вих. №20/1207 від 01.03.2017 (а.с. 129) вих. №20/4353 від 26.07.2017 (а.с. 12-13), вих. №20/5350 від 14.09.2017 (а.с. 26-27) щодо недостатності у видатках з оплати праці працівників медичної галузі на 2017 рік та проханням вишукати можливість та вирішити питання про виділення додаткових коштів з державного бюджету з метою недопущення заборгованості з виплати заробітної плати та уникнення соціальної напруги серед населення міста Житомира. Додатком до листів зазначено розрахунок недостатності у видатках на оплату праці працівникам закладів охорони здоров'я міста Житомира у 2017 році на загальну суму 120 773 400 гривень (а.с. 15).

Згідно листів Виконавчого комітету Житомирської міської ради від 01.03.2017 №20/1208 (а.с. 128), від 27.07.2017 №20/4392 (а.с. 16-17), від 14.09.2017 вих. №20/5351 (а.с. 29-30), Міністру фінансів України Данилюку О.О. повідомлено про наявність напруженої ситуації, що склалась із забезпеченням закладів охорони здоров'я м. Житомира коштами на виплату заробітної плати. Загальна незабезпеченість медичною субвенцією закладів охорони здоров'я міста Житомира у видатках з оплати праці на 2017 рік становить 120,70 млн. грн. Враховуючи вищевикладене, просить вишукати можливість та вирішити питання про виділення додаткових коштів з державного бюджету у сумі 120,7 млн. грн. з метою недопущення заборгованості з виплати заробітної плати та уникнення соціальної напруги серед населення міста Житомира. Додатком до вказаного листа зазначено розрахунок недостатності у видатках на оплату праці працівникам закладів охорони здоров'я міста Житомира у 2017 році на загальну суму 120 773 400 гривень (а.с. 19).

Як встановлено зі змісту листа Виконавчого комітету Житомирської міської ради від 14.09.2017 №20/5341 направленого до Кабінету Міністрів України, Житомирська міська рада та її виконавчий комітет повідомив про загальну незабезпеченість медичною субвенцією закладів охорони здоров'я міста Житомира у видатках з оплати праці на 2017 рік становить 120,70 млн. грн. та просив вишукати можливість та вирішити питання про виділення додаткових коштів з державного бюджету у сумі 120,7 млн. грн. з метою недопущення заборгованості з виплати заробітної плати та уникнення соціальної напруги серед населення міста Житомира (а.с. 20-21). Додатком до вказаного листа зазначено розрахунок недостатності у видатках на оплату праці працівникам закладів охорони здоров'я міста Житомира у 2017 році на загальну суму 120 773 400 гривень (а.с. 22).

Виконавчий комітет Житомирської міської ради листом "Про виділення додаткових коштів" вих. №20/5342 від 14.09.2017 на адресу Верховної Ради України повідомив про наявність напруженої ситуації, що склалась із забезпеченням закладів охорони здоров'я м. Житомира коштами на виплату заробітної плати. Загальна незабезпеченість медичною субвенцією закладів охорони здоров'я міста Житомира у видатках з оплати праці на 2017 рік становить 120,70 млн. грн. Враховуючи вищевикладене, просить вишукати можливість та вирішити питання про виділення додаткових коштів з державного бюджету у сумі 120,7 млн. грн. з метою недопущення заборгованості з виплати заробітної плати та уникнення соціальної напруги серед населення міста Житомира (а.с. 23-24). Додатком до вказаного листа зазначено розрахунок недостатності у видатках на оплату праці працівникам закладів охорони здоров'я міста Житомира у 2017 році на загальну суму 120 773 400 гривень (а.с. 25).

Рішенням Житомирської міської ради двадцятої сесії сьомого скликання від 09.03.2017 №544 (а.с. 124) вирішено направити до Прем'єр міністра України, Голови Верховної ради України народних депутатів України звернення щодо збільшення оплати праці у сфері охорони здоров'я, збільшення медичної субвенції з державного бюджету на 2017 рік (а.с. 125-127).

Житомирська міська рада листом вих. №30/1572 від 17.03.2017 направила на ім'я Голови Верховної Ради України звернення щодо збільшення оплати праці у сфері охорони здоров'я, збільшення медичної субвенції з державного бюджету на 2017 рік (а.с. 118-120).

Листом вих. №30/1573 від 17.03.2017 Житомирська міська рада звернулась до народних депутатів України зі зверненням щодо збільшення оплати праці у сфері охорони здоров'я, збільшення медичної субвенції з державного бюджету на 2017 рік (а.с. 121-123).

Згідно листів вих. №20/3632 від 23.06.2017 (а.с. 115), вих. №20/4388 від 27.07.2017 (а.с. 107-108), вих. №20/5030 від 28.08.2017 (а.с. 99-100), вих. №20/5352 від 14.09.2017 (а.с. 33-34) Виконавчий комітет Житомирської міської ради також звертався до голови Житомирської обласної державної адміністрації Гундича І.П. з питань перерозподілення видатків резервного фонду медичної субвенції, видатки для територій Донецької та Луганської областей, на яких органи влади тимчасово не здійснюють свої повноваження, та збільшити на 120,7 млн. грн. обсяг медичної субвенції по м. Житомиру Додатком до вказаного листа зазначено розрахунок недостатності у видатках на оплату праці працівникам закладів охорони здоров'я міста Житомира у 2017 році на загальну суму 120 773 400 гривень (а.с. 36).

Міністерство охорони здоров'я України листами від 01.03.2017 (а.с. 158), від 24.03.2017 (а.с. 155-156), від 27.04.2017 (а.с. 150-151), від 05.05.2017 (а.с. 145-146), від 12.05.2017 (а.с. 143-144), від 18.05.2017 (а.с. 141-142) та від 25.05.2017 (а.с. 140) неодноразово повідомляло Виконавчий комітет Житомирської міської ради, що відповідно до ст. 20 Закону України «Про Державний бюджет України на 2017 рік» право здійснювати розподіл нерозподілених видатків та перерозподіл медичної субвенції між місцевими бюджетами надано Кабінету Міністрів України за погодженням з Комітетом Верховної Ради України з питань бюджету.

Підготовка акта Кабінету Міністрів України щодо розподілу нерозподілених видатків медичної субвенції буде здійснюватися МОЗ України на підставі наданих структурними підрозділами з питань охорони здоров'я обласних та Київської міської державних адміністрацій узагальнених пропозицій розпорядників субвенції за місцевими бюджетами з необхідними обґрунтуваннями та розрахунками.

Судом встановлено, що МОЗ України було розроблено проект розпорядження Кабінету Міністрів про розподіл нерозподілених видатків медичної субвенції для територій Донецької та Луганської областей, на яких органи державної влади тимчасово не здійснюють або здійснюють не в повному обсязі свої повноваження у 2017 році, яким передбачено збільшення медичної субвенції для Житомирської області. (а.с. 49-51). Вказаний проект розпорядження був надісланий на погодження до центральних органів виконавчої влади листом МОЗ України від 12.10.2017 №10.1.-11/27018, відповідно до вимог Регламенту Кабінету Міністрів України (а.с. 49).

Крім того, МОЗ України було направлено на адресу Міністерства фінансів України №10.1-11/17442 від 26.06.2017 відповідно до змісту якого, з метою забезпечення своєчасної та у повному обсязі оплати праці працівників закладів охорони здоров'я міста Житомир та недопущення виникнення кредиторської заборгованості з таких виплат МОЗ України надсилає пропозиції щодо змін до помісячного розпису асигнувань загального фонду Державного бюджету України на 2017 рік за бюджетною програмою КПКВК 2311410 «Медична субвенція з державного бюджету місцевим бюджетам» та просить здійснити перерозподіл щомісячного розпису асигнувань загального фонду Державного бюджету України на 2017 рік за вказаною бюджетною програмою в межах загального обсягу бюджетних призначень згідно з додатком. Зазначений перерозподіл видатків не призведе до виникнення кредиторської заборгованості на кінець року. (а.с. 88-89)

Міністерство фінансів України листами від 09.03.2017 (а.с. 157), від 25.04.2017 (а.с. 152-154), від 28.04.2017 (а.с. 147-149), від 29.05.2017 (а.с. 137-139) та від 22.08.2017 (а.с. 134-136) що головним розпорядником медичної субвенції є Міністерство охорони здоров'я України. Загальний обсяг коштів медичної субвенції з державного бюджету для бюджету міста Житомир у 2017 році становить 220,9 млн. грн., що на 45,4 млн. або на 25,9% більше обсягу медичної субвенції, передбаченого у 2016 році. Визначення остаточних обсягів видатків на охорону здоров'я та розподіл їх за напрямами використання, в тому числі визначення обсягу видатків на оплату праці, здійснюється відповідними місцевими органами влади при формуванні та затвердженні місцевих бюджетів.

Відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 23.01.2015 №11, державним адміністраціям, доручено, зокрема, забезпечити дотримання вимоги ч. 4 ст. 77 Бюджетного кодексу України щодо врахування під час затвердження відповідного бюджету у першочерговому порядку потреби в коштах для оплати праці працівників бюджетних установ згідно з встановленим законодавством умовами оплати праці та розміром мінімальної заробітної плати.

При цьому, вказаною постановою передбачено, що відповідні місцеві ради мають право додатково понад обсяги медичної субвенції планувати та здійснювати з місцевих бюджетів поточні та капітальні видатки закладів охорони здоров'я, включаючи погашення бюджетних зобов'язань минулих років, узятих на облік в органах казначейства.

Для покриття можливих бюджетних диспропорцій у місцевих бюджетах, у Державному бюджеті України на 2017 рік передбачена стабілізаційна дотація у розмірі 2000 млн. гривень.

Міністерство охорони здоров'я України, як головний розпорядник коштів медичної субвенції, запропонувало головам обласних та Київської міської державних адміністрацій наступні шляхи для покращення рівня оплати праці працівників закладів охорони здоров'я (лист від 24.03.2017 №10.1-18/10/642-17/8325): забезпечити диференціацію заробітної плати за допомогою надбавок, як за рахунок коштів медичної субвенції, так і за рахунок коштів місцевих бюджетів, що можуть спрямовуватися понад обсяги медичної субвенції; використовувати можливості автономії у прийнятті рішень щодо формування та затвердження штатних розписів цих закладів, виходячи з виконуваних функцій, обсягу медичної допомоги та фактичного навантаження фахівців.

Законом України від 13.07.2017 №2137-VIII «Про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2017 рік» передбачено збільшення видатків за бюджетною програмою Міністерства охорони здоров'я України КПКВК 231140 «Медична субвенція з державного бюджету місцевим бюджетам» на 380 млн. грн., що також дозволить вирішувати критичні питання щодо фінансового забезпечення місцевих бюджетів видатками на охорону здоров'я.

Міністерством фінансів України на підставі листа МОЗ України №10.1-11/17442 від 26.06.2017 було надано довідку про зміни до помісячного розпису асигнувань загального фонду Державного бюджету України на 2017 рік за бюджетною програмою КПКВК 231140 «Медична субвенція з державного бюджету місцевим бюджетам» (а.с. 86).

Судом встановлено, що згідно розпорядження Кабінету Міністрів України від 27.09.2017 №690-р здійснено розподіл резерву коштів медичної субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам у 2017 році. (а.с. 45)

Згідно додатку до розпорядження Кабінету Міністрів України від 27.09.2017 №690-р, обсяг медичної субвенції для обласного бюджету Житомирської області збільшено на 17 793 400 грн. (а.с. 46)

Не погоджуючись із діями відповідачів, та вважаючи, що Міністерство фінансів України та Міністерство охорони здоров'я України не вжили (не прийняли) жодних заходів, дій, та/або/і рішень, спрямованих на збільшення медичної субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам, зокрема, щодо забезпечення розробки проекту закону про внесення змін до Закону України "Про Державний бюджет України на 2017 рік", позивач звернувся із вказаним позовом до суду.

Надаючи оцінку спірним правовідносинам, колегія суддів зазначає наступне.

Частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Постановою Кабінету Міністрів України від 25 березня 2015 року № 267 затверджено Положення про Міністерство охорони здоров'я України (далі - Положення №267).

Згідно п. 4 Положення №267 Міністерство охорони здоров'я України, зокрема: узагальнює практику застосування законодавства з питань, що належать до його компетенції, розробляє пропозиції щодо його вдосконалення та внесення в установленому порядку проектів законодавчих актів, актів Президента України, Кабінету Міністрів України на розгляд Кабінету Міністрів України; розробляє проекти законів та інших нормативно-правових актів з питань, що належать до його компетенції; погоджує проекти законів, інших актів законодавства, які надходять на погодження від інших міністерств та центральних органів виконавчої влади, готує в межах повноважень, передбачених законом, висновки і пропозиції до проектів законів, інших актів законодавства, які подаються на розгляд Кабінету Міністрів України, та проектів законів, внесених на розгляд Верховної Ради України іншими суб'єктами права законодавчої ініціативи, нормативно-правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим.

Положення про Міністерство фінансів України затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 20 серпня 2014 року № 375 (далі - Положення №375).

Відповідно до п. 4 Положення №375 Мінфін, зокрема, узагальнює практику застосування законодавства з питань, що належать до його компетенції, розробляє пропозиції щодо вдосконалення законодавчих актів, актів Президента України, Кабінету Міністрів України та в установленому порядку вносить їх на розгляд Кабінету Міністрів України; розробляє проекти законів та інших нормативно-правових актів з питань, що належать до його компетенції; погоджує проекти законів, які надходять на погодження від інших міністерств та центральних органів виконавчої влади, готує у межах повноважень, передбачених законом, висновки і пропозиції до проектів законів, інших актів законодавства, які подаються на розгляд Кабінету Міністрів України, та проектів законів, внесених на розгляд Верховної Ради України іншими суб'єктами права законодавчої ініціативи, нормативно-правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим; розробляє в установленому порядку проект закону про Державний бюджет України на відповідний рік та готує відповідні матеріали, що додаються до нього; складає розпис Державного бюджету України згідно з бюджетними призначеннями та вносить зміни до нього, у тому числі в частині міжбюджетних трансфертів у розрізі місцевих бюджетів; розробляє інструктивні матеріали щодо складення розпису (тимчасового розпису) Державного бюджету України.

Пунктом шостим статті 116 Конституції України встановлено, що Кабінет Міністрів України розробляє проект закону про Державний бюджет України і забезпечує виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України, подає Верховній Раді України звіт про його виконання.

Організація, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України регламентовані Законом України «Про Кабінет Міністрів України» від 27.02.2014 №794-VII (далі - Закон №794-VII).

Згідно п.1 ч.1 ст.20 Закону 794-VII, Кабінет Міністрів України розробляє проекти законів про Державний бюджет України та про внесення змін до Державного бюджету України, забезпечує виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України, подає Верховній Раді України звіт про його виконання; приймає рішення про використання коштів резервного фонду Державного бюджету України.

Система та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначені Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 №280/97-ВР (далі - Закон №280/97-ВР).

Відповідно до положень статті 32 Закону №280/97-ВР, до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать власні (самоврядні) повноваження: управління закладами освіти, охорони здоров'я, культури, фізкультури і спорту, оздоровчими закладами, які належать територіальним громадам або передані їм, молодіжними підлітковими закладами за місцем проживання, організація їх матеріально-технічного та фінансового забезпечення; організація медичного обслуговування та харчування у закладах освіти, культури, фізкультури і спорту, оздоровчих закладах, які належать територіальним громадам або передані їм.

Правові засади функціонування бюджетної системи України, її принципи, основи бюджетного процесу і міжбюджетних відносин та відповідальність за порушення бюджетного законодавства регулюються Бюджетним кодексом України від 08.07.2010 № 2456-VI (далі - Бюджетний кодекс України).

Положеннями частини четвертою статті 77 Бюджетного кодексу України визначено, що Верховна Рада Автономної Республіки Крим, обласні, міські, районні, селищні, сільські ради при затвердженні відповідних бюджетів враховують у першочерговому порядку потребу в коштах на оплату праці працівників бюджетних установ відповідно до встановлених законодавством України умов оплати праці та розміру мінімальної заробітної плати.

Згідно п. 3 ч. 1 ст. 89 Бюджетного кодексу України до видатків, що здійснюються з бюджетів міст республіканського Автономної Республіки Крим та обласного значення, районних бюджетів, бюджетів об'єднаних територіальних громад, що створюються згідно із законом та перспективним планом формування територій громад, належать видатки на охорону здоров'я, зокрема: первинну медико-санітарну, амбулаторно-поліклінічну та стаціонарну допомогу (лікарні широкого профілю, спеціалізовані медико-санітарні частини, пологові будинки, поліклініки і амбулаторії, загальні стоматологічні поліклініки, а також дільничні лікарні, медичні амбулаторії, фельдшерсько-акушерські та фельдшерські пункти, центри первинної медичної (медико-санітарної) допомоги); програми медико-санітарної освіти (міські та районні центри здоров'я і заходи з санітарної освіти); інші державні програми медичної та санітарної допомоги (територіальні медичні об'єднання, центри медичної статистики, автопідприємства санітарного транспорту, інші програми і заходи).

Відповідно до ч. 1 ст. 103-4 Бюджетного кодексу України медична субвенція спрямовується на видатки місцевих бюджетів, передбачені у пункті 3частини першої статті 89 та пункті 3 частини першої статті 90 цього Кодексу, для оплати поточних видатків, крім видатків на оплату комунальних послуг та енергоносіїв.

Частиною другою статті 103-4 Бюджетного кодексу України визначено, що у законі про Державний бюджет України затверджуються обсяги медичної субвенції окремо для бюджету Автономної Республіки Крим, обласних бюджетів і районних бюджетів, міських (міст Києва та Севастополя, міст республіканського Автономної Республіки Крим та обласного значення) бюджетів та бюджетів об'єднаних територіальних громад, що створюються згідно із законом та перспективним планом формування територій громад.

Згідно з ч.3 ст. 103-4 Бюджетного кодексу України медична субвенція розподіляється між відповідними бюджетами на основі формули, яка розробляється центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері охорони здоров'я, та затверджується Кабінетом Міністрів України і має враховувати, зокрема, такі параметри: кількість населення відповідної адміністративно-територіальної одиниці; коригуючі коефіцієнти, що враховують відмінності у вартості надання медичної допомоги; особливості надання медичної допомоги у гірських населених пунктах. При цьому у складі зазначеної субвенції передбачається резерв коштів, обсяг якого не може перевищувати 1 відсотка загального обсягу субвенції.

Кабінет Міністрів України за погодженням з Комітетом Верховної Ради України з питань бюджету здійснює розподіл резерву медичної субвенції та може визначати напрями використання таких коштів.

Порядок та умови надання медичної субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 23 січня 2015 року № 11 (далі - Порядок №11).

Відповідно до п.2 Порядку №11 головним розпорядником субвенції є МОЗ. Розпорядники субвенції за місцевими бюджетами визначаються рішеннями про такі бюджети відповідно до законодавства.

Згідно п. 3 Порядку №11 субвенція спрямовується на оплату поточних видатків закладів охорони здоров'я та програм у сфері охорони здоров'я, визначених у статті 103-4 Бюджетного кодексу України.

Пунктом п'ятим Порядку №11 встановлено, що додатковий розподіл і перерозподіл загальних обсягів субвенції між місцевими бюджетами здійснюється Кабінетом Міністрів України за погодженням з Комітетом Верховної Ради України з питань бюджету. Місцеві ради мають право передавати кошти субвенції у вигляді міжбюджетного трансферту іншим бюджетам для надання медичних послуг за місцем обслуговування населення.

Відповідно до п.8 Порядку №11 Використання субвенції здійснюється в обсязі, передбаченому в законі про Державний бюджет України на відповідний рік, з урахуванням вимог постанови Кабінету Міністрів України від 11 жовтня 2016 року № 710 «Про ефективне використання державних коштів».

Згідно з п.9 Порядку №11 Відповідні місцеві ради, об'єднані територіальні громади мають право розподіляти залишки субвенції на кінець бюджетного періоду відповідними рішеннями, а також додатково понад обсяги субвенції планувати та здійснювати з місцевих бюджетів оплату поточних і капітальних видатків закладів охорони здоров'я та програм у сфері охорони здоров'я, визначених у статті 103-4 Бюджетного кодексу України, включаючи погашення бюджетних зобов'язань минулих років, узятих на облік в органах Казначейства.

Залишки субвенції на кінець бюджетного періоду зберігаються на рахунках відповідних місцевих бюджетів і використовуються у наступному бюджетному періоді для поточного утримання (крім заробітної плати та видатків на оплату комунальних послуг та енергоносіїв) і оновлення матеріально-технічної бази закладів охорони здоров'я та виконання програм у сфері охорони здоров'я з урахуванням цільового призначення субвенції.

Здійснивши системний аналіз норм чинного законодавства та наявних у матеріалах справи доказів, колегія суддів зазначає, що доводи позивача в частині бездіяльності Магістерства охорони здоров'я України та Міністерства фінансів України щодо збільшення медичної субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам не відповідають фактичним обставинам справи та спростовуються наявними у матеріалах доказами.

Так, що МОЗ України було розроблено проект розпорядження Кабінету Міністрів про розподіл нерозподілених видатків медичної субвенції для територій Донецької та Луганської областей, на яких органи державної влади тимчасово не здійснюють або здійснюють не в повному обсязі свої повноваження у 2017 році, яким передбачено збільшення медичної субвенції для Житомирської області. (а.с. 49-51). Вказаний проект розпорядження був надісланий на погодження до центральних органів виконавчої влади листом МОЗ України від 12.10.2017 №10.1.-11/27018, відповідно до вимог Регламенту Кабінету Міністрів України (а.с. 49).

В подальшому, розпорядженням Кабінету Міністрів України від 27.09.2017 №690-р здійснено розподіл резерву коштів медичної субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам у 2017 році. (а.с. 45)

Згідно додатку до розпорядження Кабінету Міністрів України від 27.09.2017 №690-р, обсяг медичної субвенції для обласного бюджету Житомирської області збільшено на 17 793 400 грн. (а.с. 46)

Крім того, МОЗ України було направлено на адресу Міністерства фінансів України №10.1-11/17442 від 26.06.2017 відповідно до змісту якого, з метою забезпечення своєчасної та у повному обсязі оплати праці працівників закладів охорони здоров'я міста Житомир та недопущення виникнення кредиторської заборгованості з таких виплат МОЗ України надсилає пропозиції щодо змін до помісячного розпису асигнувань загального фонду Державного бюджету України на 2017 рік за бюджетною програмою КПКВК 2311410 «Медична субвенція з державного бюджету місцевим бюджетам» та просить здійснити перерозподіл щомісячного розпису асигнувань загального фонду Державного бюджету України на 2017 рік за вказаною бюджетною програмою в межах загального обсягу бюджетних призначень згідно з додатком. Зазначений перерозподіл видатків не призведе до виникнення кредиторської заборгованості на кінець року. (а.с. 88-89).

Міністерством фінансів України на підставі листа МОЗ України №10.1-11/17442 від 26.06.2017 було надано довідку про зміни до помісячного розпису асигнувань загального фонду Державного бюджету України на 2017 рік за бюджетною програмою КПКВК 231140 «Медична субвенція з державного бюджету місцевим бюджетам» (а.с. 86).

Крім того, Законом України від 13.07.2017 №2137-VIII «Про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2017 рік» передбачено збільшення видатків за бюджетною програмою Міністерства охорони здоров'я України КПКВК 231140 «Медична субвенція з державного бюджету місцевим бюджетам» на 380 млн. грн., що також дозволить вирішувати критичні питання щодо фінансового забезпечення місцевих бюджетів видатками на охорону здоров'я.

Таким чином, відповідачами у межах їх повноважень було вжиті усі можливі заходи щодо збільшення медичної субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам.

Питання розподілу медичної субвенції до місцевого бюджету м. Житомира із загального розміру субвенції, виділеного на Житомирську область не належить до компетенції відповідачів та здійснюється Житомирською обласною державною адміністрацією.

Колегія суддів критично ставиться до доводів позивача про наявність протиправної бездіяльності щодо не забезпечення розробки проекту закону про внесення змін до Закону України "Про Державний бюджет України на 2017 рік" та зазначає наступне.

Відповідно до змісту Положення №267 Міністерство охорони здоров'я України не наділено правом законодавчої та/або бюджетної ініціативи щодо розробки проекту закону про внесення змін до Закону України "Про Державний бюджет України на 2017 рік".

Суд також звертає увагу, що повноваження Міністерства фінансів України в частині розробки законопроекту "Про Державний бюджет України" стосуються розробки такого законопроекту на наступний бюджетних період. Положенням №375 не передбачено повноважень Мінфіну в частині розробки законопроекту про внесення змін до Закону України "Про Державний бюджет України" на поточний бюджетний період.

Пунктом першим частини першої статті 20 Закону 794-VII встановлено, що саме Кабінет Міністрів України розробляє проекти законів про Державний бюджет України та про внесення змін до Державного бюджету України, забезпечує виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України, подає Верховній Раді України звіт про його виконання; приймає рішення про використання коштів резервного фонду Державного бюджету України.

Крім того, пунктом п'ятим Порядку №11 встановлено, що додатковий розподіл і перерозподіл загальних обсягів субвенції між місцевими бюджетами здійснюється Кабінетом Міністрів України за погодженням з Комітетом Верховної Ради України з питань бюджету. Місцеві ради мають право передавати кошти субвенції у вигляді міжбюджетного трансферту іншим бюджетам для надання медичних послуг за місцем обслуговування населення.

Враховуючи вищевикладене, розробка законопроекту про внесення змін до Закону України "Про Державний бюджет України на 2017 рік" або ініціація розробки такого проекту не належить до компетенції та повноважень відповідачів, а тому доводи позивача про наявність протиправної бездіяльності є безпідставними.

Здійснивши системний аналіз норм чинного законодавства та наявних у матеріалах справи доказів, колегія судів дійшла висновку, що Міністерство охорони здоров'я України та Міністерство фінансів України при вирішенні питання щодо можливості збільшення медичної субвенції за зверненнями позивача діяли в межах, на підставі та у порядку, визначеному чинним законодавством.

Частиною першою та другою статті 77 КАС України встановлено, що кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

У таких справах суб'єкт владних повноважень не може посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення, за винятком випадків, коли він доведе, що ним було вжито всіх можливих заходів для їх отримання до прийняття оскаржуваного рішення, але вони не були отримані з незалежних від нього причин.

Положеннями статті 90 КАС України визначено, що суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні. Жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв'язок доказів у їх сукупності. Суд надає оцінку як зібраним у справі доказам в цілому, так і кожному доказу (групі однотипних доказів), що міститься у справі, мотивує відхилення або врахування кожного доказу (групи доказів).

Відповідачами на виконання вимог ч.2 ст. 77 КАС України спростовано, а позивачем не доведено наявність протиправної бездіяльності щодо не вжиття (не прийняття) жодних заходів, дій, та/або/і рішень, спрямованих на збільшення медичної субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам, а тому позовні вимоги Житомирської міської ради не підлягають задоволенню.

Керуючись статтями 77, 90, 139, 242-246, 255 КАС України, суд,

вирішив:

У задоволенні адміністративного позову Житомирської міської ради (майдан ім. С. П. Корольова, 4/2, Житомир, 10014. Код ЄДРПОУ 38035726) до Міністерства фінансів України (вул. М.Грушевського, 12/2, Київ 8, 01008. Код ЄДРПОУ 00013480), Міністерства охорони здоров'я України (вул. Грушевського, 7, Мсп601, Центральна Частина Києва, Київ, 01601. Код ЄДРПОУ 00012925), третя особа: Житомирська обласна державна адміністрація (майдан С. П. Корольова, 1, Житомир, 10014. Код ЄДРПОУ 00022489) про визнання протиправною бездіяльність - визнання протиправною бездіяльність.

Рішення суду набирає законної сили в порядку, визначеному статтею 255 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржене до суду апеляційної інстанції через суд першої інстанції за правилами, встановленими статтями 295-297 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий суддя О.Г. Попова

Суддя Л.А.Шуляк

Суддя О.В. Капинос

Повне судове рішення складене: 05 березня 2018 року.