Постанова № 72501530, 01.03.2018, Донецький апеляційний адміністративний суд

ДОНЕЦЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

01 березня 2018 року справа №229/3863/17

Приміщення суду за адресою: 84301, м. Краматорськ вул. Марата, 15

Донецький апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Сіваченка І.В.,

суддів Блохіна А.А., Гаврищук Т.Г.,

секретар судового засідання Борисов А.А.,

за участі позивача ОСОБА_1,

представника відповідача Кононенко І.О.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області на постанову Дружківського міського суду Донецької області від 13 грудня 2017 року (повний текст складено 13 грудня 2017 року в м. Дружківка) у справі № 229/3863/17 (суддя в 1 інстанції - Гонтар А.Л.) за позовом ОСОБА_1 до державного інспектора провідного спеціаліста відділу контролю за використанням та охороною земель Управління з контролю за використанням та охорони земель Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області Ситника Станіслава Олеговича про визнання дій неправомірними, -

В С Т А Н О В И В:

В жовтні 2017 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до державного інспектора провідного спеціаліста відділу контролю за використанням та охороною земель Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області Ситника Станіслава Олеговича (далі - державний інспектор Ситник С.О.) про визнання дій неправомірними. В позові вказано, що 06 жовтня 2017 року державним інспектором Ситником С.О. винесено постанову про адміністративне правопорушення, передбачене ст. 53-1 КУпАП, відносно позивача за те, що нібито він самовільно займає земельну ділянку площею 0,1377 га., яка розташована по АДРЕСА_1. Цією же постановою на нього було накладено адміністративне стягнення у вигляді штрафу у розмірі 170 грн.

Вважає що вказана постанова не відповідає обставинам справи та вимогам закону за таких обставин.

Він з 20 грудня 2016 року є власником будівлі котельної площею 300,5 кв.м., яка розташована по АДРЕСА_1 Донецької області. Він як власник зазначеного нерухомого майна має право користуватися та володіти зазначеним майном. 28 грудня 2016 року за його проханням рішенням Дружківської міської ради № 7/19-49 йому була надана згода на розроблення технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі на місцевості для обслуговування та експлуатації котельної за адресою: АДРЕСА_1. Процес розроблення вказаної документації триває до теперішнього часу.

Вважає, що в його діях немає складу правопорушення та просив визнати неправомірними дії державного інспектора, провідного спеціаліста відділу контролю за використанням та охороною земель у Добропільському, Олександрівському районах та м. Краматорську і м. Дружківці Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області Ситника С.О. при складенні 06 жовтня 2017 року постанови про накладення адміністративного стягнення відносно нього. Визнати противоправною та скасувати постанову про накладення адміністративного стягнення від 06 жовтня 2017 року, винесену державним інспектором, провідним спеціалістом відділу контролю за використанням та охороною земель у Добропільському, Олександрівському районах та м. Краматорську і м. Дружківці Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області у зв'язку з відсутністю в його діях складу адміністративного правопорушення.

Постановою Дружківського міського суду Донецької області від 13 грудня 2017 року у справі № 229/3863/17 позов задоволено повністю, внаслідок чого, визнано неправомірними дії державного інспектора Ситник С.О. щодо складання постанови від 06 жовтня 2017 року про накладення адміністративного стягнення на ОСОБА_1, скасовано постанову державного інспектора Ситник С.О. про накладення адміністративного стягнення 06 жовтня 2017 року на ОСОБА_1 Провадження по справі закрито.

Постанова мотивована тим, що позивач є власником будівлі котельної, яка розташована за адресою по вул. Привокзальна, 8, на підставі договору дарування від 12 грудня 2016 року (а.с.4). Відповідно до ст. 377 ЦК України до особи, яка набула право власності на житловий будинок (крім багатоквартирного), будівлю або споруду, переходить право власності, право користування на земельну ділянку, на якій вони розміщені, без зміни її цільового призначення в обсязі та на умовах, встановлених для попереднього землевласника (землекористувача). Таким чином, суд першої інстанції вважав, що позивачем не було здійснено правопорушення, передбачене ст. 53-1КУпАП, а саме самовільного зайняття земельної ділянки, тому позовні вимоги треба задовольнити у повному обсязі.

Не погодившись з таким рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій зазначає, що постанова місцевого суду є необґрунтованою, винесеною з порушенням норм матеріального та процесуального права, у зв'язку з чим підлягає скасуванню, та просив скасувати рішення суду першої інстанції і ухвалити нове, яким у задоволені позовних вимог відмовити у повному обсязі.

В обґрунтування апеляційної скарги зазначено, що позивачем було набуто право приватної власності на будівлю 20.12.2016, дозвіл на розроблення документації щодо встановлення меж було отримано 28.12.2016, проте, на момент проведення перевірки не було набуто законних підстав користування земельною ділянкою. Користування земельною ділянкою без правовстановлюючих документів позбавляє орендодавця права одержати дохід у вигляді орендної плати за землю, який він міг би отримувати, якби його право не було порушено. Отже, апелянт вважає, що у випадку не укладення договору оренди, суперфіцію або інших правочинів як правових підстав для користування земельною ділянкою з вини користувача настають правові наслідки, передбачені ст. 157 ЗК України та Порядком. Апелянтом наголошено, що така позиція узгоджується з правовою позицією Верховного суду від 17.02.2016 №3-1160г15. Також, в апеляційній скарзі апелянт наголошує на тому, що користування землею є платним, тобто, з приводу даного порушення Державі у особі Дружківської міської ради вже нанесено значну майнову шкоду, яка виражається в неодержані доходів. Таким чином, з огляду на те, що державі нанесено майнову шкоду через не переоформлення особою правовстановлюючих документів притягнення до адміністративної відповідальності є формою державного примусу (превентивних заходів) задля усунення причин та умов, які сприяють вчиненню правопорушення.

В судовому засіданні представник відповідача підтримав доводи апеляційної скарги та просив її задовольнити проти чого заперечував позивач.

Колегія суддів, перевіривши матеріали справи і обговоривши доводи апеляційної скарги, встановила наступне.

Судами встановлено, що постановою про накладення адміністративного стягнення від 06 жовтня 2017 року державним інспектором Ситник С.О. Бойка І.О. було притягнуто до адміністративної відповідальності за те, що він порушив вимоги статей 125 та 126 ЗК України, чим здійснив правопорушення, передбачене статтею 53-1 Кодексу України про адміністративне правопорушення (далі - КУпАП) та накладено стягнення у вигляді штрафу у сумі 170 грн. (а.с. 2-3).

Відповідно до ст. 53-1 КУпАП передбачено, що самовільне зайняття земельної ділянки -тягне за собою накладення штрафу на громадян від десяти до п'ятдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян і на посадових осіб - від двадцяти до ста неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Згідно статті 125 ЗК України право власності на земельну ділянку, а також право постійного користування та право оренди земельної ділянки виникають з моменту державної реєстрації цих прав.

Відповідно до ст. 126 ЗК України право власності, користування земельною ділянкою оформлюється відповідно до Закону України від 1 липня 2004 року № 1952-IV "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень" (далі - Закон № 1952-IV).

Листом Державного комітету України із земельних ресурсів від 11 листопада 2008 р. №14-17-4/12991 "Щодо застосування терміну "САМОВІЛЬНЕ ЗАЙНЯТТЯ ЗЕМЕЛЬНОЇ ДІЛЯНКИ"" роз'яснено, що дії, які свідчать про фактичне використання земельної ділянки без правовстановлюючого документа, зареєстрованого в установленому порядку, але за наявності рішення відповідного органу виконавчої впади чи органу місцевого самоврядування про передачу у власність або надання у користування (оренду) земельної ділянки чи наявність цивільно-правової угоди про набуття права на земельну ділянку, житловий будинок, будівлю або споруду, які на ній розміщені, не можуть бути кваліфіковані як "самовільне зайняття земельної ділянки". Вчинення таких дій є "використанням земельної ділянки без правовстановлюючого документа".

Аналогічна позиція міститься у постанові Пленуму Вищого господарського суду України від 17.05.2011 року "Про деякі питання практики розгляду справ у спорах, що виникають із земельних відносин". Відповідно до вимог чинного законодавства обов'язковою умовою фактичного використання земельної ділянки є наявність у особи, що її використовує, правовстановлюючих документів на цю земельну ділянку, а відсутність таких документів може свідчити про самовільне зайняття земельної ділянки. Разом з тим, у вирішенні питання про застосування відповідальності за самовільне зайняття земельної ділянки господарським судам необхідно враховувати, що саме по собі встановлення судом наявності фактичного користування земельною ділянкою без документів, що посвідчують права на неї, не є достатньою підставою для кваліфікації такого використання земельної ділянки як самовільного її зайняття. Господарським судам у вирішенні таких спорів необхідно досліджувати, чи передбачено спеціальним законом отримання правовстановлюючих документів на земельну ділянку для розміщення певних об'єктів, причини відсутності таких документів у особи, що використовує земельну ділянку, наявність у особи права на отримання земельної ділянки у власність чи в користування, вжиття нею заходів до оформлення права на земельну ділянку тощо. За змістом статті 377 ЦК України та статті 120 ЗК України до особи, яка набула права власності на житловий будинок, будівлю або споруду, переходить право власності або право користування на земельну ділянку, на якій розміщено відповідне нерухоме майно, без зміни її цільового призначення в обсязі та на умовах, встановлених для попереднього землевласника (землекористувача).

У разі встановлення факту правомірного набуття особою права на нерухоме майно за наявності у попереднього власника належно оформленого права на земельну ділянку, на якій воно розміщене, необхідно враховувати, що така особа набула права на відповідну земельну ділянку. З виникненням прав власності на будівлю чи споруду у юридичної особи виникає право одержати земельну ділянку в користування, а розглянути таке питання та прийняти відповідне рішення в строки, встановлені законом, зобов'язаний відповідний повноважний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування. Тому відсутність у такої особи переоформлених на її ім'я правовстановлюючих документів на земельну ділянку не може кваліфікуватися як самовільне зайняття земельної ділянки. З урахуванням, викладеного в таких випадках положення статті 212 ЗК України застосуванню не підлягають.

Відповідно до статті 1 Закону України від 19 червня 2003 року N 963-IV "Про державний контроль за використанням та охороною земель" (далі - N 963-IV) даний термін викладено у такій редакції: "самовільне зайняття земельної ділянки - будь-які дії, які свідчать про фактичне використання земельної ділянки за відсутності відповідного рішення органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування про її передачу у власність або надання у користування (оренду) або за відсутності вчиненого правочину щодо такої земельної ділянки, за винятком дій, які відповідно до закону є правомірними".

Тобто, згідно із зазначеним терміном, не вважається самовільним зайняттям земельної ділянки, якщо орган виконавчої влади чи орган місцевого самоврядування прийняв рішення про її передачу у власність або надання у користування (оренду). Даний перелік рішень є вичерпним. У разі використання земельної ділянки за наявності будь-яких інших рішень зазначених органів (наприклад, про надання дозволу на розробку проекту відведення земельної ділянки, про погодження місця розташування об'єкту тощо), дані дії слід кваліфікувати як самовільне зайняття земельної ділянки.

Також не вважається самовільним зайняттям земельної ділянки, якщо стосовно неї вчинено відповідний правочин (тобто, укладена відповідно до законодавства цивільно-правова угода щодо земельної ділянки).

Так, у статті 93 ЗК України (2768-14) визначено, що право оренди земельної ділянки може відчужуватися, у тому числі продаватися на земельних торгах, а також передаватися у заставу, спадщину, вноситись до статутного фонду власником земельної ділянки - на строк до 50 років, крім випадків, визначених законом.

Відповідно до статті 127 ЗК України (2768-14) органи державної влади та органи місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень здійснюють продаж земельних ділянок державної чи комунальної власності або прав на них (оренди, суперфіцію, емфітевзису) громадянам, юридичним особам та іноземним державам на підставах та в порядку, встановлених ЗК України. За наявності відповідного правочину з даних питань, використання земельної ділянки не вважатиметься самовільним її зайняттям.

У статті 131 ЗК України (2768-14) визначено, що громадяни та юридичні особи України, а також територіальні громади та держава мають право набувати у власність земельні ділянки на підставі міни, ренти, дарування, успадкування та інших цивільно-правових угод щодо земельних ділянок. До інших цивільно-правових угод, за якими найчастіше набувається право власності на земельні ділянки, відносяться угоди про їх купівлю-продаж, заставу.

Вимоги щодо змісту угод про перехід права власності на земельні ділянки визначено у статті 132 ЗК України (2768-14). Угоди про перехід права власності на земельні ділянки укладаються у письмовій формі та нотаріально посвідчуються.

Правочином, за яким може набуватися право користування земельною ділянкою, слід також вважати: укладення договору оренди (суборенди) земельної ділянки, про встановлення земельного сервітуту, договору на право користування чужою земельною ділянкою для сільськогосподарських потреб (емфітевзис) чи договору на право користування чужою земельною ділянкою для забудови (суперфіцій).

Відповідно до частини першої статті 413 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) власник земельної ділянки має право надати її в користування іншій особі для будівництва промислових, побутових, соціально-культурних, житлових та інших споруд і будівель (суперфіцій). Таке право виникає на підставі договору або заповіту. Слід також враховувати, що згідно з частиною першою статті 133 ЗК України (2768-14) право користування земельною ділянкою може передаватися в заставу. Зазначені правочини укладаються у письмовій формі та набувають чинності після їх державної реєстрації.

Також не є самовільним зайняттям земельної ділянки вчинення дій, які відповідно до закону є правомірними.

Під такими діями слід розуміти укладання цивільно-правових угод, які передбачені чинним законодавством. Так, наприклад, не є самовільним зайняттям земельної ділянки, якщо вона використовується на підставі договору про спільну часткову власність, укладеного в письмовій формі та посвідченого нотаріально (стаття 88 ЗК України (2768-14)), або використовується для проведення геологознімальних, пошукових, геодезичних чи інших розвідувальних робіт на підставі угоди з власником землі або за погодженням із землекористувачем (стаття 97 ЗК України).

Право власності на земельну ділянку може також набуватися на підставі цивільно-правової угоди при переході права власності на житловий будинок, будівлю або споруду (ст. 120 ЗК України (2768-14) , ст. 377 ЦК України (435-15) ).

Безумовно, що дії, які свідчать про фактичне використання земельної ділянки без правовстановлюючого документа, зареєстрованого в установленому порядку, але за наявності рішення відповідного органу виконавчої впади чи органу місцевого самоврядування про передачу у власність або надання у користування (оренду) земельної ділянки чи наявність цивільно-правової угоди про набуття права на земельну ділянку, житловий будинок, будівлю або споруду, які на ній розміщені, не можуть бути кваліфіковані як "самовільне зайняття земельної ділянки". Вчинення таких дій є "використанням земельної ділянки без правовстановлюючого документа", відповідальність за що не передбачена.

Зважаючи на вищезазначене, у разі виявлення факту використання земельної ділянки без правовстановлюючого документа, зареєстрованого в установленому порядку, але за наївності рішення відповідного органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування про передачу у власність або надання у користування (оренду) земельної ділянки чіт відповідного правочину, державний інспектор повинен діяти у такому порядку:

1) скласти акт перевірки, у якому зазначати, що земельна ділянка використовується без правовстановлюючого документа, зареєстрованого в установленому порядку, а також вказати підстави, на основі яких набуто право на земельну ділянку (наявність рішення органу виконавчої впади або органу місцевого самоврядування, укладення цивільно-правових угод тощо);

2) одночасно із складанням акта видати припис особі, яка використовує земельну ділянку без правовстановлюючого документа, з вимогою усунути порушення земельного законодавства;

3) у разі невиконання припису протягом встановленого у ньому терміну, скласти протокол про адміністративне правопорушення за статтею 188-5 КУпАП (80731-10) та накласти на порушника адміністративне стягнення за невиконання припису, а також видати повторний припис з вимогою усунути порушення земельного законодавства;

4) після закінчення терміну, визначеного у повторно виданому приписі, державний інспектор перевіряє виконання вимог, зазначених у ньому" і складає акт перевірки (зазначає у ньому стан усунення порушення). Протокол про адміністративне правопорушення за невиконання повторного припису не складається, оскільки у ньому була зазначена аналогічна першому припису вимога (відповідно до статті 61 Конституції України (254к/96-ВР) , ніхто не може бути двічі притягнутий до юридичної відповідальності одного виду за одне й те саме правопорушення).

Якщо власник земельної ділянки чи землекористувач, після вжиття до нього усіх можливих санкцій, визначених КУпАП (80731-10, 80732-10), не припинив порушення (продовжує використовувати земельну ділянку з порушенням вимог земельного законодавства), інспекційний орган направляє інформацію про виявлене порушення та вжиті до порушника заходи для відповідного реагування до:

- відповідної сільської, селищної чи міської ради або до відповідного органу виконавчої влади (за місцем розташування земельної ділянки);

- органу державної податкової служби;

- органу прокуратури.

Запропонований порядок дій дозволить уникнути суперечностей при кваліфікації даного виду порушень земельного законодавства та досягти аналогічного застосовування та трактування терміна "самовільне зайняття земельних ділянок" контролюючими органами, органами прокуратури та судами.

Одночасно повідомляємо, що Держкомземом вивчається питання щодо внесення змін до ЗК України (2768-14) та КУпАП (80731-10, 80732-10) стосовно встановлення відповідальності за "використання земельної ділянки без правовстановлюючого документа, зареєстрованого в установленому порядку".

До врегулювання даного питання на законодавчому рівні, пропонуємо здійснювати притягнення порушників земельного законодавства до адміністративної відповідальності (у разі використання ними земельних ділянок без правовстановлюючих документів) згідно з запропонованим порядком дій.

Як встановлено, позивач є власником будівлі котельної, яка розташована за адресою по вул. Привокзальна,8 на підставі договору дарування від 12 грудня 2016 року (а.с.4).

Відповідно до ст. 377 ЦК України до особи, яка набула право власності на житловий будинок (крім багатоквартирного), будівлю або споруду, переходить право власності, право користування на земельну ділянку, на якій вони розміщені, без зміни її цільового призначення в обсязі та на умовах, встановлених для попереднього землевласника (землекористувача).

Таким чином, колегія суддів підтримує висновок суду першої інстанції, що позивачем не було вчинено правопорушення, передбачене ст. 53-1 КУпАП, а саме самовільного зайняття земельної ділянки, тому позовні вимоги треба задовольнити у повному обсязі.

З урахуванням викладеного, доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції.

Статтею 316 КАС України визначено, що суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Зважаючи на наведене, судова колегія дійшла висновку, що судом першої інстанції правильно встановлені обставини справи, та ухвалено судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права. У зв'язку з викладеним доводи апеляційної скарги не приймаються до уваги, тому апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а постанову суду першої інстанції - без змін.

Керуючись статтями 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області - залишити без задоволення.

Постанову Дружківського міського суду Донецької області від 13 грудня 2017 року у справі № 229/3863/17 за позовом ОСОБА_1 до державного інспектора провідного спеціаліста відділу контролю за використанням та охороною земель Управління з контролю за використанням та охорони земель Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області Ситника Станіслава Олеговича про визнання дій неправомірними - залишити без змін.

Повне судове рішення складено 1 березня 2018 року.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення в порядку, передбаченому ст. 328 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий суддя І.В.Сіваченко

Судді А.А.Блохін

Т.Г.Гаврищук