Постанова № 72445475, 27.02.2018, Шевченківський районний суд м. Чернівців

Справа № 727/6564/17

Провадження № 2-а/727/29/18

РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

15 лютого 2018 року Шевченківський районний суд м. Чернівці в складі:

головуючого судді Смотрицького В.Г.

при секретарі Алієв А.Г.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Чернівці справу за адміністративним позовом Малого колективного підприємства «ТАРАС» до виконавчого комітету Чернівецької міської ради про визнання протиправним та скасування рішення, -

встановив:

Позивач звернувся до суду з адміністративним позовом до відповідача про визнання протиправним та скасування рішення посилаючись на те, що виконавчим комітетом Чернівецької міської ради 16.06.2017 року прийнято рішення за №324/12 «Про організацію пасажирських перевезень на автобусних маршрутах загального користування в м. Чернівцях та визнання такими, що втратили чинність, рішень виконавчого комітету міської ради з цього питання».

Пунктом 2 рішення виконавчого комітету міської ради затверджено умови організації та проведення конкурсу на перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування в м. Чернівцях згідно із додатком. Вказані умови суперечать Порядку проведення конкурсу на перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування, який затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 03.12.2008 року №1081 (надалі - Порядок).

Визначені у пункті 40 Порядку умови для оцінки, відповідають умовам, що пропонується затвердити виконавчим комітетом міської ради, що викладені у розділі 7 Умовами організації та проведення конкурсу на перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування в м. Чернівцях «Обов`язкові умови конкурсу».

Крім обов'язкових умов конкурсу в розділі 8 «Додаткові умови конкурсу» перелічено ряд вимог до учасників - перевізників, що не передбачені чинним законодавством, а тому відповідач всупереч наданих йому повноважень, незаконно визначив ряд вимог, що є незаконними, чим погіршив його становище та становище перевізників на території м. Чернівців в цілому.

Пунктом 10 Порядку передбачено, що організатор затверджує умови конкурсу, в тому числі обов'язкові, відповідно до статті 44 Закону України «Про автомобільний транспорт». Крім обов'язкових організатор може затверджувати додаткові умови конкурсу (наявність у перевізника GPS-системи, встановленої на транспортних засобах, які пропонуються для роботи на автобусному маршруті, тощо). Організатор встановлює вимогу щодо забезпечення роботи на об'єкті конкурсу, який включає міські та приміські автобусні маршрути загального користування, не менш як одного транспортного засобу, пристосованого для перевезення осіб з обмеженими фізичними можливостями.

Тобто, право передбачати інші додаткові умови, організатору конкурсу, а саме: відповідачу, законодавцем не надано.

Зважаючи на невідповідність умов, що викладені в розділі 8 «Додаткові умови конкурсу» вважав, що прийняття цього розділу є незаконним і пункт 2 оскаржуваного рішення виконавчого комітету міської ради разом із додатком підлягає скасуванню.

Пунктом 4 рішення виконавчого комітету міської ради від 16.06.2017 року №324/12 затверджено додаток №2, а саме: Типовий договір на право перевезення пасажирів автомобільним транспортом на міських автобусних маршрутах загального користування в м. Чернівцях, однак відповідно до вимог Цивільного кодексу України та Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виконавчі органи міської ради та виконавчий комітет міської ради не мають повноважень та права щодо затвердження Типового договору, а тому пункт 4 та додаток № 2 рішення відповідача є незаконним.

Також текст Типового договору є вигідним виключно відповідачу, зокрема пункти: 2.2.22., 2.2.23., 2.2.24., 2.2.35., 6.5 є такими, що порушують права та інтереси перевізників та погіршують їх становище по вказаному Типовому договору. Замовник по Типовому договору наділений рядом повноважень, які мають виконувати інші органи державної влади на місцях.

При визначенні умов Типового договору відповідач, в порушення вимог ч.1 ст.30 Закону України «Про автомобільний транспорт», не передбачив свої зобов'язання в частині облаштування маршруту; підтримки проїзної частини автомобільної дороги та під'їзних шляхів у належному стані; розміру компенсації витрат автомобільного перевізника внаслідок перевезення пільгових пасажирів та регулювання тарифів, механізм їх виплати.

Зобов'язання щодо належного утримання маршруту (зокрема зупинок) відповідач Типовим договором поклав на перевізника, що суперечить вимогам законодавства.

Крім порушень спеціального законодавства України у сфері перевезень та автомобільного транспорту, відповідачем не було виконано вимоги Чернівецького обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України, викладені у листі від 02.06.2017 року №01-18/551, а також ч.4 ст.20 Закону України «Про Антимонопольний комітет України», якою визначено, що органи влади, органи місцевого самоврядування, органи адміністративно-господарського управління та контролю зобов'язані погоджувати з Антимонопольним комітетом України, його територіальними відділеннями проекти нормативно-правових актів та інших рішень, які можуть вплинути на конкуренцію, зокрема щодо створення суб'єктів господарювання, встановлення і зміни правил їх поведінки на ринку, або такі, що можуть призвести до недопущення, усунення, обмеження чи спотворення конкуренції на відповідних ринках, а також одержувати дозвіл Антимонопольного комітету України на концентрацію у випадках, передбачених законом, атому вказаний локальний нормативний регуляторний акт вважається не погодженим органами у сфері регуляторної діяльності.

Вважав, що пункти 2, 4 (із додатками) рішення виконавчого комітету Чернівецької міської ради від 16.06.2017 року №324/12 суперечать нормам законодавства України, є несправедливими по відношенню до перевізників, суперечать загальним вимогам до договорів та умовам свободи договору, встановлюють нерівні умови обов'язків та відповідальності відповідача та перевізника.

А тому просив визнати протиправним та скасувати рішення виконавчого комітету Чернівецької міської ради від 16.06.2017 року № 324/12, а саме: пункт 2 з додатком та пункт 4 з додатком № 2.

Представник позивача в судовому засіданні позовні вимоги підтримала повністю та просила їх задовольнити з підстав, зазначених в адміністративному позові.

Представник відповідача в судовому засіданні позовні вимоги не визнав, просив відмовити в задоволенні позову з підстав, викладених в запереченні.

Заслухавши пояснення представника позивача, представника відповідача, дослідивши письмові докази по справі, суд вважає, що позов підлягає до часткового задоволення.

Відповідно до ст.19 ч.2, ст.140 ч.ч.1 і 3, ст.143 ч.1, ст.144 ч.1 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи. Територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування, зокрема, вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції. Органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території.

Згідно ст.27 п.б) пп.1, ст.30 п.б) пп.1, 2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до делегованих повноважень органів сільських, селищних, міських рад віднесено, зокрема, участь у здійсненні державної регуляторної політики в межах та у спосіб, встановлені Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності »; здійснення заходів щодо розширення та вдосконалення мережі підприємств житлово-комунального господарства, торгівлі, громадського харчування, побутового обслуговування, розвитку транспорту і зв'язку; здійснення відповідно до законодавства контролю за належною експлуатацією та організацією обслуговування населення підприємствами житлово-комунального господарства, торгівлі та громадського харчування, побутового обслуговування, транспорту, зв'язку, за технічним станом, використанням та утриманням інших об'єктів нерухомого майна усіх форм власності, за належними, безпечними і здоровими умовами праці на цих підприємствах і об'єктах; прийняття рішень про скасування даного ними дозволу на експлуатацію об'єктів у разі порушення нормативно-правових актів з охорони праці, екологічних, санітарних правил, інших вимог законодавства.

Судом встановлено, що виконавчим комітетом Чернівецької міської ради 16.06.2017 року прийнято рішення за №324/12 «Про організацію пасажирських перевезень на автобусних маршрутах загального користування в м. Чернівцях та визнання такими, що втратили чинність, рішень виконавчого комітету міської ради з цього питання» (а.с.14), пунктами 2 і 4 якого затверджено умови організації та проведення конкурсу на перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування в м. Чернівцях та затверджено Типовий договір на право перевезення пасажирів автомобільним транспортом на міських автобусних маршрутах загального користування в м. Чернівцях.

Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» визначені поняття, регуляторні органи, нормативні акти та сфера застосування державної регуляторної політики, зокрема статтею 1 передбачено, що державна регуляторна політика у сфері господарської діяльності є напрям державної політики, спрямований на вдосконалення правового регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання, недопущення прийняття економічно недоцільних та неефективних регуляторних актів, зменшення втручання держави у діяльність суб'єктів господарювання та усунення перешкод для розвитку господарської діяльності, що здійснюється в межах, у порядку та у спосіб, що встановлені Конституцією та законами України ; регуляторний акт - це прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання; прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом; регуляторний орган це: Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Національний банк України, Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення, інший державний орган, центральний орган виконавчої влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада Міністрів Автономної Республіки Крим, місцевий орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, а також посадова особа будь-якого із зазначених органів, якщо відповідно до законодавства ця особа має повноваження одноособово приймати регуляторні акти ; регуляторна діяльність - діяльність, спрямована на підготовку, прийняття, відстеження результативності та перегляд регуляторних актів, яка здійснюється регуляторними органами, фізичними та юридичними особами, їх об'єднаннями, територіальними громадами в межах, у порядку та у спосіб, що встановлені Конституцією України, цим Законом та іншими нормативно-правовими актами.

Судом встановлено, що виконавчий комітет Чернівецької міської ради, як орган місцевого самоврядування, є регуляторним органом, який має право приймати регуляторні акти. Такими регуляторними актами є затверджені зазначеним рішенням Умови організації та проведення конкурсу на перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування в м. Чернівцях та Типовий договір на право перевезення пасажирів автомобільним транспортом на міських автобусних маршрутах загального користування в м. Чернівцях. Відповідач як орган владних повноважень і як регуляторний орган здійснив правове регулювання відносин з перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування в м. Чернівцях, які відбуваються між регуляторним органом та невизначеним колом суб'єктів господарювання, зокрема визначив їх взаємні права та обов'язки, а тому їх дія поширюється на суб'єкти господарювання незалежно від форми власності, які мають намір проводити свою господарську діяльність у цій сфері.

Статтею 7 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» визначено порядок планування діяльності з підготовки проектів регуляторних актів, на виконання частини 4 даної статті виконавчим комітетом міської ради прийнято рішення від 11.04.2017 року №201/8 про внесення доповнення до Плану діяльності з підготовки регуляторних актів на 2017 рік (а.с.81), затвердженого рішенням виконкому від 14.12.2016 року №777/23, щодо прийняття у II-IV кварталі 2017 року регуляторного акту «Про організацію пасажирських перевезень на автобусних маршрутах загального користування в м. Чернівцях та визнання такими, що втратили чинність, рішень виконавчого комітету міської ради з цього питання».

На виконання вказаного Плану департаментом житлово-комунального господарства міської ради, як органом визначеним відповідальним за прийняття регуляторного акту, розроблено проект регуляторного акту - рішення виконавчого комітету Чернівецької міської ради «Про організацію пасажирських перевезень на автобусних маршрутах загального користування в м. Чернівцях та визнання такими, що втратили чинність, рішення виконавчого комітету міської ради з цього питання».

Проектом даного регуляторного акту передбачалось затвердити Умови організації та проведення конкурсу на перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування в м. Чернівцях та Типовий Договір на право перевезення пасажирів автомобільним транспортом на міських автобусних маршрутах загального користування м. Чернівців.

На виконання статті 8 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» департаментом житлово-комунального господарства до оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень та пропозицій розроблено аналіз регуляторного впливу.

Статтею 9 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» визначено, що кожен проект регуляторного акта оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань.

На виконання вказаної норми законодавства в номері №16 від 20.04.2017 року друкованому засобі масової інформації газеті «Чернівці» оприлюднено проект регуляторного акту - рішення виконавчого комітету Чернівецької міської ради та аналіз регуляторного впливу (а.с.73-80).

Посилання позивача на те, що регуляторний орган прийняв регуляторний акт без попереднього оприлюднення та аналізу регуляторного впливу та не погоджений з відповідним підрозділом Антимонопольного комітету України є безпідставними, оскільки, як встановлено судом, департаментом житлово-комунального господарства міської ради, на виконання Закону України «Про Антимонопольний комітет України», спрямовано зазначений проект рішення для погодження до Чернівецького обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України. Листом від 02.06.2017 року №01-18/551 Чернівецьке обласне територіальне відділення Антимонопольного комітету України погоджено зазначений проект рішення міської ради при врахуванні рекомендацій зазначених в цьому листі (а.с.71-72). На засіданні виконавчого комітету Чернівецької міської ради, яке відбулось 16.06.2017 року прийнято рішення №324/12 з врахуванням рекомендацій Чернівецького обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України.

Таким чином, суд вважає, що регуляторним органом - виконавчим комітетом Чернівецької міської ради дотримано засади регуляторної політики, які визначені статтею 5 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», а саме: підготовка аналізу регуляторного впливу; планування діяльності з підготовки проектів регуляторних актів; оприлюднення проектів регуляторних актів з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань, отримання погодження Чернівецького обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України.

Відповідно до ст. 6 Закону України «Про автомобільний транспорт» органи місцевого самоврядування є одним з елементів системи державного регулювання та контролю сфері автомобільного транспорту.

Згідно зі ст. 7 Закону України «Про автомобільний транспорт» забезпечення організації пасажирських перевезень покладається: на міських автобусних маршрутах загального користування - на виконавчий орган сільської, селищної, міської ради відповідного населеного пункту.

Відповідно до ч. 1 ст. 43 Закону України «Про автомобільний транспорт» визначення автомобільного перевізника на автобусному маршруті загального користування здійснюється виключно на конкурсних засадах, а ч.1 ст.44 цього Закону передбачає, що організація проведення конкурсу та визначення умов перевезень покладаються на органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування.

З метою реалізації даних норм Закону постановою Кабінету Міністрів України від 03.12.2008 року №1081 затверджено Порядок проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування, пунктом 5 якого визначено, що метою визначення автомобільного перевізника на конкурсних засадах є: реалізація основних напрямів розвитку галузі автомобільного транспорту; створення безпечних умов для перевезення пасажирів автомобільним транспортом; покращення якості пасажирських перевезень; створення конкурентного середовища; забезпечення оновлення рухомого складу; підвищення рівня безпеки перевезень пасажирів; забезпечення виконання соціально значущих перевезень. Також дані нормативні документи передбачають обов'язок та можливість затвердження органами державної влади та органами місцевого самоврядування як основних, так і додаткових умов конкурсу.

Суд вважає, що умови конкурсу не є дискримінаційними, а навпаки спрямовані на реалізацію завдань державного регулювання у сфері автомобільного транспорту і досягнення мети проведення конкурсу і забезпечення інтересів територіальної громади.

Посилання позивача про протиправність затвердженого виконавчим комітетом міської ради Типового договору через те, що в ньому відсутні зобов'язання виконавчого органу міської ради щодо облаштування маршруту, підтримки проїзної частини автомобільної дороги та під'їзних шляхів у належному стані, регулювання тарифів, розміру компенсації та механізму компенсації витрат автомобільного перевізника внаслідок перевезення пільгових пасажирів спростовуються пунктами 2.1.2, 2.1.3, 2.1.6, 2.1.7, 2.1.8 затвердженого рішенням виконавчого комітету міської ради від 16.06.2017 року №324/12 Типового договору, якими передбачено обов'язки замовника, яким є відповідач, затверджувати паспорт та схему маршруту, розклади руху, перелік зупинок на маршруті, надавати паспорти маршруту перевізнику; встановлювати тарифи на перевезення пасажирів у встановленому законодавством порядку; забезпечувати перевізника інформацією нормативно-організаційного характеру стосовно роботи пасажирського транспорту та інфраструктури міста; спільно з перевізником проводити обстеження пасажиропотоків, стану доріг, де проходять маршрути, їх освітлення, наявність на маршруті покажчиків зупинок, павільйонів очікування; підтримувати проїзну частину доріг у належному стані, вимагаючи від відповідних служб міста приведення в належний стан доріг, дорожньої розмітки, дорожніх знаків і світлофорів, освітлення вулиць.

Частиною 1 ст.630 ЦК України передбачено, що договором може бути встановлено, що його окремі умови визначаються відповідно до типових умов договорів певного виду, оприлюднених у встановленому порядку.

Ні ця стаття, ні ч.4 ст.179 ГК України, яка регулює порядок визначення змісту господарських договорів, не встановлюють ніяких заборон щодо включення додаткових умов договору до тих, що визначені у типових умовах договорів певного виду, зокрема і типового договору, а тому, враховуючи ці вимоги закону, незалежно від умов затвердженого відповідачем Типового договору, сторони договору не позбавляються права доповнити його відповідними пунктами на їх розсуд, а тому права позивача не порушуються.

Суд вважає, що відповідач прийняв оскаржуване рішення № 324/12 від 16.06.2017 року з дотриманням вимог закону щодо основних засад розробки та прийняття регуляторних актів, які визначені Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», а саме: підготовка аналізу регуляторного впливу, планування діяльності з підготовки проектів регуляторних актів та оприлюднення проектів регуляторних актів з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань.

Однак, разом з тим, пунктом 4.1 Типового договору на перевезення пасажирів автомобільним транспортом на міських автобусних маршрутах загального користування в м. Чернівцях передбачено, що в разі порушення перевізником умов цього договору, до нього можуть бути застосовані господарські санкції у вигляді штрафу.

Суд вважає, що даний пункт Типового договору не відповідає вимогам законодавства, оскільки в ньому не конкретизовано пункти договору, за порушення яких, до перевізників можуть бути застосовано санкції, а тому пункт 4.1 Типового договору є протиправним та підлягає скасуванню.

Таким чином, враховуючи встановлені в судовому засіданні обставини та досліджені докази, аналізуючи зазначені нормативні акти, суд вважає, що позов підлягає задоволенню лише в частині визнання протиправним та скасування п.4.1 Типового договору, в задоволенні іншої частини позовних вимог належить відмовити, оскільки пункт 2 з додатком та пункт 4 з додатком № 2 рішення виконавчого комітету Чернівецької міської ради від 16.06.2017 року № 324/12 не суперечать чинному законодавству, а тому не можуть бути визнанні протиправними та скасованими.

На підставі викладеного та керуючись ст.ст.19, 140, 142-144 Конституції України, ст.ст. 27, 30, 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», ст. 630 ЦК України, ст. 179 ГК України, ст.ст. 1, 7, 8, 9 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», ст.ст. 6, 7, 43, 44 Закону України «Про автомобільний транспорт», ст.ст. 9, 90, 241-246, 250-251 КАС України, суд, -

вирішив:

Позов задовольнити частково.

Визнати протиправним та скасувати п. 4.1 Типового Договору на перевезення пасажирів автомобільним транспортом на міських маршрутах загального користування в м. Чернівцях, затвердженому п. 4 рішення виконавчого комітету Чернівецької міської ради від 16.06.2017р. № 324/12, Додаток № 2, в частині не зазначення конкретних порушень перевізником умов договору.

В задоволенні іншої частини позовних вимог відмовити.

З рішенням в повному обсязі особи, які беруть участь у справі, зможуть ознайомитись 23.02.2018 року.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги.

Апеляційна скарга може бути подана до Вінницького апеляційного адміністративного суду через Шевченківський районний суд м. Чернівці з одночасним надісланням копії апеляційної скарги особою, яка її подає, до суду апеляційної інстанції, протягом тридцяти днів з дня отримання копії рішення.

Суддя: