Постанова № 72397503, 20.02.2018, Одеський апеляційний адміністративний суд

ОДЕСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

----------------------

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

20 лютого 2018 р.м.ОдесаСправа № 814/2221/17

Категорія: 6.3 Головуючий в 1 інстанції: Птичкіна В.В.

Судова колегія Одеського апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого - Танасогло Т.М.,

суддів - Запорожана Д.В.,

- Яковлєва О.В.,

розглянувши в порядку письмового провадження в м. Одесі адміністративну справу за апеляційними скаргами Головного управління Держгеокадастру України у Миколаївській області, ОСОБА_2 на постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 21 листопада 2017 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_2 до Головного управління Держгеокадастру України у Миколаївській області про визнання неправомірною відмови, зобов'язання вчинити певні дії,-

В С Т А Н О В И Л А :

У жовтні 2017 року ОСОБА_2 (далі - ОСОБА_2, позивач) звернулася до суду з адміністративним позовом до Головного управління Держгеокадастру України у Миколаївській області (далі - Управління, відповідач), в якому просила: визнати неправомірною відмову Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність громадянці України ОСОБА_2 для ведення фермерського господарства в середньому розмірі земельної частки (паю) по Дмитрівській сільській раді Вознесенського району - 6,81 га умовних кадастрових гектарах в межах території Прибужанівської сільської ради Вознесенського району Миколаївської області та зобов'язати Управління надати громадянці України ОСОБА_2 дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення фермерського господарства в середньому розмірі земельної частки (паю) по Дмитрівській сільській раді Вознесенського району - 6,81 га умовних кадастрових гектарах в межах території Прибужанівської сільської ради Вознесенського району Миколаївської області за рахунок земель сільськогосподарського призначення за межами населеного пункту із земель державної власності, які знаходяться в постійному користуванні голови фермерського господарства громадянки України ОСОБА_3 на підставі державного акта серії НОМЕР_1, зареєстрованого в Книзі записів державних актів на право постійного користування землею за № 512, виданого 28.12.1995 року.

Обґрунтовуючи позивні вимоги ОСОБА_2 зазначила, що відповідач, в порушення вимог Конституції України, Земельного кодексу України, неправомірно відмовив у наданні відповідного дозволу на розроблення документації із землеустрою.

Постановою Миколаївського окружного адміністративного суду від 21 листопада 2017 року адміністративний позов задоволено частково.

Визнано протиправною бездіяльність Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області, що полягає у нерозгляді по суті заяви ОСОБА_2

Зобов'язатно Головне управління Держгеокадастру у Миколаївській області розглянути, відповідно до частини сьомої статті 118 Земельного кодексу України, заяву ОСОБА_2 від 07.06.2017 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення фермерського господарства в розмірі середньої земельної частки (паю) по Дмитрівській сільській раді орієнтовною площею 6,81 га умовних кадастрових гектарів ріллі за рахунок земель сільськогосподарського призначення за межами населеного пункту із земель державної власності, які знаходяться в постійному користуванні у громадянки України ОСОБА_3 на підставі державного акта серії НОМЕР_1, зареєстрованого в Книзі записів державних актів на право постійного користування землею за №152, виданого 28.12.1995 року, в межах території Прибужанівської сільської ради Вознесенського району Миколаївської області.

В задоволенні інших позовних вимог відмовлено.

Не погоджуючись з ухваленим у справі судовим рішенням, ОСОБА_2 звернулася до суду з апеляційною скаргою, в якій просить постанову суду скасувати та ухвалити нову, якою задовольнити її позивні вимоги у повному обсязі.

Не погоджуючись з ухваленим у справі судовим рішенням, Головне управління Держгеокадастру у Миколаївській області звернулося до суду з апеляційною скаргою, в якій просить постанову суду скасувати та ухвалити нову, якою у задоволенні адміністративного позову відмовити у повному обсязі.

Відповідно до приписів ст. 311 КАС України встановлено, що суд апеляційної інстанції, може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на основі наявних у ній доказів, у разі відсутності клопотань від усіх осіб, які беруть участь у справі, про розгляд за їх участю, а також у разі неприбуття жодної з осіб, які беруть участь у справі, у судове засідання, хоча вони належним чином повідомлені про дату, час і місце судового засідання.

Заслухавши суддю-доповідача, розглянувши матеріали справи та доводи апеляційних скарг ОСОБА_2 та Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення в межах позовних вимог і доводів апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційні скарги не підлягають задоволенню з подальших підстав.

Судом першої інстанції встановлені наступні обставини.

07.06.2017 Управління отримало заяву позивача (яка є членом фермерського господарства ОСОБА_3) про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення фермерського господарства в розмірі середньої земельної частки (паю) по Дмитрівській сільській раді орієнтовною площею 6,81 умовних кадастрових гектарів ріллі за рахунок земель сільськогосподарського призначення за межами населеного пункту із земель державної власності, які знаходяться в постійному користуванні у громадянки України ОСОБА_3 на підставі державного акта серії НОМЕР_1, зареєстрованого в Книзі записів державних актів на право постійного користування землею за №152, виданого 28.12.1995 року, в межах території Прибужанівської сільської ради Вознесенського району Миколаївської області (надалі - Заява, ар. с. 7).

До заяви позивач додала: погодження відведення земельної ділянки у власність Прибужанівської сільської ради Вознесенського; викопіювання місцезнаходження земельної ділянки з прив'язкою до населеного пункту та інформацію про земельну ділянку; засвідчену копію державного акта на право постійного користування землею; засвідчені копії Статуту фермерського господарства ОСОБА_3, довідки з Єдиного державного реєстру підприємств та організацій України, виписки з Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців; нотаріально засвідчену згоду землекористувача - ОСОБА_3 про вилучення земельної ділянки та передачу у власність; довідку про середній розмір земельної частки (паю) по Дмитрівській сільській раді; копії паспортних даних та ідентифікаційного коду.

07.08.2017 Управління направило позивачу лист «Про розгляд заяви» (№ В-9012/6-17-СГ, ар. с. 8, надалі - Лист), в якому вказало, що земельна ділянка не входить до визначеного Управлінням переліку земельних ділянок, які можливо передати в межах норм безоплатної приватизації в ІІІ кварталі поточного року на території Миколаївської області. Враховуючи це, Управління, з посиланням на частину сьому статті 118 Земельного кодексу України, повідомило позивача про неможливість вирішення порушеного у зверненні питання у ІІІ кварталі 2017 року.

Не погоджуючись з прийнятим рішенням відповідача, позивач звернулася до суду з вищевказаним позовом.

Задовольняючи частково адміністративний позов суд першої інстанції виходив з того, що відповідач неправомірно відмовив позивачу у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки громадянці України ОСОБА_2 для ведення фермерського господарства в середньому розмірі земельної частки (паю) по Дмитрівській сільській раді Вознесенського району - 6,81 га умовних кадастрових гектарах в межах території Прибужанівської сільської ради Вознесенського району Миколаївської області з підстави невідповідності місця розташування земельної ділянки (об'єкта) вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а саме постановою Кабінету Міністрів України від 07.06.2017 № 413 «Деякі питання удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними» (надалі - Постанова № 413). При цьому, суд першої інстанції зазначив, що суд не може підміняти собою органи виконавчої та законодавчої влади і приймати відповідні рішення, що відносяться до компетенції цих органів, а тому позивна вимога про зобов'язання Управління надати громадянці України ОСОБА_2 дозвілу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення фермерського господарства ОСОБА_2 не підлягає задоволенню.

В апеляційній скарзі ОСОБА_2 вказується на те, що оскільки відмова Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки громадянці України ОСОБА_2 для ведення фермерського господарства є необґрунтованою та незаконною та не дає громадянину реалізувати своє законне право на отримання земельної ділянки у власність, то в даному випадку ефективним способом правового захисту є не тільки визнання вказаної відмови у задоволенні заяви (клопотання) неправомірною, а й зобов'язання відповідача задовольнити вказане клопотання.

В апеляційній скарзі Головне управління Держгеокадастру у Миколаївській області зазначає, що відмовляючи ОСОБА_2 у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення фермерського господарства в середньому розмірі земельної частки (паю) по Дмитрівській сільській раді Вознесенського району - 6,81 га умовних кадастрових гектарах в межах території Прибужанівської сільської ради Вознесенського району Миколаївської області відповідач діяв на підставі, у межах повноважень та у спосіб передбачений законодавством України.

Колегія суддів не погоджується з такими доводами апелянтів з огляду на наступне.

Відповідно до частини першої статті 3 Земельного кодексу України, земельні відносини регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.

Земельне законодавство включає цей Кодекс, інші нормативно-правові акти у галузі земельних відносин. Завданням земельного законодавства є регулювання земельних відносин з метою забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель (стаття 4 Земельного кодексу України).

За приписами статті 5 Земельного кодексу України, земельне законодавство базується на таких принципах:

а) поєднання особливостей використання землі як територіального базису, природного ресурсу і основного засобу виробництва;

б) забезпечення рівності права власності на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави;

в) невтручання держави в здійснення громадянами, юридичними особами та територіальними громадами своїх прав щодо володіння, користування і розпорядження землею, крім випадків, передбачених законом;

г) забезпечення раціонального використання та охорони земель;

ґ) забезпечення гарантій прав на землю;

д) пріоритету вимог екологічної безпеки.

Згідно зі статтею 13 Земельного кодексу України, до повноважень Кабінету Міністрів України в галузі земельних відносин належить:

а) розпорядження землями державної власності в межах, визначених цим Кодексом;

б) реалізація державної політики у галузі використання та охорони земель;

в) викуп земельних ділянок для суспільних потреб у порядку, визначеному законом;

г) координація проведення земельної реформи;

ґ) розроблення і забезпечення виконання загальнодержавних програм використання та охорони земель;

д) організація ведення державного земельного кадастру, державного контролю за використанням і охороною земель та здійснення землеустрою;

е) встановлення порядку проведення моніторингу земель;

е-1) внесення до Верховної Ради України пропозицій щодо встановлення та зміни меж районів, міст;

є) вирішення інших питань у галузі земельних відносин відповідно до закону.

Відповідно до частини 1 статті 116 Земельного кодексу України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.

Стаття 13 Закону України «Про фермерське господарство» від 19.06.2003 №973-VІ встановлює, що члени фермерського господарства мають право на одержання безоплатно у власність із земель державної і комунальної власності земельних ділянок у розмірі земельної частки (паю). Членам фермерських господарств передаються безоплатно у приватну власність із раніше наданих їм у користування земельні ділянки у розмірі земельної частки (паю) члена сільськогосподарського підприємства, розташованого на території відповідної ради.

Відповідно до частини 4 статті 122 Земельного Кодексу України центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених частиною восьмою цієї статті, у власність або у користування для всіх потреб.

Згідно з пунктами 1, 7 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 року № 15, Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства і який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів. Держгеокадастр здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку територіальні органи.

Відповідно до Положення про Головне управління Держгеокадастру у Миколаївській області, затвердженого наказом Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру від 17.11.2016 № 308, Головне управління Держгеокадастру у Миколаївській області є територіальним органом Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру та їй підпорядковане, розпоряджається землями державної власності сільськогосподарського призначення в порядку, визначеному чинним законодавством, на території Волинської області.

Отже, повноваження по передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності в межах Миколаївської області покладені на Головне управління Держгеокадастру у Миколаївській області.

Згідно з частиною 6 статті 118 Земельного Кодексу України передбачено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства).

Згідно з частиною 7 статті 118 Земельного Кодексу України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Тобто, відповідно до частини 7 статті 118 Земельного кодексу України підставою для відмови у надання дозволу на розроблення проекту землеустрою може бути лише невідповідність місце розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Виходячи з цього судом першої інстанції було вірно зазначено, що ГУ Держгеокадастру у Миколаївській області надало позивачу відповідь, яка по суті не відповідає фактичним обставинам, а саме, не було встановлено невідповідності місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів у розумінні ч. 7 ст. 118 ЗК України. Тобто, висновок суду першої інстанції про те, що відповідач відмовив позивачу у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з підстав, що не передбачені законодавством є вірним.

Така підстава для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, як включення/не включення земельної ділянки до переліку земельних ділянок, які можливо передати в межах норм безоплатної приватизації на території Миколавської області, Земельним кодексом або іншим законом не передбачена.

У Стратегії удосконалення механізму управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними (далі Стратегія), затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 07.06.2017 № 413 «Деякі питання удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними», дійсно викладено, що Держгеокадастр та його територіальні органи під час передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у власність в межах норм безоплатної приватизації повинні:

формувати перелік земельних ділянок та визначати площу земельних ділянок, яка передається в межах норм безоплатної приватизації на території відповідної області за такою формулою: Sбп = Sаук х 0,25, де Sбп - площа земельних ділянок, яку пропонується передати безоплатно у власність на території відповідної області; Sаук - площа земельних ділянок, право оренди та/або емфітевзису на яку було продано на території відповідної області у кварталі, що передував поточному кварталу;

щокварталу за 10 днів до закінчення поточного кварталу оприлюднювати перелік земельних ділянок, які пропонується передавати у наступному кварталі (розрахованих за зазначеною формулою), на офіційних веб-сайтах територіальних органів Держгеокадастру за місцем розташування земельних ділянок;

надавати дозволи на розроблення документації із землеустрою та передавати земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності у приватну власність в межах норм безоплатної приватизації відповідно до зазначених переліків, насамперед учасникам антитерористичної операції;

враховувати позицію відповідної сільської та селищної ради під час надання (передачі) земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у власність громадян.

При цьому апеляційний суд, вважає, що Земельним кодексом України та Законом України «Про фермерське господарство» не передбачено надання земельної ділянки у власність в залежності від площі земельних ділянок, право оренди на яку було продано на території відповідної області у кварталі, що передував поточному кварталу, або інших кількісно-якісних показників правовідносин у сфері забезпечення права на землю громадян. Вказана Стратегія затверджена Кабінетом Міністрів України всупереч положенням Конституції України, Земельного кодексу України та Закону України «Про фермерське господарство», які мають вищу юридичну силу в регулюванні даних спірних правовідносин, ніж норми постанови Кабінету Міністрів України, та положення яких не передбачають жодних формул щодо визначення коефіцієнтів кількості земельних ділянок, що можуть бути видані в рамках розпаювання фермерського господарства, адже відповідно до ч. 3 ст. 22 Конституції України, при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод.

Виходячи з викладеного, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції про те, що по-перше, у Постанові № 413 відсутні посилання на норми Земельного кодексу України, в зв'язку з чим безпідставно вважати її нормативно-правовим актом, прийнятим відповідно до Земельного кодексу України. По-друге, її зміст у відповідній частині не відповідає завданням земельного законодавства, зокрема забезпеченню права на землю громадян. По-третє, встановлені Постановою № 413 умови та обмеження не відповідають принципам земельного законодавства, зокрема принципу забезпечення права власності на землю та принципу забезпечення гарантій прав на землю. По-четверте, порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами визначений саме Земельним кодексом України і не може бути змінений постановою Кабінету Міністрів України.

Крім того необхідно підкреслити, що факт надання дозволу на розробку проекту землеустрою ще не є вирішенням питання про передачу земельної ділянки у власність, оскільки цей дозвіл лише засвідчує намір щодо розпорядження земельною ділянкою. Отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність не створює права на її отримання у власність поза встановленою законодавством процедурою. Позивачі та відповідач мають ще вжити певні заходи, які передбачено для остаточного оформлення права власності.

Також колегія суддів вважає, що Управління допустило протиправну бездіяльність, оскільки не направило позивачу у передбачені строки ані дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, ані мотивовану відмову у його наданні, тобто не розглянуло Заяву по суті.

Водночас, вимога про зобов'язання Управління надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою земельної ділянки, на думку колегії суді, задоволенню не підлягає виходячи з наступного.

Адміністративний суд, перевіряючи рішення, дію чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень на відповідність закріпленим частиною 3 статті 2 КАСУ критеріям, не може втручатися у дискрецію (вільний розсуд) суб'єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями.

Завдання адміністративного судочинства полягає не у забезпеченні ефективного державного управління, а в гарантуванні дотримання вимог права, інакше порушується принцип розподілу влади.

Принцип розподілу влади заперечує надання адміністративному суду адміністративно-дискреційних повноважень - єдиним критерієм здійснення правосуддя є право. Тому завданням адміністративного судочинства є контроль легальності. Перевірка доцільності переступає компетенцію адміністративного суду і виходить за межі завдання адміністративного судочинства.

Отже, під дискреційним повноваженням суд повинен розуміти таке повноваження, яке надає певний ступінь свободи адміністративному органу при прийнятті рішення, тобто коли у межах, що визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибрати один з кількох варіантів рішення.

Законодавством встановлена процедура прийняття відповідних рішень і суд не може підміняти цю процедуру та адміністративного суб'єкта, до компетенції якого віднесено прийняття відповідних рішень.

Суд є правозастосовуючим органом, тобто, не створюючи правових норм, не підміняючи собою органи виконавчої та законодавчої влади, на підставі закону у встановленому процесуальним законом порядку вирішує справи.

Частиною 1 ст. 316 КАС України передбачено, що суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

З огляду на викладене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції правильно ухвалив судове рішення з дотриманням норм матеріального і процесуального права. Доводи апеляційної скарги, колегія суддів, вважає не суттєвими та такими, що не спростовують висновків суду першої інстанції.

Керуючись ст. ст. 308, 311, 315, 316, 321, 322 КАС України, колегія суддів, -

П О С Т А Н О В И Л А:

Апеляційні скарги Головного управління Держгеокадастру України у Миколаївській області, ОСОБА_2 залишити без задоволення, а постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 21 листопада 2017 року залишити без змін.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з моменту прийняття, але може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складання судового рішення в повному обсязі.

Повний текст судового рішення складено 22.02.2018 року.

Головуючий: Т.М.Танасогло

Суддя: Д.В. Запорожан

Суддя: О.В.Яковлєв