Окрема думка судді № 72397236, 20.02.2018, Львівський апеляційний адміністративний суд

ЛЬВІВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ОКРЕМА ДУМКА

20 лютого 2018 рокуЛьвів№ 876/368/18

судді Львівського апеляційного адміністративного суду Кузьмича С.М. в справі за апеляційною скаргою Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Волинській області на постанову Волинського окружного адміністративного суду від 12 грудня 2017 року (ухвалену головуючим – суддею Мачульським В.В. у м. Луцьку) у справі № 803/1518/17 за адміністративним позовом Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Волинській області до Загальноосвітньої школи І-ІІІ ступеня села Лище Луцького району Волинської області про застосування заходів реагування,

Більшість суддів колегії, яка розглядала справу за апеляційною скаргою Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Волинській області на постанову Волинського окружного адміністративного суду від 12 грудня 2017 року в справі № 803/1518/17 проголосувала за залишення рішення суду першої інстанції без змін.

Головуючий- суддя в цій справі висловлює свою незгоду, за наслідками розгляду справи, в порядку ст.34 КАС України

Зокрема 20 лютого 2018 Львівський апеляційний адміністративний суд розглянув апеляційну скаргу Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Волинській області на постанову Волинського окружного адміністративного суду від 12 грудня 2017 року в справі № 803/1518/17 за адміністративним позовом Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Волинській області до Загальноосвітньої школи І-ІІІ ступеня села Лище Луцького району Волинської області про застосування заходів реагування.

Суд апеляційної інстанції погодився із висновками суду першої інстанції про безпідставність позовних вимог. Колегія суддів виходила з того, що захід реагування у вигляді повного зупинення роботи підприємства до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки є крайнім заходом, обрання якого є доцільним лише у разі, якщо виявлені допущенні порушення реально створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей.

На переконання суду апеляційної інстанції відсутність доведеної загрози життю та здоров'ю людей є підставою для відмови в позові контролюючого органу про застосування запобіжного заходу. Суд прийняв до уваги те що відповідачем здійснено в межах своїх повноважень та можливостей заходи, щодо усунення виявлених порушень та беручи до уваги принцип пропорційності порушення і покарання на час вирішення цього спору, прийшов до висновку, що відсутня необхідність у примусовому порядку застосовувати заходи реагування шляхом зобов'язання повністю зупинити експлуатацію загальноосвітнього навчального закладу за адресою: Волинська область, Луцький район, село Лище, вулиця Шкільна, будинок 9, до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері пожежної та техногенної безпеки.

Однак такий висновок, на мою думку, не витримує критики з огляду на наступне.

З матеріалів справи слідує, що у період з 23.10.2017 по 25.10.2017, на підставі відповідного посвідчення №147 від 17.10.2017, на виконання наказу №26 від 27.09.2017 в.о. начальника Луцького міськрайонного відділу Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Волинській області, посадовою особою Луцького міськрайонного відділу Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Волинській області ОСОБА_1 проведена позапланова перевірка стану дотримання законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки в загальноосвітній школі І-ІІІ ступеня села Лище Луцького району Волинської області за наслідками якої складено акт №143.

В Акті перевірки зазначено порушення вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, зокрема:

1) не розроблено розпорядчий документ (наказ, інструкція) щодо встановлення протипожежного режиму (це є порушенням НАПБ А.01.001-2014, розділ III, гл.2);

2) не розроблено для кожного приміщення об’єкта інструкції про заходи пожежної безпеки (це є порушенням НАПБ А.01.001-2014, розділ III, гл.4);

3) не забезпечено приміщення відповідними знаками безпеки згідно ДСТУ ISO 6309:2007 (це є порушенням НАПБ А.01.001-2014, розділ III, гл.8).

4) посадові особи не пройшли навчання та перевірку знань з питань пожежної безпеки (це є порушенням НАПБ А.01.001-2014, розділ III, гл.16);

5) не оброблено дерев’яні елементи горищних покриттів засобами вогнезахисту (це є порушенням НАПБ А.01.001-2014, розділ III, гл.2, п.2.5);

6) застосовується опорядження (облицювання) стелі з матеріалів з вищою пожежною небезпекою, ніж для приміщень, у яких можливе перебування до 1500 осіб (це є порушенням НАПБ А.01.001-2014, розділ III, гл.2, п.2.17);

7) не встановлено захист будівель, споруд та зовнішніх установок від прямих попадань блискавки і вторинних її проявів (це є порушенням НАПБ А.01.001-2014, розділ IV, гл.1, п.1.21);

8) не обладнано приміщення автоматичною пожежною сигналізацією (це є порушенням НАПБ А.01.001-2014, розділ V, гл.1, п.1.2);

9) переносні вогнегасники не навішено на вертикальні конструкції на висоті не більше 1,5 м. від рівня підлоги до нижнього торця вогнегасника (це є порушенням НАПБ А.01.001-2014, розділ V, гл.3, п.3.10);

10) не проведено ідентифікацію щодо визначення потенційної небезпеки об’єкту (це є порушенням наказу МНС №98 від 23.02.2006 п.10, та наказу МНС №338 від 18.12.2000 п.7);

11) не проведено у відповідність до діючих норм захисну споруду цивільного захисту це є порушенням наказу МНС №557 від 15.08.2007 п.4.6).

Постановою ВН №002316 від 25.10.2017 ОСОБА_2 (директора Загальноосвітньої школи І-ІІІ ступеня села Лище Луцького району Волинської області) притягнуто до адміністративної відповідальності у вигляді штрафу на суму 85.00 грн. (а.с.21).

Також, як встановлено судом 02.06.2014 директору Загальноосвітньої школи І-ІІІ ступеня села Лище Луцького району Волинської області ОСОБА_2 виносився припис №496 про усунення порушень вимог законодавства у сфері пожежної, техногенної безпеки, цивільного захисту.

На підтвердження усунення виявлених порушень, відповідачем надано письмові пояснення із копіями документів на їх підтвердження, а саме:

- на виконання глави 3 розділу II НАПБ А.01.001-2014 розроблено розпорядчий документ (наказ) щодо встановлення протипожежного режиму (№ 67-од від 30.08.2017 «Про організацію протипожежного режиму в школі на 2017/2018 н.р.») (а.с.51-62);

- на виконання глави 4 розділу II НАПБ А.01.001-2014 розроблено для кожного приміщення інструкції з пожежної безпеки, затверджені наказом № 85-од від 01.09.2016 «Про затвердження інструкцій з охорони праці та безпеки життєдіяльності» (а.с.44-50);

- на виконання глави 8 розділу II НАПБ А.01.001-2014 приміщення забезпечено відповідними знаками безпеки згідно ДСТУ ISO 6309:2007. На час перевірки, 25.10.2017, на другому поверсі школи тривали ремонтні роботи в кабінетах та коридорах. Після завершення ремонтних робіт приміщення оснащене необхідними знаками (а.с.65-66);

- на виконання глави 16 розділу II НАПБ А.01.001-2014 посадові особи пройшли комплексне навчання та перевірку знань з питань законів і нормативних актів з охорони праці, профілактики побутового травматизму, охорони здоров’я, пожежної, радіаційної безпеки, цивільної оборони, гігієни праці, виробничої санітарії, безпеки дорожнього руху поводження в надзвичайних ситуаціях та отримали посвідчення (№ 9, 10, 11, 12 від 01.04.2016, протокол № 4 Управління-освіти, науки та молоді Волинської ОДА) (а.с.63);

- на виконання п. 3.10 глави 3 розділу V НАПБ А.01.001-2014 приміщення забезпечено переносними вогнегасниками, які розміщено на вертикальні конструкції на висоті не більше 1,5 м від рівня підлоги до нижнього торця вогнегасника (а.с.64).

З приводу усунення порушень, які потребують значних фінансових затрат, директором Загальноосвітньої школи І-ІІІ ступеня села Лище Луцького району Волинської області направлено лист № 180 від 27.11.2017 до відділу освіти, молоді та з питань фізичної культури та спорту Луцької РДА щодо передбачення в бюджеті на 2018 рік коштів на їх усунення

Вважаючи вказані порушення такими, що створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей та не усуненими відповідачем, позивач звернувся до суду з відповідними позовними вимогами у порядку, передбаченому п. 5 ч. 1 ст. 183-2 КАС України (в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин).

Приймаючи оскаржене рішення суд першої інстанції виходив з того, що відповідачем частково усунуто 6 з 11 порушень пожежної безпеки, зазначених в акті перевірки від 25.10.2017 №143. Крім того, на даний в час в Загальноосвітній школі І-ІІІ ступеня села Лище Луцького району Волинської області тривають будівельні роботи по ремонту покрівлі школи.

Під час розгляду справи в апеляційному суді, було встановлено та підтверджено представниками сторін, що залишаються не усуненими такі порушення: не встановлено захист будівель, споруд та зовнішніх установок від прямих попадань блискавки і вторинних її проявів; не обладнано приміщення автоматичною пожежною сигналізацією; не приведено у відповідність до діючих норм захисну споруду цивільного захисту.

Відповідно до ст. 1 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.

Згідно з підпунктом 12 ч. 1 ст.67 Кодексу цивільного захисту України до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить, зокрема, звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об'єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей.

Частиною 2 ст. 68 Кодексу цивільного захисту України передбачено, що в разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров'ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.

Відповідно до ст. 70 Кодексу цивільного захисту України підставою для звернення центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об'єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів є:

1) недотримання вимог пожежної безпеки, визначених цим Кодексом, іншими нормативно-правовими актами, стандартами, нормами і правилами;

2) порушення вимог пожежної безпеки, передбачених стандартами, нормами і правилами, під час будівництва приміщень, будівель та споруд виробничого призначення;

3) випуск і реалізація вибухопожежонебезпечної продукції та продукції протипожежного призначення з відхиленням від стандартів чи технічних умов або без даних щодо відповідності такої продукції вимогам пожежної безпеки;

4) нездійснення заходів щодо захисту персоналу від шкідливого впливу ймовірних надзвичайних ситуацій;

5) відсутність на виробництвах, на яких застосовуються небезпечні речовини, паспортів (формулярів) на обладнання та апаратуру або систем із забезпечення їх безперебійної (безаварійної) роботи;

6) невідповідність кількості засобів індивідуального захисту органів дихання від небезпечних хімічних речовин нормам забезпечення ними працівників суб'єкта господарювання, їх непридатність або відсутність;

7) порушення правил поводження з небезпечними речовинами;

8) відсутність або непридатність до використання засобів індивідуального захисту в осіб, які здійснюють обслуговування потенційно небезпечних об'єктів або об'єктів підвищеної небезпеки, а також в осіб, участь яких у ліквідації наслідків надзвичайної ситуації передбачена планом локалізації і ліквідації наслідків аварій;

9) відсутність на об'єкті підвищеної небезпеки диспетчерської служби або її неготовність до виконання покладених на неї завдань, у тому числі через відсутність відповідних документів, приладів, обладнання або засобів індивідуального захисту;

10) неготовність до використання за призначенням аварійно-рятувальної техніки, засобів цивільного захисту, а також обладнання, призначеного для забезпечення безпеки суб'єктів господарювання;

11) проведення робіт з будівництва будинків та споруд, розміщення інших небезпечних об'єктів, інженерних і транспортних комунікацій, які порушують встановлений законодавством з питань техногенної безпеки порядок їх проведення або проведення яких створює загрозу безпеці населення, суб'єктам господарювання, обладнанню та майну, що в них перебувають.

Повне або часткове зупинення роботи підприємств, об'єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, виконання робіт, надання послуг здійснюється виключно за рішенням адміністративного суду.

Відповідно до ч. 5 ст. 4 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» виробництво (виготовлення) або реалізація продукції, виконання робіт, надання послуг суб'єктами господарювання можуть бути призупинені виключно за рішенням суду. Відновлення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг суб'єктами господарювання після призупинення можливе з моменту отримання органом державного нагляду (контролю), який ініціював призупинення, повідомлення суб'єкта господарювання про усунення ним усіх встановлених судом порушень.

Відповідно до п. 6.2 та п. 6.4 Інструкції про порядок та умови застосування органами державного пожежного нагляду запобіжних заходів, затвердженої наказом МНС України від 21.10.2004 року №130, постанова про застосування запобіжних заходів підлягає виконанню шляхом опечатування, опломбування, знеструмлення (якщо це можливо) з дати приведення її в дію. Зупинення роботи підприємства, окремого виробництва, експлуатації будівель, споруд, випуску пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного призначення шляхом знеструмлення може здійснюватися в присутності спеціаліста служби енергонагляду району (міста), а відключення виробничих дільниць, агрегатів, опалювальних приладів, дільниць електромережі - за присутності енергетика (електрика) відповідного обєкта, на якому застосовується запобіжний захід. При залученні спеціаліста служби енергонагляду району (міста) посадова особа органу держпожнагляду, якій доручено приведення постанови в дію, направляє на адресу керівництва, де працює спеціаліст, відповідний лист із зазначенням дати та часу приведення постанови в дію.

Таким чином, має місце, недотримання відповідачем вимог законодавства у сферах пожежної і техногенної безпеки і цивільного захисту та високий ступінь небезпечності зазначених в акті перевірки порушень, свідчать, що наявність зазначених порушень є реальним ризиком виникнення надзвичайних ситуацій та створює загрозу життю та здоров»ю людей.

З огляду на те, що порушення позивачем виявлені у шкільному закладі, де навчається близько 300 учнів, які є уразливою категорією осіб, в силу свого віку, а ймовірне виникнення загрози життю та/або здоров'ю людей є реальним, з метою недопущення спричинення шкоди життю чи здоров'ю людей та ненаданням достатніх доказів щодо усунення виявлених порушень, зазначених в акті перевірки, вважаю, що вимоги позивача та одночасно і апелянта є обгрунтованими.

Що стосується твердження відповідача про усунення ним частини порушень, зазначених у приписі, звертаю увагу на те, що частина з них усунена, вже після ухвалення рішення судом першої інстанції

Не може залишитись поза увагу і наведена, в судовому засіданні, представником позивача статистичні дані, згідно яких на другому місці причин займання є попадання блискавки.

На моє переконання застосування заходів реагування у сфері державного нагляду (контролю) є необхідним оперативним та превентивним способом впливу на порушника з метою усунення існування загрози життю та здоров'ю людей. Застосування таких заходів обумовлюється виключно наявністю підстав, передбачених ст. 70 Кодексу цивільного захисту України, зокрема фактом недотримання вимог пожежної безпеки, та не залежить від виконання (не виконання) вимог припису органу контролю щодо усунення виявлених порушень.

Оскільки, з урахуванням положень статті 2 Кодексу цивільного захисту України, законодавець пов'язує настання реальної загрози життю та здоров'ю людей від пожежі з обставинами, які можуть призвести до займання та розповсюдження вогню, існуючі на підприємстві відповідача порушення у сфері пожежної і техногенної безпеки, цивільного захисту, контролю за діяльністю аварійно - рятувальних служб, в їх сукупності можуть кваліфікуватись як такі, що створюють реальну загрозу життю і здоров'ю людей. А відповідно до Конституції України людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.

Відтак, наявність реальної загрози життю чи здоров'ю людей, свідчить про помилковість висновків суду першої та апеляційної інстанції.

Суддя ОСОБА_3