Постанова № 72334602, 20.02.2018, Київський апеляційний адміністративний суд

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД01010, м. Київ, вул. Московська, 8, корп. 30. тел/факс 254-21-99, e-mail: inbox@apladm.ki.court.gov.ua

Суддя першої інстанції: Кармазін О.А.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

20 лютого 2018 року Справа № 826/13898/17

Київський апеляційний адміністративний суд у складі:

Головуючого судді: Епель О.В.,

суддів: Карпушової О.В., Кобаля М.І.,

за участю секретаря Лісник Т.В.,

представника відповідача Писаненка С.С.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі суду в м. Києві апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 18 грудня 2017 року у справі:

за позовом ОСОБА_1

до управління Державної міграційної служби України

в Київській області

про визнання бездіяльності незаконною та

зобов'язання вчинити дії,

ВСТАНОВИВ :

ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до суду з адміністративним позовом до управління Державної міграційної служби України в Київській області (далі - відповідач) про:

- визнання незаконною бездіяльності управління ДМС в Київській області щодо проведення розгляду заяви позивача про визнання особою, яка потребує додаткового захисту, поданої 26.10.2017 р.,

- зобов'язання управління ДМС в Київській області розглянути згідно з вимогами Закону України «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту» заяву позивача щодо визнання особою, яка потребує додаткового захисту, подану до ГУ ДМС у Львівській області 11.09.2017 р.

Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 18 грудня 2017 року в задоволенні адміністративного позову було відмовлено.

Не погоджуючись з таким рішенням суду, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить його скасувати та постановити нове про задоволення позовних вимог в повному обсязі, посилаючись на порушення відповідачем Правил, затверджених наказом МВС України від 07.09.2011 р. № 649, на помилкове застосування судом та відповідачем норм Закону України «Про звернення громадян», а також зазначаючи, що позивач в заяві-анкеті при зверненні до органів ДМС кілька разів вказав про протиправність припинення його громадянства, зазначивши відповідні обставини.

Крім того, у своїй апеляційній скарзі позивач посилається на порушення судом першої інстанції ч. 2 ст. 77 КАС України, якою обов'язок доказування покладається на відповідача, стверджує, що судом не було зосереджено уваги на поданих ним доказах, не встановлено фактичних обставин, якими керувався відповідач при прийнятті оскаржуваного наказу, та зазначаючи, що відповідач не використав міжнародну методологію та практику, не проаналізував Парламентську асамблею Ради Європи та доповідь Державного департаменту США за 2015 рік про факти кримінального політично вмотивованого переслідування позивача.

З цих та інших підстав апелянт вважає, що рішення суду першої інстанції прийнято за неповно встановлених обставин справи та з порушенням норм матеріального і процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи в цілому.

У відзиві на апеляційну скаргу відповідач просить залишити її без задоволення та зазначає, що, на його думку, рішення суду прийнято за результатами всебічного дослідження обставин справи та без порушення норм матеріального або процесуального права.

Заслухавши суддю-доповідача, розглянувши доводи апелянта, перевіривши в межах доводів та вимог апеляційної скарги, відповідно до ст. 308 КАС України, повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права, юридичної оцінки обставин справи, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а постанова суду - без змін з наступних підстав.

Як встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, 26.10.2017 р. ОСОБА_1 до управління ДМС України в Київській області було подано заяву-анкету про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, в якій позивач просив визнати його особою, що потребує додаткового захисту, посилаючись на існування загрози його безпеці та свободі в країні походження - Грузії через застосування до нього такого, що принижує гідність, поводження та покарання, переслідування з політичних мотивів, а також через систематичне порушення прав людини.

Крім того, у вказаній заяві-анкеті позивачем зазначено, що такі загрози були раніше встановлені постановою Генеральної прокуратури України від 31.03.2015 р. про відмову в екстрадиції, в якій з посиланням на резолюцію Парламентської асамблеї Ради Європи зроблено висновок про переслідування заявника за політичними мотивами, а також, що вони залишаються актуальними і на теперішній час. Також позивач зазначив, що з Мін'юсту та ГП України був надісланий запит від 01.09.2017 р. про розшук, взяття під варту і видачу заявника, через що існує загроза його безпеці, та зазначив про факт звернення до ГУ ДМС України у Львівській області і отримання рекомендацій щодо звернення до органу ДМС України за місцем тимчасового перебування.

Разом із заявою-анкетою від 26.10.2017 р. позивачем до управління ДМС України в Київській області було подано анкету особи, яка звернулася із заявою про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту.

У такій заяві-анкеті та в анкеті від 26.10.2017 р. у графі «Громадянство/підданство» позивачем було зазначено - Україна, країна постійного проживання - Україна та вказано адресу проживання в Україні: м. Київ, Костьольна, 7, кв. 32.

Листом від 27.10.2017 р. вих. № С-73 відповідач повідомив позивача про те, що подана ним заява від 26.10.2017 р. розглянута в порядку Закону України «Про звернення громадян», у зв'язку з тим, що інформація, яка міститься у заяві-анкеті в частині визначення країни громадянської належності, суперечить положенням Закону України «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту».

Додатково у вказаному листі відповідачем зазначено, що за наявною в нього інформацією, заявник втратив громадянство України на підставі Указу Президента України «Про втрату громадянства» від 26.07.2017 р. № 196/2017, а отже відомості, наведені ним у заяві-анкеті про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, не відповідають дійсності, та роз'яснено позивачу, що Управління може повернутися до розгляду питання про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, після того, як інформація, вказана в заяві, буде відповідати нормам Закону України «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту».

Позивач, вважаючи незаконною бездіяльність відповідача щодо проведення розгляду його заяви від 26.10.2017 р. про визнання особою, яка потребує додаткового захисту, та стверджуючи про наявність підстав для зобов'язання управління ДМС України в Київській області розглянути подану ним до управління ДМС України у Львівській області заяву від 11.09.2017 р. про визнання особою, яка потребує додаткового захисту, звернувся до суду з адміністративним позовом у цій справі.

Судова колегія встановила, що відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що заява позивача від 26.10.2017 р. не відповідає вимогам Закону України «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту» в частині визначення статусу заявника, яким може бути лише іноземець або особа без громадянства, не підлягає розгляду в порядку вказаного Закону та Правил, затверджених наказом МВС України від 07.09.2011 р. № 649, а отже, відповідачем правомірно розглянуто таку заяву в відповідно до Закону України «Про звернення громадян» і роз'яснено позивачу порядок здійснення його прав та інтересів, які в наступному ним були реалізовані шляхом подання нової заяви від 31.10.2017 р. як особою без громадянства.

Крім того, суд першої інстанції виходив з того, що в даному випадку також відсутні підстави для зобов'язання відповідача розглянути заяву позивача від 11.09.2017 р., подану ним до зовсім іншого територіального органу ДМС України - ГУ ДМС України у Львівській області, який взагалі не є відповідачем у цій справі.

Дослідивши матеріали справи у їх сукупності, колегія суддів погоджується з такими висновками суду першої інстанції, з огляду на наступне.

Спірні правовідносини врегульовані Конституцією України, Конвенцією про статус біженців від 28.07.1951 р., до якої Україна приєдналася 10.01.2002 р. (Закон України «Про приєднання України до Конвенції про статус біженців та Протоколу щодо статусу біженців» від 10.01.2002 р. № 2942-ІІІ) (далі - Конвенція), Законами України «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту» від 08.07.2011 р. № 3671-VI (далі - Закон № 3671-VI), «Про звернення громадян» від 02.10.1996 р. № 393/96-ВР (далі - Закон № 393/96-ВР), Правилами розгляду заяв та оформлення документів, необхідних для вирішення питання про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, втрату і позбавлення статусу біженця та додаткового захисту і скасування рішення про визнання особи біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, затвердженими наказом Міністерства внутрішніх справ України від 07.09.2011 р. № 649 (далі - Правила № 649).

Так, відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

У ст. 1 Конвенції визначено, що термін «біженець» означає особу, яка, зокрема через обгрунтовані побоювання стати жертвою переслідувань за ознакою расової належності, релігії, громадянства, належності до певної соціальної групи чи політичних поглядів знаходиться за межами країни своєї національної належності і не в змозі користуватися захистом цієї країни або не бажає користуватися таким захистом внаслідок таких побоювань; або, не маючи визначеного громадянства і знаходячись за межами країни свого колишнього місця проживання в результаті подібних подій, не може чи не бажає повернутися до неї внаслідок таких побоювань.

У п.п. 1, 4, 8, 13 ч. 1 ст. 1 Закону № 3671-VI визначено, що біженець - це особа, яка не є громадянином України і внаслідок обґрунтованих побоювань стати жертвою переслідувань за ознаками раси, віросповідання, національності, громадянства (підданства), належності до певної соціальної групи або політичних переконань перебуває за межами країни своєї громадянської належності та не може користуватися захистом цієї країни або не бажає користуватися цим захистом внаслідок таких побоювань, або, не маючи громадянства (підданства) і перебуваючи за межами країни свого попереднього постійного проживання, не може чи не бажає повернутися до неї внаслідок зазначених побоювань.

Додатковий захист - це форма захисту, що надається в Україні на індивідуальній основі іноземцям та особам без громадянства, які прибули в Україну або перебувають в Україні і не можуть або не бажають повернутися в країну громадянської належності або країну попереднього постійного проживання внаслідок обставин, зазначених у пункті 13 частини першої цієї статті.

Заява про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, - заява-анкета встановленого зразка, в якій іноземець або особа без громадянства просить визнати його біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, із зазначенням та обґрунтуванням однієї з підстав для такого визнання, зазначених у пунктах 1 і 13 частини першої цієї статті.

Особа, яка потребує додаткового захисту, - особа, яка не є біженцем відповідно до Конвенції про статус біженців 1951 року і Протоколу щодо статусу біженців 1967 року та цього Закону, але потребує захисту, оскільки така особа змушена була прибути в Україну або залишитися в Україні внаслідок загрози її життю, безпеці чи свободі в країні походження через побоювання застосування щодо неї смертної кари або виконання вироку про смертну кару чи тортур, нелюдського або такого, що принижує гідність, поводження чи покарання або загальнопоширеного насильства в ситуаціях міжнародного або внутрішнього збройного конфлікту чи систематичного порушення прав людини і не може чи не бажає повернутися до такої країни внаслідок зазначених побоювань.

Згідно з ч.ч. 1, 2 ст. 5 Закону № 3671-VI особа, яка з наміром бути визнаною біженцем в Україні або особою, яка потребує додаткового захисту, перетнула державний кордон України в порядку, встановленому законодавством України, повинна протягом п'яти робочих днів звернутися до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту, із заявою про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту.

Особа, яка з наміром бути визнаною біженцем в Україні або особою, яка потребує додаткового захисту, під час в'їзду в Україну незаконно перетнула державний кордон України, повинна без зволікань звернутися до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту, із заявою про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту.

Відповідно до ч. 1 ст. 7 Закону № 3671-VI оформлення документів для вирішення питання щодо визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, проводиться на підставі заяви про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту. Така заява особисто подається іноземцем чи особою без громадянства або її законним представником до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту, за місцем тимчасового перебування заявника.

Разом з тим, згідно з п.п. 1.4, 2.1 Правил № 649 діяльність територіальних органів ДМС в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі з оформлення документів, необхідних для вирішення питання щодо визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, втрати, позбавлення статусу біженця та додаткового захисту і скасування рішення про визнання особи біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту на території України, здійснюється відповідно до Конституції України, Закону, інших нормативно-правових актів, а також міжнародних договорів, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, та цих Правил.

Уповноважена посадова особа територіального органу ДМС, до якого особисто звернулась особа, яка має намір бути визнаною біженцем в Україні або особою, яка потребує додаткового захисту, або її законний представник у випадках, передбачених Законом, перевіряє дотримання заявником передбаченого статтею 5 Закону порядку звернення із заявою про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту.

Частиною 3 статті 1 Закону № 393/96-ВР передбачено право на подання звернень до органів державної влади як громадян України, так і осіб, які не є громадянами України.

Згідно з ч. 3 ст. 3 Закону № 393/96-ВР заява (клопотання) - це звернення із проханням про сприяння реалізації закріплених Конституцією та чинним законодавством їх прав та інтересів або повідомлення про порушення чинного законодавства чи недоліки в діяльності підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, народних депутатів України, депутатів місцевих рад, посадових осіб, а також висловлення думки щодо поліпшення їх діяльності. Клопотання - це письмове звернення з проханням про визнання за особою відповідного статусу, прав чи свобод тощо.

Таким чином, основними концептуальними положеннями Конвенції та законодавства України визначено правовий статус особи, яка може звернутися до компетентного територіального міграційного органу із заявою про надання їй статусу біженця або особи, яка потребує додаткового захисту: заявником може бути виключно іноземний громадянин або особа без громадянства.

В іншому ж випадку, звернення особи до України як її громадянином з приводу надання статусу біженця або особи, що потребує додаткового захисту, суперечить самій сутності та змісту даного інституту захисту та не відповідає приписам Закону № 3671-VI.

При цьому, системний аналіз викладених правових норм у контексті з положеннями Конвенції дозволяє стверджувати, що правовою підставою для прийняття та розгляду міграційним органом заяви особи про визнання її біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, в порядку встановленому вищенаведеними нормативно-правовими актами, окрім іншого, є відповідність такої заяви законодавчо регламентованим формальним вимогам, зокрема щодо зазначенням статусу заявника як іноземця або особи без громадянства.

Разом з тим, невідповідність заяви вказаним вимогам виключає достатні та необхідні правові підстави для її прийняття та розгляду міграційним органом в порядку Закону № 3671-VI і за Правилами № 649.

Виходячи з цього, колегія суддів звертає увагу на те, що в заяві-анкеті та безпосередньо в анкеті, поданих позивачем до управління ДМС України в Київській області 26.10.2017 р., зазначено про наявність в нього громадянства України, що, з огляду на вищевикладене, вказує на відсутність у відповідача законодавчо визначених підстав для її розгляду в порядку Закону № 3671-VI та за Правилами № 649.

При цьому, суд апеляційної інстанції зазначає, що надання управлінням ДМС України в Київській області позивачу відповіді на вказану заяву-анкету в порядку Закону № 393/96-ВР з роз'ясненням, що заява про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, повинна відповідати приписам Закону № 3671-VI, узгоджується з вимогами зазначених законодавчих актів, не суперечить Правилам № 649 та вказує на те, що відповідачем було вжито необхідних заходів для забезпечення позивачу можливості реалізувати його право на захист, регламентоване Конвенцією і Законом № 3671-VI, та вчинено дії в належний і якомога послідовніший спосіб з мінімізацією ризику помилок та забезпечення юридичної визначеності у правовідносинах.

Крім того, як вбачається з матеріалів справи, 31.10.2017 р., тобто після виникнення спірних правовідносин, що є предметом судового розгляду у цій справі, позивач звернувся до управління ДМС України в Київській області з новою заявою № 52, в якій у графі «Громадянство/підданство» зазначив «особа без громадянства».

Доводи апелянта та його представника щодо порушення відповідачем Правил № 649 та щодо помилкового застосування судом та відповідачем норм Закону України «Про звернення громадян» є безпідставними з огляду на вищевикладене.

Посилання апелянта на те, що при зверненні до органів ДМС в заяві-анкеті ним кілька разів було вказано про протиправність припинення його громадянства з посиланням на відповідні обставини, є необґрунтованими, оскільки питання щодо припинення громадянства позивача не є предметом даного судового спору і такі доводи апелянта не спростовують факту подання ним 26.10.2017 р. до управління ДМС України в Київській області заяви-анкета та анкети саме як громадянином України /Т.1 а.с.36-37/, а не особою без громадянства.

Твердження апелянта про те, що судом першої інстанції не було зосереджено увагу на доказах позивача, не встановлено фактичних обставин, якими керувався відповідач при прийнятті оскаржуваного наказу та порушено ч. 2 ст. 77 КАС України, якою обов'язок доказування покладається на відповідача, є голослівними, так як вбачається з матеріалів справи відповідачем надано всі достатні та необхідні докази, підтверджуючі правомірність його дій, і всі наявні у справі докази, зокрема й подані позивачем та/або його представником, а також доводи обох сторін були досліджені судом першої інстанції при ухваленні судового рішення, що, зокрема підтверджується відповідними технічними записами судових засідань, журналами та протоколами судових засідань та безпосередньо рішенням суду першої інстанції.

При цьому, судова колегія звертає увагу на те, що в апеляційній скарзі позивач та його представник зазначають про не встановлення судом фактичних обставин, якими керувався відповідач при прийнятті оскаржуваного наказу /Т.1 а.с. 141/, однак, предметом позовних вимог позивача є не наказ, а бездіяльність відповідача. Більш того, на стадії виниклих спірних правовідносин відповідачем взагалі не було прийнято жодного наказу щодо позивача.

У контексті дослідження даного питання колегія суддів зазначає, що відповідно до ч. 5 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції не може розглядати позовні вимоги та підстави позову, що не були заявлені в суді першої інстанції.

Доводи апелянта та його представника про те, що відповідач не використав міжнародну методологію та практику, не проаналізував Парламентську асамблею Ради Європи та доповідь Державного департаменту США за 2015 рік про факти кримінального політично вмотивованого переслідування позивача, не спростовують правильності висновків суду першої інстанції, оскільки в даному випадку спірним є безпосередньо питання щодо прийнятності заяви-анкети позивача від 26.10.2017 р., а не щодо вирішення питання про наявність/відсутність підстав для надання йому статусу біженця чи особи, що потребує додаткового захисту.

Таким чином, судова колегія погоджується з висновками суду першої інстанції щодо відсутності правових підстав для визнання незаконною бездіяльності управління ДМС в Київській області стосовно проведення розгляду заяви позивача про визнання особою, яка потребує додаткового захисту, поданої 26.10.2017 р.

Крім того, перевіряючи законність і обґрунтованість рішення суду в межах доводів та вимог апеляційної скарги, відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України, апеляційний суд також погоджується з висновками суду першої інстанції щодо відсутності правових підстав для зобов'язання управління ДМС в Київській області розглянути заяву позивача про визнання особою, яка потребує додаткового захисту, подану ним до ГУ ДМС у Львівській області 11.09.2017 р., оскільки, ГУ ДМС у Львівській області не є відповідачем у даній справі, правомірність його дій, бездіяльності чи рішень з приводу розгляду вказаної заяви позивача від 11.09.2017 р. не є предметом спірних правовідносин і жодним нормативно-правовим актом не регламентовано повноваження управління ДМС в Київській області здійснювати розгляд заяв поданих до інших територіальних структурних підрозділів ДМС України, зокрема до ГУ ДМС у Львівській області.

Враховуючи вищевикладене, судова колегія приходить до висновку, що судом першої інстанції при вирішенні спірних правовідносин було повно встановлено обставини справи та правильно застосовано норми матеріального і процесуального права.

Згідно зі ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Отже, апеляційна скарга ОСОБА_1 підлягає залишенню без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 18 грудня 2017 року - без змін.

Керуючись ст.ст. 242-244, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 18 грудня 2017 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду в порядку та строки, визначені ст.ст. 328-331 КАС України.

Повний текст рішення, відповідно до ч. 3 ст. 243 КАС України, виготовлено 20 лютого 2018 року.

Головуючий суддя:

Судді:

Головуючий суддя Епель О.В.

Судді: Кобаль М.І.

Карпушова О.В.