Постанова № 72323562, 08.02.2018, Київський апеляційний адміністративний суд

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУДСправа № 825/1537/17 Суддя (судді) першої інстанції: Житняк Л.О.

Суддя-доповідач - Мельничук В.П.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

08 лютого 2018 року м. Київ

Колегія суддів Київського апеляційного адміністративного суду у складі:

Головуючого-судді: Мельничука В.П.

суддів: Лічевецького І.О., Мацедонської В.Е.,

при секретарі: Волощук Л.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі суду апеляційну скаргу Чернігівської обласної державної адміністрації на постанову Чернігівського окружного адміністративного суду від 15 листопада 2017 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_3 до Чернігівської обласної державної адміністрації, третя особа: Ічнянська районна державна адміністрація про визнання протиправним та скасування розпорядження, -

В С Т А Н О В И Л А:

ОСОБА_3 звернувся до Чернігівського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Чернігівської обласної державної адміністрації, третя особа: Ічнянська районна державна адміністрація про визнання протиправним та скасування розпорядження. Свої вимоги обгрунтовує тим, що вказане вище розпорядження прийняте відповідачем з порушенням чинного законодавства України та порушує публічно-правовий порядок в державі, підриває довіру суспільства до органів державної влади, зокрема, та в цілому, і порушує їх охоронювані законом права, а тому є незаконним та повинно бути скасовано.

Постановою Чернігівського окружного адміністративного суду від 15 листопада 2017 року задоволено адміністративний позов частково. Визнано протиправним та скасовано пункт 4 частини 1 розпорядження Чернігівської обласної державної адміністрації від 13.07.2017 року № 329 "Про скасування розпоряджень". В іншій частині позову відмовлено.

Не погоджуючись з зазначеним судовим рішенням відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати постанову суду першої інстанції як таку, що постановлена з порушенням норм матеріального та процесуального права, та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити повністю. Свої вимоги обгрунтовує тим, що, на його думку, судове рішення суду першої інстанції прийнято без повного дослідження доказів в справі.

Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обгрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Судом першої інстанції було встановлено, що згідно пропозиції Відділу в Ічнянському районі Головного управління Держгеокажастру у Чернігівській області (а.с. 11), Ічнянською РДА надано громадянину ОСОБА_3 дозвіл на розробку технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) для ведення товарного сільськогосподарського виробництва орієнтовною площею 44,04 га за рахунок невитребуваних земельних часток (паїв) на території Парафіївської селищної ради (колишня Іваницька сільська рада) за переліком (а.с. 12-13).

На засіданні постійно діючої комісії з питань врегулювання земельних відносин, створеної розпорядженням Ічнянської РДА від 15.05.2017 року № 127, було розглянуто заяву позивача від 13.06.2017 року про затвердження технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельних ділянок в натурі (на місцевості), про що складено протокол від 12.07.2017 року № 1 (а.с. 16-18), та рекомендовано голові Ічнянської РДА затвердити технічну документацію із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельних ділянок в натурі (на місцевості), власники яких не реалізували своїх прав, для ведення товарного сільськогосподарського виробництва за рахунок невитребуваних земельних часток (паїв) на території Парафіївської селищної ради суб'єктів господарювання та укласти договори оренди невитребуваних земельних часток (паїв) з наступними кандидатами, зокрема, з ОСОБА_3

В подальшому, 13.07.2017 року розпорядженням Ічнянської РДА № 185 "Про затвердження технічної документації із землеустрою та передачу в оренду земельних ділянок" затверджено позивачу технічну документацію із землеустрою та передано земельні ділянки в оренду та зобов'язано позивача укласти договори оренди земельних ділянок з Ічнянською РДА (а.с. 19 -21).

Одночасно, 13.07.2017 року Чернігівською ОДА прийнято розпорядження № 329 "Про скасування розпоряджень", яким скасовано розпорядження голови Ічнянської районної державної адміністрації від 13.07.2017 року № 185 "Про затвердження технічної документації із землеустрою та передачу в оренду земельних ділянок", як таке, що є недоцільним за очікуваним результатом.

Також, вказаним розпорядженням створено Комісію щодо вивчення питання доцільності надання не витребуваних сільськогосподарських паїв на території Ічнянського району, що були надані відповідно до розпорядження голови Ічнянської районної державної адміністрації, зазначених у п.1 цього розпорядження та вказано Ічнянській районній державній адміністрації повернутись до розгляду питання доцільності надання невитребуваних сільськогосподарських паїв після отримання узагальнених висновків та рекомендацій Комісії.

Вважаючи розпорядження Чернігівської ОДА від 13.07.2017 року № 329 "Про скасування розпоряджень" незаконним та таким, що прийняте з порушенням вимог чинного законодавства України, позивач звернувся з даним адміністративним позовом до суду.

Задовольняючи даний адміністративний позов суд першої інстанції виходив з того, що вимоги позивача є правомірними та обгрунтованими, а тому підлягають задоволенню частково.

Колегія суддів погоджується з таким висновком суду першої інстанції та вважає його обгрунтованим з огляду на наступне.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Оскільки виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації (ч. 1 ст. 118 Конституції України), тому місцева державна адміністрація є місцевим органом виконавчої влади і входить до системи органів виконавчої влади (ч. 2 ст. 1 Закону України "Про місцеві державні адміністрації").

Організацію, повноваження та порядок діяльності місцевих державних адміністрацій визначено Законом України "Про місцеві державні адміністрації", де відповідно до ст. 6 на виконання Конституції України, законів України, актів Президента України. Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, власних делегованих повноважень голова місцевої державної адміністрації в межах своїх повноважень видає розпорядження, а керівники управлінь, відділів та інших структурних підрозділів - накази. Розпорядження голів місцевих державних адміністрацій, прийняті в межах їх компетенції, є обов'язковими для виконання на відповідній території всіма органами, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами та громадянами. Також згідно ст.43 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" розпорядження голови державної адміністрації, що суперечать Конституції України, законам України, рішенням Конституційного Суду України, іншим актам законодавства або є недоцільними, неекономними, неефективними за очікуваними чи фактичними результатами, скасовуються Президентом України, головою місцевої державної адміністрації вищого рівня або в судовому порядку. Аналогічні положення закріплені також ч. 8 ст. 118 Конституції України, відповідно до якої рішення голів місцевих державних адміністрацій, що суперечать Конституції та законам України, іншим актам законодавства України, можуть бути відповідно до закону скасовані Президентом України, або головою місцевої державної адміністрації вищого рівня.

Тобто, визначальними аспектами та умовами для скасування розпоряджень є їх невідповідність Конституції та законам України, іншим актам законодавства України, або недоцільність, неекономність, неефективність за очікуваними чи фактичними результатами.

Як вбачається з оскаржуваного розпорядження, останнє прийнято на підставі доповідної записки про те, що розпорядження Ічнянської РДА винесені без попереднього вивчення питань щодо можливого оптимального розподілу невитребуваних часток (паїв), відсутності прогнозів щодо їх використання. Відповідно, до остаточного аналізу, у зв'язку з недоцільністю за очікуваним результатом, з метою недопущення конфліктних ситуацій та уникнення судових позовів запропоновано скасувати вказані розпорядження (а.с. 53).

Слід зазначити, що організаційні та процедурні питання діяльності місцевої державної адміністрації, зокрема Порядок внесення та розгляду проектів розпоряджень голови місцевої державної адміністрації визначені Типовим регламентом місцевої державної адміністрації, що затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 11.12.1999 року № 2263.

Згідно п. 56 Типового регламенту Проекти розпоряджень голови місцевої держадміністрації готують структурні підрозділи місцевої держадміністрації, її апарату, а також територіальні органи центральних органів виконавчої влади та районні, районні у м. Києві та Севастополі держадміністрації у разі, коли готується розпорядження голови обласної, Київської та Севастопольської міської держадміністрації.

Так, відповідно до п. 60 Типового регламенту Головний розробник готує пояснювальну записку до проекту розпорядження (додаток 3), що повинна містити необхідні розрахунки, обґрунтування і прогнози соціально-економічних та інших результатів реалізації виданого розпорядження.

До пояснювальної записки у разі потреби можуть додаватися інформаційно-довідкові матеріали (таблиці, графіки тощо).

При цьому, відповідно до п. 66 Типового регламенту проекти розпоряджень підлягають обов'язковому погодженню із заінтересованими структурними підрозділами місцевої держадміністрації, а у разі потреби з іншими органами та підлягають обов'язковій правовій експертизі у юридичному відділі.

Питання видання Ічнянською РДА скасованого відповідачем розпорядження опрацьовувалось у структурному підрозділ облдержадміністрації, який реалізує державну політику у сфері земельних правовідносин - Департаменті агропромислового розвитку Чернігівської обласної державної адміністрації. Вказаним Департаментом, як головним розробником оспорюваного розпорядження, була підготовлена відповідна доповідна записка, проект розпорядження та пояснювальна записка про скасування з мотивів недоцільності за очікуваними результатами (а.с. 52-57).

При цьому відповідачем було з'ясовано, що комісія не досліджувала питання можливості здійснення громадянами товарного сільськогосподарського виробництва. На засіданні комісії вивчалися документи, надані фіскальною службою щодо відсутності заборгованості, поліцією щодо відсутності правопорушень. Документи щодо здійснення діяльності у сфері сільського господарства не вивчались. Зокрема комісією не вивчалося документів: чи є відповідний громадянин суб'єктом господарювання взагалі та суб'єктом господарювання у сфері сільського господарства зокрема; чи створене у нього фермерське господарство або ж інше підприємство, що здійснює товарне сільськогосподарське виробництво/іншу діяльність у сфері сільського господарства; щодо пропозицій кандидатів про розмір орендної плати за земельні ділянки у разі їх надання; чи мають достатню та належну техніку для здійснення відповідної діяльності тощо. Окрім того зовсім не приділялося уваги питанню оптимального обробітку відповідного масиву землі (пропозиції щодо сівозмін, вирощування відповідних культур не надавалися), не розглядалися пропозиції щодо заходів попередження ерозії ґрунтів і техногенного забруднення земель, не вивчалися пропозиції претендентів щодо їх участі у вирішенні соціальних проблем територіальної громади тощо.

Департаментом агропромислового розвитку також було опрацьовано прогнози щодо результатів використання землі сільгосптоваровиробниками різних форм господарювання (сільгосптоваровиробниками, - сільськогосподарськими підприємствами, фізичними особами, фермерськими господарствами), де зроблено висновки, що діяльність фізичних осіб, яким передано відповідними розпорядженнями голови Ічнянської РДА в оренду землі може призвести до погіршення якості ґрунтів та втрати бюджетних коштів у вигляді податків.

Проте, відповідно до п. 2 оскаржуваного розпорядження для з'ясування питання підстав скасування розпоряджень Ічнянської РДА, а саме: недоцільності розпоряджень за очікуваним результатом, було створено комісію щодо вивчення питання доцільності надання невитребуваних сільськогосподарських паїв на території Ічнянського району, що були надані відповідно до розпоряджень голови Ічнянської РДА.

Тобто, Чернігівською ОДА, з метою перевірки викладених в доповідній та пояснювальній записках висновків Департаменту агропромислового розвитку щодо недоцільності прийнятих Ічнянською РДА розпоряджень, було створено комісію, метою створення якої є саме встановлення доцільності переданих в оренду земельних ділянок (паїв) визначеним особам або її спростування.

Колегія суддів вважає правильним висновок суду першої інстанції про те, що Чернігівською ОДА порушено п. 66 Типового регламенту, оскільки проект розпорядження не був погоджений із заінтересованими структурними підрозділами місцевої держадміністрації та не пройшов обов'язкову правову експертизу у юридичному відділі.

При цьому колегія суддів враховує, що судом першої інстанції було встановлено, що розпорядження Ічнянської РДА від 13.07.2017 року № 185 знаходиться на стадії реалізації, що виключає порядок суто технічного його скасування без перевірки наявності спору про право.

Наведене дає підстави дійти висновку, що проведений Департаментом агропромислового розвитку аналіз не ґрунтується на повному на всебічному дослідженні порушеного питання, без висновку та рекомендацій консультативного, дорадчого та допоміжного органу, до функцій якого це належить. Крім того, оскаржуване рішення прийнято в той же день, як і розпорядження Ічнянської РДА, що в свою чергу, підтверджує формальність прийнятого відповідачем оспорюваного розпорядження без урахування всіх обставин, що мають значення для його прийняття, без дотримання принципу пропорційності, зокрема без дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення.

Отже, колегія суддів вважає правильним висновок суду першої інстанції про неправомірність спірного розпорядження відповідача та наявність підстав для його скасування.

При цьому, колегія бере до уваги, що оскаржуваним розпорядженням, окрім розпорядження Ічнянської РДА від 13.07.2017 року № 185 були скасовані і інші розпорядження голови Ічнянської РДА, які не порушують прав та інтересів позивача, а тому оскаржуване розпорядження належить скасувати в частині, що стосується виключно ОСОБА_3.

За викладених обставин, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про наявність підстав для задоволення позовних вимог частково.

Зі змісту ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обгрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно та всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

З урахуванням вищевикладеного, колегія суддів дійшла висновку, що судом першої інстанції повно та всебічно з'ясовано обставини в адміністративній справі, судове рішення ухвалено з додержанням норм матеріального при дотриманні норм процесуального права і підстав для його скасування не вбачається.

Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 315, ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Розглянувши доводи відповідача, викладені в апеляційній скарзі, перевіривши правильність застосування судом першої інстанції норм законодавства України, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а постанова суду першої інстанції - без змін.

Керуючись ст. ст. 241, 242, 243, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329, 331 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів -

П О С Т А Н О В И Л А:

Апеляційну скаргу Чернігівської обласної державної адміністрації - залишити без задоволення, а постанову Чернігівського окружного адміністративного суду від 15 листопада 2017 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий-суддя: В.П. Мельничук

Судді: І.О. Лічевецький

В.Е. Мацедонська

Повний текст складено 09.02.2018 року.