Постанова № 72285720, 07.02.2018, Одеський апеляційний адміністративний суд

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

07 лютого 2018 р.м.ОдесаСправа № 821/1350/17

Категорія: 6.2.1 Головуючий в 1 інстанції: Кисильова О.Й.

Колегія суддів Одеського апеляційного адміністративного суду

у складі: головуючої судді - Шевчук О.А.,

суддів: Зуєвої Л.Є., Федусика А.Г.,

при секретарі Жигайлової О.Е.,

за участю представника апелянта - Біленко Т.Ю.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області на постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 07 листопада 2017 року, ухвалену у відкритому судовому засіданні 0 10:19 год. в м. Херсоні, по справі за адміністративним позовом ОСОБА_2 до Головного управління Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру у Херсонській області, за участю третьої особи - Музиківської сільської ради Білозерського району Херсонської області про визнання протиправною відмову та зобов`язання вчинити певні дії, -

ВСТАНОВИЛА:

У вересні 2017 року позивач звернулась до суду з адміністративним позовом до відповідачів, в якому просить визнати протиправною відмову Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, викладену в листі-відповіді від 26.07.2017 року № 3-7923/0-2809/6-17; зобов'язати Головне управління Держгеокадастру у Херсонській області надати ОСОБА_2 дозвіл на розробку проекту землеустрою, щодо відведення у власність земельної ділянки, орієнтовною площею 2 га для ведення особистого селянського господарства із земель запасу державної власності сільськогосподарського призначення, яка знаходиться поза межами населених пунктів на території Музиківської сільської ради Білозерського району (ділянка 96/3).

Позовні вимоги обґрунтовано тим, що 26.06.2017 року ОСОБА_2 звернулася до відповідача із заявою про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки орієнтовною площею 2,00 га для ведення особистого селянського господарства із земель запасу державної власності сільськогосподарського призначення, яка знаходиться поза межами населених пунктів на території Музиківської сільської ради Білозерського району та отримала відмову у наданні такого дозволу, оформлену листом від 26.07.2017 року № З-7923/0-2809/6-17 з посиланням на статтю 118 ЗК України (невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів). У листі-відмові Управління зазначило, що земельна ділянка, яку бажає отримати позивач не увійшла до сформованого відповідачем переліку земельних ділянок, які можливо передати в межах норм безоплатної приватизації на території Херсонської області. Позивач вважає протиправною таку відмову, оскільки відповідач реалізує державну політику у сфері земельних відносин, у тому числі шляхом розпорядження землями сільськогосподарського призначення державної власності відповідно до ст.ст. 118, 121 ЗК України. Будь-які висновки щодо невідповідності місця розташування земельної ділянки генеральним планами населеного пункту чи проектам землеустрою у відмові Управління відсутні. Також ОСОБА_2 зазначає, що відповідно до Стратегії удосконалення механізму управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 07.06.2017 року № 413, при прийнятті рішень має враховуватися позиція відповідної ради під час надання земельної ділянки у власність громадян. Однак, у відмові Управління не враховано позицію Музиківської сільської ради. Крім того, вказана Стратегія без прийнятих на її реалізацію нормативно-правових актів та змін до Типового договору оренди землі не може застосовуватися. Посилаючись на наведені обставини, позивач вважає відмову відповідача такою, що вчинена без законних на те підстав, тобто всупереч норм чинного земельного законодавства України. Просить задовольнити позов у повному обсязі.

Постановою Херсонського окружного адміністративного суду від 07 листопада 2017 року адміністративний позов задоволено повністю.

Не погоджуючись з постановою суду першої інстанції, Головне управління Держгеокадастру у Херсонській області надали апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, просять скасувати постанову суду першої інстанції та прийняти нову постанову, якою відмовити у задоволенні позовних вимог у повному обсязі. Доводами апеляційної скарги зазначено, що земельні ділянки, на які претендував позивач, не входили у перелік земельних ділянок, на які Головне управління, на момент розгляду заяви Позивача, мало повноваження по розпорядженню в рамках норм встановлених ПКМУ №413. Однак, вказане право може бути реалізованим Позивачем в подальшому із дотриманням норм, встановлених чинним законодавством та ПКМУ №413. Жодною нормою чинного законодавства не передбачено надання дозволу на розробку проекту землеустрою на підставі рішень суду. В супереч вказаним вимогам судом першої інстанції зобов'язано державну установу, Головне управління надати дозвіл на розробку проекту землеустрою, а не повторно розглянути питання, що, на думку апелянта, в свою чергу, є грубим порушення вимог чинного законодавства.

Особи, що беруть участь у справі, про дату, час і місце судового розгляду були сповіщені належним чином відповідно до ст. 124-130 КАС України.

Перевіривши матеріали справи, правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі, обговоривши доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Судом першої інстанції встановлено, що 26.06.2017 року ОСОБА_2 звернулася до Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області із заявою про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства із земель запасу державної власності сільськогосподарського призначення, яка знаходиться поза межами населених пунктів на території Музиківської селищної ради Білозерського району, додавши до заяви графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування. До заяви позивач додала викопіювання з плану земель, на якому зазначено бажане місце розташування земельної ділянки.

26.07.2017 року Головне управління Держгеокадастру у Херсонській області, посилаючись на пункт 6 статті 118 Земельного кодексу України, відмовило ОСОБА_2 в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою.

Приймаючи рішення про задоволення позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що у листі-відмові від 26.07.2017 року відповідач не навів передбачені частиною 7 статті 118 ЗК України підстави для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою, у зв`язку з чим вважав, що у Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області відсутнє право адміністративного розсуду, відтак належним та ефективним способом захисту порушеного права позивача є зобов'язання відповідача надати вищезазначений дозвіл.

Колегія суддів погоджується з таким висновком суду першої інстанції з огляду на наступне.

Що стосується вимоги про визнання протиправною відмову Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, викладену в листі-відповіді від 26.07.2017 року № 3-7923/0-2809/6-17.

Відповідно до частини 6 статті 118 Земельного кодексу України, громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Згідно з ч.7 ст.118 КАС України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється за замовленням громадян суб'єктами господарювання, що є виконавцями робіт із землеустрою згідно із законом, у строки, що обумовлюються угодою сторін.

Згідно з ст. 121 КАС України громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності в таких розмірах: а) для ведення фермерського господарства - в розмірі земельної частки (паю), визначеної для членів сільськогосподарських підприємств, розташованих на території сільської, селищної, міської ради, де знаходиться фермерське господарство. Якщо на території сільської, селищної, міської ради розташовано декілька сільськогосподарських підприємств, розмір земельної частки (паю) визначається як середній по цих підприємствах. У разі відсутності сільськогосподарських підприємств на території відповідної ради розмір земельної частки (паю) визначається як середній по району; б) для ведення особистого селянського господарства - не більше 2,0 гектара; в) для ведення садівництва - не більше 0,12 гектара; г) для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) у селах - не більше 0,25 гектара, в селищах - не більше 0,15 гектара, в містах - не більше 0,10 гектара; ґ) для індивідуального дачного будівництва - не більше 0,10 гектара; д) для будівництва індивідуальних гаражів - не більше 0,01 гектара.

Розмір земельних ділянок, що передаються безоплатно громадянину для ведення особистого селянського господарства, може бути збільшено у разі отримання в натурі (на місцевості) земельної частки (паю).

Розмір земельної ділянки, що передається безоплатно громадянину у власність у зв'язку з набуттям ним права власності на жилий будинок, не може бути меншим, ніж максимальний розмір земельної ділянки відповідного цільового призначення, встановлений частиною першою цієї статті (крім випадків, якщо розмір земельної ділянки, на якій розташований будинок, є меншим).

Відповідно до ч.4 ст.122 Земельного кодексу України, центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених частиною восьмою цієї статті, у власність або у користування для всіх потреб.

Судом встановлено, що з метою одержання безоплатно у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства позивачем подано до ГУ Держгеокадастру клопотання від 26.06.2017 року, до якого додано передбачені ЗК України документи.

Отже, позивачем дотримано вимоги земельного законодавства, які регулюють порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами в частині звернення до відповідача із клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

Апелянт зазначає, що Головне управління Держгеокадастру у Херсонській області, як територіальний орган, якому Земельним кодексом надано право передавати у власність земельні ділянки сільськогосподарського призначення, відмовив позивачу у задоволенні клопотання, оскільки місце розташування земельної ділянки, яку позивач має намір отримати у власність, не відповідає вимогам постанови Кабінету Міністрів України від 07.06.2017 року № 413 "Деякі питання удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними".

Колегія суддів вважає безпідставними посилання відповідача на положення постанови Кабінету Міністрів України від 07.06.2017 року № 413, як на нормативний акт, що дає підстави для відмови у наданні позивачу дозволу на розроблення проекту землеустрою, зважаючи на наступне.

Так, постановою Кабінету Міністрів України від 07.06.2017 року № 413 "Деякі питання удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними" Кабінет Міністрів України затвердив Стратегію удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними (далі-Стратегія).

Метою Стратегії є створення сучасної, прозорої і дієвої системи управління у сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності, спрямованої на забезпечення захисту інтересів суспільства (насамперед учасників антитерористичної операції), територіальних громад та держави, а також раціонального та ефективного функціонування сільськогосподарських регіонів з урахуванням потреб розвитку населених пунктів, запобігання деградації земель, необхідності забезпечення продовольчої безпеки держави.

Основними завданнями Стратегії є: впровадження засад стратегічного менеджменту в систему управління у сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності; забезпечення оптимального використання земель, зокрема з урахуванням регіональних програм і планів розвитку територій, генеральних планів населених пунктів; підвищення рівня прозорості та публічності під час формування та реалізації державної земельної політики; підвищення рівня обізнаності населення, землевласників і землекористувачів щодо проблем деградації земель та сталого землекористування; запобігання деградаційним процесам ґрунтового покриву, підвищення рівня родючості ґрунтів; проведення рекультивації порушених земель.

Згідно Механізму реалізації Стратегії Держгеокадастр реалізує державну політику у сфері земельних відносин, здійснює розпорядження землями сільськогосподарського призначення державної власності відповідно до закону, державний нагляд (контроль) в агропромисловому комплексі в частині дотримання вимог земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів; проводить моніторинг та оцінку результативності реалізації Стратегії.

З огляду на вищезазначене, колегія суддів погоджується з висновокм суду першої інстанції, що дана Стратегія прийнята з метою вдосконалення системи управління у сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності, а також раціонального та ефективного їх використання та жодним чином не регулює правовідносини між громадянином та державою щодо передачі земельних ділянок у власність у межах норм безоплатної приватизації для ведення фермерського господарства.

Відтак, посилання апелянта на Стратегію, як на нормативний акт, що прийнятий на виконання Земельного кодексу України, чи іншого закону, що регулює земельні правовідносини, та надає відповідачу право відмовляти у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою є протиправними, і позов в цій частині належить до задоволення.

Щодо доводів апелянта про втручання суду у дискреційні повноваження цього органу в даному випадку, колегія суддів вважає їх безпідставними з огляду на таке.

Конструкція норми статті 118 Земельного кодексу України не містить положень про наявність дискреції у діях органу, який приймає рішення про видачу дозволу на розроблення проекту землеустрою.

Зокрема в законодавстві дискреція у повноваженнях державного органу зазвичай визначається словами "може", "має право", тощо, які свідчать про можливість свободи поведінки суб'єкта прийняття рішення, який може керуватися власними переконаннями, власними уявленнями про доцільність, а також обґрунтованим за певної ситуації адміністративним розсудом.

В той же час норма частини 7 статті 118 Земельного кодексу України визначає, що відповідний орган "розглядає клопотання і дає дозвіл" або відмовляє у видачі дозволу з підстав передбачених вказаною нормою.

Отже в конструкції вказаної норми чітко передбачені конкретні дії суб'єкта владних повноважень у конкретній юридичній ситуації, без надання йому права дискреції (власного розсуду) у питаннях на які землі і яким особам доцільно чи недоцільно надавати дозволи на розроблення проекту землеустрою. Законодавець визначив цей порядок таким шляхом, щоб унеможливити корупційну складову при прийнятті відповідного рішення, запобігти невмотивованій дискримінації при вирішенні питань щодо права власності на землю.

В той же час, відповідно до положень статті 2 Кодексу адміністративного судочинства, завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних та юридичних осіб.

Статтею 13 Європейської конвенції з прав людини та основних свобод закріплено право на ефективний засіб правового захисту у відповідному національному органі.

Отже завданням суду є не лише суто захист прав і свобод людини, але такий захист, який би призвів до ефективного поновлення порушеного права.

Це узгоджується з передбаченим пунктом 1 статті 1 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року правом особи на доступ до суду, що, зокрема, включає такий аспект, як право на розгляд справи судом із "повною юрисдикцією", тобто судом, що має достатні та ефективні повноваження щодо: повторної (після адміністративного органу) оцінки доказів; встановлення обставин, які були підставою для прийняття оскарженого адміністративного рішення; належного поновлення прав особи за результатами розгляду справи по суті (п. 70 рішення Європейського суду з прав людини від 28 червня 1990 року у справі "Обермейєр проти Австрії" (CASE OF OBERMEIER v. AUSTRIA); п. 155 рішення Європейського суду з прав людини від 4 березня 2014 року у справі "Гранд Стівенс проти Італії" (CASE OF GRANDE STEVENS v. ITALY)).

З огляду на зазначене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що в даній справі неможливе ефективне поновлення прав позивача лише констатацією факту такого порушення, через суто визнання наданих їм відмов відповідача протиправними. Таке рішення дає можливість винесення повторних відмов щодо них з тих самих підстав, як результат виникнення нових порушень прав заявника, що не узгоджується із вимогами щодо ефективного способу правового захисту, встановленого Європейською конвенцією з прав людини та основних свобод.

Відповідно до положень статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Однак, як встановлено по цій справі, вказані вимоги відповідачем дотримано не було.

Оскільки судом надана повна оцінка мотивам відмови, які надані позивачам з боку відповідача, встановлена їх необґрунтованість та незаконність, інших підстав для відмови у задоволенні клопотання позивача апелянт не наводить, то в даному випадку ефективним способом правового захисту є визнання вказаної відмови у задоволенні клопотання позивача протиправною та зобов'язання відповідача задовольнити вказане клопотання.

На підставі вищевикладеного, колегія суддів апеляційної інстанції вважає, що постанова Херсонського окружного адміністративного суду ґрунтується на всебічному, повному та об'єктивному розгляді всіх обставин справи, які мають значення для вирішення спору, відповідає нормам матеріального та процесуального права. Доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, викладених у зазначеній постанові, у зв'язку з чим підстав для її скасування не вбачається.

Відповідно до ч.1 ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст. ст. 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, колегія суддів, -

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області - залишити без задоволення.

Постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 07 листопада 2017 року - залишити без змін.

Відповідно до ст. 329 КАС України постанова набирає законної сили з моменту її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Повний текст судового рішення складено 14.02.2018 року.

Головуюча суддя: О.А. Шевчук

Суддя: Л.Є. Зуєва

Суддя: А.Г. Федусик