Постанова № 72087810, 06.02.2018, Київський апеляційний адміністративний суд

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУДСправа № 826/11881/17 Прізвище судді першої інстанції: Смолій І.В.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

06 лютого 2018 року м. Київ

Київський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Судді-доповідача: Бужак Н. П.

Суддів: Костюк Л.О., Троян Н.М.

За участю секретаря: Івченка М.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_2 на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 14 грудня 2017 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_2 до Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру, треті особи: Рясне-Руська сільська рада, Товариство з обмеженою відповідальністю «СітіПарк Львів» про визнання протиправним та скасування наказу №9-ДК від 17.03.2017 року,-

У С Т А Н О В И В:

ОСОБА_2 звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру про визнання протиправним та скасування наказу №9-ДК від 17.03.2017 року.

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 14 грудня 2017 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено повністю.

Не погоджуючись із зазначеним рішенням суду, адвокат Адвокатського об'єднання «Юридична фірма «АРІО» ОСОБА_6, який представляє інтереси позивача ОСОБА_2, подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати постанову суду першої інстанції та прийняти нове рішення про задоволення позовних вимог у повному обсязі, посилаючись на неправильне застосування судом норм процесуального та матеріального права.

Перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, заслухавши осіб, що з'явились в судове засідання, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, виходячи з наступного.

Судом першої інстанції встановлено, що відповідно до ухвали Печерського районного суду м. Києва від 16.01.2017 року №757/2285/17-к задоволено клопотання слідчого Генеральної прокуратури про надання дозволу на проведення перевірки, визначено перелік питань необхідних для вирішення, проведення перевірки доручено головному управлінню Держгеокадастру у Львівській області, результати (оригінали документів) зобов'язано передати до Генероальної прокуратури.

На виконання зазначеного судового рішення, Держгеокадаст у Львівській області проведено перевірку, складено висновки, які направлено до прокуратури.

17.03.2017 року Держгеокадастр видано наказ №90-ДК «Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності».

В подальшому відповідачем здійснено захід державного нагляду (контролю) за використанням та охороною земель в частині дотримання вимог земельного законодавства Львівською міською радою при наданні в оренду, а в подальшому продажу у власність земельної ділянки ТОВ "СітіПарк Львів", що розташована по АДРЕСА_1, кадастровий номер НОМЕР_1, загальною площею 23,4913 га для створення та функціонування індустріального парку "Рясне-2".

За результатами проведеної перевірки складено акт від 31.03.2017 №9-ДК/6/АП/09/01/17, в якому викладено встановлені обставини об'єкту перевірки (земельної ділянки з кадастровим номером НОМЕР_1).

Колегія суддів погоджується з доводами суду першої інстанції щодо відсутності правових підстав для задоволення заявлених позивачем вимог з огляду на наступне.

Відповідно до п.1 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 №15 (далі - Положення), Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства і який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.

Держгеокадастр у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, іншими актами законодавства.

Статтею 6 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" визначено повноваження центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі під час здійснення заходів державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.

Згідно ст.10 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" повноваження державних інспекторів у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель під час здійснення заходів державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.

Відповідно до ст.4 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" об'єктом державного контролю за використанням та охороною земель є всі землі в межах території України.

Частиною 3 ст.19 Господарського кодексу України передбачено, що держава здійснює контроль і нагляд за господарською діяльністю суб'єктів господарювання у сфері земельних відносин - за використанням і охороною земель.

Закон України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" визначає правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.

Відповідно до плану підготовки проектів нормативно-правових актів Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру на 2017 рік Державною службою України з питань геодезії, картографії та кадастру розробляються проект постанови Кабінету Міністрів України "Про затвердження критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності у сфері використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів і визначається періодичність здійснення Державною службою України з питань геодезії, картографії та кадастру планових заходів державного нагляду (контролю)" та проекти наказів Міністерства аграрної політики та продовольства України: "Про затвердження Порядку планування та здійснення контрольних заходів з питань перевірки стану дотримання суб'єктами господарювання вимог земельного законодавства", "Про затвердження Порядку одержання документів, матеріалів та іншої інформації, необхідних для здійснення державного нагляду (контролю) за використанням та охороною земель", "Про затвердження Порядку підготовки та внесення до органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування клопотань з питань дотримання вимог земельного законодавства", "Про затвердження уніфікованої форми акта, який складається за результатами проведення планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) щодо додержання суб'єктом господарювання вимог земельного законодавства, використання та охорони земель, родючості ґрунтів".

Відповідно до ч.1 ст.3 Земельного кодексу України (надалі - ЗК України) земельні відносини регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.

Згідно зі ч.1 ст.4 ЗК України земельне законодавство включає цей Кодекс, інші нормативно-правові акти у галузі земельних відносин.

Статтею 15-2 ЗК України визначено, що до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, у сфері земельних відносин, належить організація та здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі за: дотриманням вимог земельного законодавства при набутті права власності на земельні ділянки за договорами купівлі-продажу, міни, дарування, застави та іншими цивільно-правовими угодами; дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю; дотриманням вимог земельного законодавства органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування з питань передачі земель у власність та надання у користування, у тому числі в оренду, зміни цільового призначення, вилучення, викупу, продажу земельних ділянок або прав на них на конкурентних засадах.

Відповідно до пп.25-1 п.4 Положення, Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань зокрема організовує та здійснює державний нагляд (контроль) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі за дотриманням вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових договорів, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок; дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю; дотриманням органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування вимог земельного законодавства з питань передачі земель у власність та надання у користування, зокрема в оренду, зміни цільового призначення, вилучення, викупу, продажу земельних ділянок або прав на них на конкурентних засадах.

Отже, повноваження визначені ст. 15-2 ЗК України покладені на Держгеокадастр як на центральний орган виконавчої влади що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, у сфері земельних відносин.

Законом України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" визначено, що цей Закон визначає правові, економічні та соціальні основи організації здійснення державного контролю за використанням та охороною земель і спрямований на забезпечення раціонального використання і відтворення природних ресурсів та охорону довкілля.

Таким чином, Законом України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" є спеціальним нормативно-правовим актом який врегульовує зокрема покладену на Держгеокадастр функцію контролю за використанням та охороною земель.

Відповідно до ст.9 Законом України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" Державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторинг ґрунтів здійснюються зокрема шляхом проведення перевірок.

Стаття 10 Законом України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" містить перелік конкретних дій та заходів на вчинення яких вповноважено державних інспекторів.

Отже, державні інспектори уповноважені безперешкодно обстежувати в установленому законодавством порядку земельні ділянки, що перебувають у власності та користуванні юридичних і фізичних осіб, перевіряти документи щодо використання та охорони земель; складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством України порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності, передавати до органів прокуратури, органів досудового розслідування акти перевірок та інші матеріали про діяння, в яких вбачаються ознаки кримінального правопорушення.

Аналізуючи вищезазначені норми чинного законодавства, суд звертає увагу, що контроль за використанням та охорона земель є прямим обов'язком Держгеокадастру, одна з законодавчо встановлених форм здійснення контролю є перевірка земельної ділянки. Законодавством визначено повноваження державного інспектора в рамках проведення перевірки земельної ділянки.

З метою належного виконання вищезазначених обов'язків та у зв'язку з листом Генеральної прокуратури України, відповідачем прийнято оспорюваний Наказ стосовно здійснення контролю за дотриманням земельного законодавства. Об'єктом перевірки Держгеокадастру в даному випадку є саме земельна ділянка.

Закон України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", визначає правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов'язки та відповідальність суб'єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю).

Відповідно до ст.2 Закон України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", дія цього Закону поширюється на відносини, пов'язані зі здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.

Частина 4 ст.2 Закон України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" містить перелік державних органів які здійснюють заходи контролю, а саме: контроль здійснюються органами Державної фіскальної служби (крім митного контролю на кордоні), державного нагляду за дотриманням вимог ядерної та радіаційної безпеки (крім здійснення державного нагляду за провадженням діяльності з джерелами іонізуючого випромінювання, діяльність з використання яких не підлягає ліцензуванню), державного архітектурно-будівельного контролю (нагляду), державного нагляду у сфері господарської діяльності з надання фінансових послуг (крім діяльності з переказу коштів, фінансових послуг з ринку цінних паперів, похідних цінних паперів (деривативів) та ринку банківських послуг), державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зокрема державного нагляду (контролю) в галузі цивільної авіації - з урахуванням особливостей, встановлених Повітряним кодексом України, нормативно-правовими актами, прийнятими на його виконання (Авіаційними правилами України), та міжнародними договорами у сфері цивільної авіації.

Суд першої інстанції вірно зазначив, що Держгеокадастр не відноситься до перелічених органів, а тому посилання представників позивача на недотримання вимог Закон України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" при прийнятті наказу та проведенні перевірки є безпідставними.

Відповідно до ст.1 Закону України "Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", у цьому Законі терміни "державний нагляд (контроль)", "заходи державного нагляду (контролю)", "органи державного нагляду (контролю)" вживаються у значеннях, наведених у Законі України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".

Особливості та обмеження перевірок визначені у вищезазначених законах не відносяться до перевірок земель Держгеокадастром та його територіальними органами.

Розпорядженням КМ України №169-р від 10 березня 2017 року «Про скасування деяких наказів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади» скасовано наказ від 25 лютого 2013 р. № 132.

Відповідно до п.3 розпорядження це розпорядження набирає чинності через два місяці з дня його опублікування.

Отже, на час видання наказу №9-ДК від 17.03.2017 року наказ №132 був чинний.

Крім того, як вірно зазначив суд першої інстанції, порядок планування та здійснення контрольних заходів з питань перевірки стану дотримання суб'єктом господарювання вимог земельного законодавства, затверджений наказом Мінагрополітики від 25.02.2013 року №132, втратив чинність після прийняття наказу на проведення перевірки, однак його дія з дати прийняття не розповсюджувалась на перевірки проведення яких покладено на Держгеокадатр.

Щодо доводів апелянта про протиправність проведення перевірки на підставі листа прокуратури, оскільки вичерпний перелік підстав проведення перевірок визначено для перевірок суб'єктів господарювання та їх діяльності, то суд першої інстанції також вірно не прийняв їх до уваги.

Питання наявності у відповідача повноважень здійснювати перевірки земельних ділянок було предметом розгляду ряду адміністративних справ. Так, постановою Черкаського окружного адміністративного суду від 05.07.2017 №823/922/17, залишеною в силі ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду, у задоволені позову про визнання протиправними дій Головного управління Держгеокадастру та скасування припису - відмовлено с посиланням на те, що: "перевірка проведена уповноваженою особою ГУ Держгеокадастру в Черкаській області здійснена не суб'єкта господарювання, а об'єкта - земельна ділянка. Отже, посилання представника позивача на приписи ЗУ "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" є недоцільними."

Крім того, колегія суддів зазначає, що судом першої інстанції надано належну оцінку питанню щодо порушення прав позивача ОСОБА_2 як фізичної особи, оскільки останній звернувся до суду саме як фізична особа, а не як міський голова м. Львів.

Із позовної заяви вбачається, що ОСОБА_2 звернувся до суду як фізична особа.

Відповідно до п.15 ч.4 ст. 42 ЗУ "Про місцеве самоврядування в Україні" міський голова звертається до суду щодо визнання незаконними актів інших органів місцевого самоврядування, місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права та інтереси територіальної громади, а також повноваження ради та її органів.

Проте, позивачем, до матеріалів справи не надано доказів щодо волевиявлення громади на здійснення представництва її інтересів у суді саме позивача.

Крім того, позивач не обґрунтовав яким чином оскаржуваний наказ впливає на його права та інтереси.

В ході апеляційного розгляду справи представник апелянта вказав, що права та інтереси позивача даним наказом порушуються у зв'язку з тим, що останній є членом територіальної громади, проте, представник не надав доказів, які б свідчили в чому полягає таке порушення.

Відповідно до частини 1 статті 5 КАС України, кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її справа, свободи та законні інтереси, і просити про їх захист шляхом визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його дій, визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень, тощо.

Отже, обов'язковою умовою для звернення до адміністративного суду повинно бути порушення прав та інтересів фізичної особи відповідним рішенням суб'єкта владних повноважень.

Аналогічна норма містилась у Кодексі адміністративного судочинства, що діяв у редакції на час виникнення правовідносин, зокрема ст.2 Закону.

За змістом ст.19 КАС України, юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема: спорах фізичних чи юридичних осіб із суб"єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності.

Згідно з вищевказаними нормами права особа має право звернутись до адміністративного суду з позовом у разі, якщо вона вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю відповідача (суб'єкта владних повноважень) порушено її права, свободи чи інтереси у сфері публічно-правових відносин. При цьому, обставину дійсного (фактичного) порушення відповідачем прав, свобод чи інтересів має довести належними та допустимими доказами саме позивач.

Задоволенню в адміністративному судочинстві підлягають лише ті вимоги, які відновлюють порушені права чи інтереси особи в сфері публічно-правових відносин.

В розумінні Кодексу адміністративного судочинства України захист прав, свобод та інтересів осіб завжди є наступним, тобто передбачає наявність встановленого судом факту їх порушення.

Отже, право на судовий захист має лише та особа, яка є суб'єктом (носієм) порушених прав, свобод чи інтересів. Тож для того, щоб особі було надано судовий захист, суд встановлює, чи особа дійсно має порушене право, свободу чи інтерес, і це право, свобода чи інтерес порушені відповідачем.

Враховуючи вимоги Кодексу адміністративного судочинства України, особа повинна довести факт порушення її прав чи охоронюваних законом інтересів оскаржуваним рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень.

Таким чином, у даній адміністративній справі насамперед підлягає встановленню факт порушення прав чи охоронюваних законом інтересів позивачки з боку відповідача внаслідок прийняття оскаржуваних рішень.

Аналогічна позиція підтверджується і змістом окремих рішень Конституційного Суду України, зокрема, рішення № 6-рп/1997 від 25 листопада 1997 року за конституційним зверненням щодо офіційного тлумачення частини 2 статті 55 Конституції України та статті 248-2 Цивільного процесуального кодексу України та рішення № 9-рп/1997 від 25 грудня 1997 року за конституційним зверненням щодо офіційного тлумачення статей 55, 64, 124 Конституції України. Зі змісту вказаних рішень Конституційного Суду України випливає, що кожен має право звернутися до суду, якщо його права чи свободи порушені або порушуються, створено або створюються перешкоди для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав та свобод.

Колегія суддів вважає, що позивач та його представники не надали доказів порушення прав та охоронюваних законом інтересів позивача як фізичної особи внаслідок прийняття оскаржуваного рішення.

За таких обставин, колегія суддів вважає, що постанова суду першої інстанції є законною, ухвалена з дотриманням норм матеріального і процесуального права і підстав для її скасування не має.

Відповідно до ст. 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, а тому не можуть бути підставою для скасування постанови Окружного адміністративного суду міста Києва від 14 грудня 2017 року.

Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

Відповідно до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

За таких підстав апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а постанова суду першої інстанції - без змін.

Керуючись ст. ст. 241, 242, 243, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, колегія суддів,-

П О С Т А Н О В И Л А:

Апеляційну скаргу ОСОБА_2 залишити без задоволення, а постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 14 грудня 2017 року - без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду у строк визначений ст. 329 КАС України.

Суддя-доповідач: Бужак Н.П.

Судді: Костюк Л.О.

Троян Н.М

Повний текст виготовлено: 07 лютого 2018 року.