Постанова № 71911002, 25.01.2018, Вінницький апеляційний адміністративний суд

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 802/1185/17-а

Головуючий у 1-й інстанції:Крапівницька Н. Л.

Суддя-доповідач: Мельник-Томенко Ж. М.

25 січня 2018 року

м. Вінниця

Вінницький апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Мельник-Томенко Ж. М.

суддів: Ватаманюка Р.В. Сторчака В. Ю. ,

за участю:

секретаря судового засідання: Бондаренко С.А.,

позивача - ОСОБА_2

представника відповідача - Загороднього В.С., який діє на підставі довіреності

третьої особи - Шпильової І.В.

представника третьої особи (голови ГО "Український транспортний союз" Костюченко Леоніда Михайловича) - ОСОБА_6, яка діє на підставі довіреності

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Міністерства інфраструктури України на постанову Вінницького окружного адміністративного суду від 29 вересня 2017 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_2, треті особи, що не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача - голова ВООРТ "Федерація роботодавців транспорту України" Климпуш Орест Дмитрович, голова ГО "Український транспортний союз" Костюченко Леонід Михайлович, голова профспілки працівників автомобільного транспорту та шляхового господарства Вакуленко Володимир Миколайович, голова ГО "Асоціація пасажирських перевізників Вінниччини" Шпильова Ірина Василівна, представник ААП "Херсонська обласна організація автомобільних перевізників" Балін Володимир Анатолійович, представник ГО "Регіональна асоціація пасажирських перевезень" Дарморос В'ячеслав Едуардович до Міністерства інфраструктури України про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити дії,

В С Т А Н О В И В :

у липні 2017 року ОСОБА_2 звернувся до суду з адміністративним позовом до Міністерства інфраструктури України, треті особи, що не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача - голова ВООРТ "Федерація роботодавців транспорту України" Климпуш Орест Дмитрович, голова ГО "Український транспортний союз" Костюченко Леонід Михайлович", голова профспілки працівників автомобільного транспорту та шляхового господарства Вакуленко Володимир Миколайович, голова ГО "Асоціація пасажирських перевізників Вінниччини" Шпильова Ірина Василівна, представник ААП "Херсонська обласна організація автомобільних перевізників" Балін Володимир Анатолійович, представник ГО "Регіональна асоціація пасажирських перевезень" Дарморос В'ячеслав Едуардович, в якому з урахуванням заяви про збільшення позовних вимог просив:

- визнати протиправним та скасувати наказ Міністерства інфраструктури України №234 від 30.06.2017 року "Про створення ініціативної групи для формування Громадської ради при Міністерстві інфраструктури України";

- зобов'язати Міністерство інфраструктури України затвердити склад громадської ради, обраний на установчих зборах відповідно до протоколу установчих зборів складу Громадської ради при Міністерстві інфраструктури України від 15 червня 2017 року.

Обгрунтовуючи позовні вимоги, позивач зазначив про перевищення відповідачем наданих йому чинним законодавством повноважень, що грубо порушує та обмежує права широкого кола громадян.

Постановою Вінницького окружного адміністративного суду від 29 вересня 2017 року позовні вимоги ОСОБА_2 задоволено в повному обсязі. Визнано протиправним та скасовано наказ в.о. Міністра інфраструктури України №234 від 30 червня 2017 "Про утворення ініціативної групи з підготовки установчих зборів для формування Громадської ради при Міністерстві інфраструктури України". Зобов'язано Міністерство інфраструктури України затвердити склад громадської ради, обраний на установчих зборах відповідно до протоколу установчих зборів складу Громадської ради при Міністерстві інфраструктури України від 15 червня 2017 року. Стягнуто з Міністерства інфраструктури України на користь ОСОБА_2 сплачений судовий збір у розмірі 1280 грн. за рахунок бюджетних асигнувань Міністерства інфраструктури України.

Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції зазначив про неправомірність та помилковість наказу в.о. Міністра інфраструктури України №234 від 30.06.2017 "Про створення ініціативної групи для формування Громадської ради при Міністерстві інфраструктури України" як такого, що створить у подальшому, конфлікт між громадянами та членами громадських організацій у двох складах Громадської ради, які набудуть однакового права на затвердження ними Громадської ради.

Не погоджуючись з зазначеним рішенням суду першої інстанції, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та процесуального права, просив скасувати останнє і прийняти нове, яким у задоволенні адміністративного позову ОСОБА_2 відмовити в повному обсязі. В обґрунтування вимог апеляційної скарги скаржник посилається на те, що наказ в.о. Міністра інфраструктури України №234 від 30 червня 2017 "Про утворення ініціативної групи з підготовки установчих зборів для формування Громадської ради при Міністерстві інфраструктури України" видано у межах наданих відповідачу повноважень та у встановлений законодавством спосіб. Також апелянт зазначає про відсутність прав у ОСОБА_2 на звернення із даним адміністративним позовом, оскільки оскаржений в межах даної справи наказ в.о. Міністра інфраструктури України будь-яких прав чи обов'язків для вказаної особи не породжує.

У відзивах, які надійшли на адресу Вінницького апеляційного адміністративного суду від позивача та третіх осіб, що не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача (голови ВООРТ "Федерація роботодавців транспорту України" Климпуша О.Д., голови ГО "Український транспортний союз" Костюченка Л.М., голови ГО "Асоціація пасажирських перевізників Вінниччини" Шпильової І.В., представника ААП "Херсонська обласна організація автомобільних перевізників" Баліна В.А.) зазначено, що останні заперечують проти доводів відповідача, викладених в апеляційній скарзі, як таких, що не відповідають дійсним обставинам справи.

Відзивів на апеляційну скаргу від третіх осіб, що не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача - голови профспілки працівників автомобільного транспорту та шляхового господарства Вакуленко В.М. та представника ГО "Регіональна асоціація пасажирських перевезень" Дармороса В.Е., не надійшло.

Представник відповідача в судовому засіданні вимоги апеляційної скарги підтримав в повному обсязі.

Позивач, третя особа - голова ГО "Асоціація пасажирських перевізників Вінниччини" Шпильова І.В. та представник третьої особи - голови ГО "Український транспортний союз" Костюченка Леоніда Михайловича, в судовому засіданні проти задоволення вимог апеляційної скарги заперечували та просили відмовити у її задоволенні.

Решта третіх осіб в судове засідання не з'явились, уповноважених представників до суду не направили, хоча судом здійснено усіх необхідних заходів для їх належного повідомлення про дату, час та місце розгляду справи.

Відповідно до ч. 2 ст. 313 КАС України неявка сторін або інших учасників справи, належним чином повідомлених про дату, час та місце розгляду справи, не перешкоджає розгляду справи.

Заслухавши суддю-доповідача та пояснення учасників справи, розглянувши та обговоривши доводи апеляційної скарги, перевіривши правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального і процесуального права, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, з огляду на таке.

Як встановлено з матеріалів справи, 29.03.2017 року Міністерством інфраструктури України видано наказ №117 "Про утворення ініціативної групи з підготовки установчих зборів для формування Громадської ради при Міністерстві інфраструктури України", про що на офіційному сайті Міністерства інфраструктури України розміщено відповідне повідомлення.

28.04.2017 року на офіційному сайті Міністерства інфраструктури України розміщено повідомлення ініціативної групи з підготовки установчих зборів для формування Громадської ради при Міністерстві інфраструктури України стосовно формування нового складу Громадської ради при Міністерстві інфраструктури України.

12.06.2017 на офіційному сайті Міністерства інфраструктури України розміщено список представників інститутів громадянського суспільства, запрошених до участі в установчих зборах з формування нового складу Громадської ради Міністерства інфраструктури України.

15.06.2017 року у приміщенні Мінінфраструктури відбулися установчі збори для формування Громадської ради при Міністерстві інфраструктури України, участь в яких особисто взяли 58 представників громадських організацій із 62 допущених Ініціативною групою для участі в установчих зборах з формування нової Громадської ради.

Зокрема, 15.06.2017 року було обрано Голову зборів, секретаря, лічильну комісію та прийнято рішення про затвердження кількісного складу Громадської ради - 35 чоловік.

Також учасниками було погоджено питання щодо порядку проведення голосування за склад Громадської ради на установчих зборах, та вирішено провести відкрите рейтингове голосування, так як пропозиція щодо проведення Інтернет голосування не знайшла підтримки у більшості учасників установчих зборів, оскільки за неї проголосували лише 17 чоловік із 58 присутніх.

Вказані події були зафіксовані в оформленому цього ж дня протоколі зборів, який, у відповідності до п. 8 Типового положення про громадську раду при міністерстві, іншому центральному органі виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній, Київській та Севастопольській міській, районній, районній у мм. Києві та Севастополі державній адміністрації, затвердженого постановою КМУ від 03.11.2010 №996, передано, з відповідною реєстрацією, до канцелярії Міністерства інфраструктури України для подальшого його оприлюднення.

Натомість відповідач, вважаючи, що учасниками Установчих зборів було порушено публічну процедуру формування складу Громадської ради, видав наказ №234 від 30.06.2017 року "Про створення ініціативної групи для формування Громадської ради при Міністерстві інфраструктури України", опублікувавши його на офіційному веб-сайті.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, що виникли між сторонами, судова колегія зазначає, що предметом дослідження в даному випадку є правомірність дій суб'єкта владних повноважень в сфері забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики.

Постановою Кабінету Міністрів України від 03.11.2010 року №996 затверджено Порядок проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики та Типове положення про громадську раду при міністерстві, іншому центральному органі виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній, Київській та Севастопольській міській, районній, районній у мм. Києві та Севастополі державній адміністрації (далі - Типове положення ).

Відповідно до п. 1 Типового положення про громадську раду при міністерстві, іншому центральному органі виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній, Київській та Севастопольській міській, районній, районній у мм. Києві та Севастополі державній адміністрації (далі - Типове положення) Громадська рада при міністерстві, іншому центральному органі виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній, Київській та Севастопольській міській, районній, районній у мм. Києві та Севастополі держадміністрації (далі - громадська рада) є тимчасовим консультативно-дорадчим органом, утвореним для сприяння участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики.

Пунктом 8 Типового положення зазначено, що для формування складу громадської ради орган не пізніше ніж за 60 календарних днів до визначеної дати проведення установчих зборів утворює ініціативну групу з їх підготовки за участю інститутів громадянського суспільства (далі - ініціативна група). Якщо при органі вже утворена громадська рада і її повноваження не були припинені достроково, то ініціативна група утворюється органом не пізніше ніж за 60 календарних днів до закінчення її повноважень. У такому разі кількісний та персональний склад ініціативної групи орган затверджує з урахуванням пропозицій громадської ради. До складу ініціативної групи входять делеговані члени діючої громадської ради (якщо її повноваження не були припинені достроково), представники інститутів громадянського суспільства, які не представлені у складі громадської ради, представники органу, при якому утворюється громадська рада. Персональний склад ініціативної групи орган оприлюднює на своєму офіційному веб-сайті протягом п'яти робочих днів з дня її утворення. Не пізніше ніж за 45 календарних днів до проведення установчих зборів орган в обов'язковому порядку оприлюднює на своєму офіційному веб-сайті та в інший прийнятний спосіб підготовлене ініціативною групою та погоджене з ним повідомлення про дату, час, місце, порядок проведення установчих зборів, порядок подання заяв для участі в установчих зборах, відомості про склад ініціативної групи та прізвище, ім'я, електронну адресу та номер телефону відповідальної особи. Під час проведення установчих зборів, які відкриває уповноважений представник ініціативної групи, з числа кандидатів до нового складу громадської ради обирається лічильна комісія, голова зборів, секретар, заслуховується інформація голови або іншого уповноваженого члена попереднього складу громадської ради про її діяльність, якщо така рада була утворена, а також обирається новий склад громадської ради. Рішення установчих зборів оформляється протоколом, який складається протягом трьох робочих днів з моменту проведення установчих зборів, підписується головою та секретарем установчих зборів і подається органові. Орган оприлюднює протокол установчих зборів на своєму офіційному веб-сайті та в інший прийнятний спосіб протягом трьох робочих днів з моменту його надходження.

Пунктом 9 Типового положення встановлено, що Орган на підставі протоколу установчих зборів затверджує склад громадської ради і оприлюднює його на своєму офіційному веб-сайті та в інший прийнятний спосіб протягом трьох робочих днів з моменту затвердження.

Зокрема, в даному випадку, дії відповідача оцінюються в призмі дотримання процедури організації і проведення органами виконавчої влади консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики, метою чого є залучення громадян до участі в управлінні державними справами, надання можливості для їх вільного доступу до інформації про діяльність органів виконавчої влади, а також забезпечення гласності, відкритості та прозорості діяльності зазначених органів.

Ухвалюючи оскаржуване в межах даної справи рішення, суд першої інстанції дійшов висновку, що утворення ініціативної групи з підготовки установчих зборів для формування Громадської ради при Міністерстві інфраструктури України та обрання, формування членів Громадської ради при Міністерстві інфраструктури України, що мало місце 15.06.2017 року, відбулось із дотриманням Порядку проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики та Типового положення про громадську раду при міністерстві, іншому центральному органі виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній, Київській та Севастопольській міській, районній, районній у мм. Києві та Севастополі державній адміністрації, що затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 03.11.2010 №996.

Заперечуючи вказане, відповідач зазначив, що учасниками Установчих зборів свідомо порушено публічну процедуру формування громадської ради, яку в результаті було обрано у незаконний спосіб, що дає підстави стверджувати про те, що фактично Установчі збори не відбулись.

В даному випадку, апелянт зазначає, що конкурс з формування складу громадської ради повинен був проведений виключно шляхом рейтингового Інтернет-голосування громадян, які проживають на території України, за осіб які особисто присутні на установчих зборах, кандидатури яких внесені інститутами громадянського суспільства, як то було погоджено Порядком проведення установчих зборів Громадської ради при Міністерстві інфраструктури України, текст якого викладено у повідомленні Ініціативної групи, затвердженому протокольним рішенням Ініціативної групи.

Також, апелянт у своїх доводах посилається на практику проведення Конкурсу з формування складу Громадської ради шляхом рейтингового Інтернет-голосування в Національному антикорупційному бюро України, Міністерстві охорони здоров'я України та Міністерстві екології та природних ресурсів України.

Колегія суддів критично ставиться до наведених доводів апелянта в призмі положень п.7 Типового положення про громадську раду при міністерстві, іншому центральному органі виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній, Київській та Севастопольській міській, районній, районній у мм. Києві та Севастополі державній адміністрації, зі змісту якого вбачається, що склад громадської ради формується на установчих зборах шляхом рейтингового голосування за осіб, які особисто присутні на установчих зборах та кандидатури яких внесені інститутами громадянського суспільства.

Тобто, з аналізу вищевикладеного вбачається, що визначення Ініціативною групою в опублікованому Порядку способу формування складу Громадської ради не є єдино можливим сценарієм дій учасників. На думку судової колегії, норми Типового положення не зобов'язують Ініціативну групу визначити сам спосіб формування складу Громадської ради, оскільки законодавець вже це зробив.

Слід зазначити, що всі питання порядку проведення установчих зборів для формування складу Громадської ради при Міністерстві інфраструктури України вирішуються самостійно громадськістю, які, на думку судової колегії, не були позбавлені права в ході проведення установчих зборів самостійно визначити більш зручний спосіб формування складу Громадської ради, не порушуючи при цьому Порядку способу формування складу Громадської ради.

Щодо доводів апелянта стосовно відсутності у позивача права на звернення із даним адміністративним позовом, то судова колегія зазначає наступне.

Обгрунтовуючи вказане, відповідач зазначив, що ОСОБА_2 звернувся до Вінницького окружного адміністративного суду із даним позовом як фізична особа, в той час як у відповідності до п. 6 Типового положення до складу громадської ради можуть бути обрані представники громадських об'єднань, релігійних, благодійних організацій, творчих спілок, професійних спілок та їх об'єднань, асоціацій, організацій роботодавців та їх об'єднань, недержавних засобів масової інформації (далі - інститути громадянського суспільства), які зареєстровані в установленому порядку і провадять діяльність на території України.

В ракурсі викладеного, судова колегія звертає увагу на ч. 3 п. 6 Типового положення, де визначено, що Інститут громадянського суспільства незалежно від своєї організаційної структури та наявності місцевих осередків (відокремлених підрозділів, філій, представництв, місцевих організацій тощо) для участі в установчих зборах делегує одного представника, який одночасно є кандидатом на обрання до складу громадської ради.

Як встановлено з матеріалів справи, ОСОБА_2 був присутній 15.06.2017 року на Установчих зборах для формування Громадської ради при Міністерстві інфраструктури України як уповноважений представник Громадської організації "Самооборона майдану Вінниччини" та був обраний до складу лічильної комісії Установчих борів.

В подальшому, як вбачається зі змісту протоколу Установчих зборів для формування Громадської ради при Міністерстві інфраструктури України від 15.06.2017 року, ОСОБА_2 в результаті проведення відкритого рейтингового голосування, увійшов до обраного складу Громадської ради при Міністерстві інфраструктури України.

Таким чином, судова колегія, з огляду на закріплений п. 7 Типового положення індивідуальний характер членства в громадській раді, вважає, що позивач, увійшовши до обраного 15.06.2017 року складу Громадської ради при Міністерстві інфраструктури України, наділений достатнім обсягом прав та обов'язків в даних правовідносинах як представник інституту громадянського суспільства, який зареєстрований в установленому порядку та здійснює діяльність на території України, для звернення з даним адміністративним позовом до суду.

Відповідно до ст. 5 Конституції України носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування.

Відповідно до ст. 64 Конституції України конституційні права і свободи людини і громадянина не можуть бути обмежені, крім випадків, передбачених Конституцією України.

Отже, підсумовуючи викладені обставини, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції щодо дотримання Порядку проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики та Типового положення про громадську раду при міністерстві, іншому центральному органі виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній, Київській та Севастопольській міській, районній, районній у мм. Києві та Севастополі державній адміністрації, що затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 03.11.2010 №996, як в ході утворення ініціативної групи з підготовки установчих зборів для формування Громадської ради при Міністерстві інфраструктури України, так і в ході обрання, формування членів Громадської ради при Міністерстві інфраструктури України, що мало місце 15.06.2017 року

Викладені обставини у своїй сукупності дають підстави судовій колегії також дійти висновку про необгрунтованість, та як наслідок протиправність, дій Міністерства інфраструктури України щодо прийняття наказу №234 від 30.06.2017 року "Про утворення ініціативної групи з підготовки установчих зборів для формування Громадської ради при Міністерстві інфраструктури України", оскільки наказ №117 від 29.03.2017 року "Про утворення ініціативної групи з підготовки установчих зборів для формування Громадської ради при Міністерстві інфраструктури України" на той момент вже був належним чином реалізований, і підстав для сумнівів щодо правомірності виникнення на його основі правовідносин, які пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, судова колегія не вбачає.

Окрім того, судова колегія не погоджується з твердженням апелянта щодо наявності у Міністерства інфраструктури України альтернативних шляхів виконання положень п. 9 Типового положення щодо затвердження складу Громадської ради.

В розрізі виниклих обставин, слід в першу чергу звернути увагу на п. 8 Типового положення, який відповідачем не був виконаний і де, окрім іншого, визначено обов'язок органу оприлюднити протокол установчих зборів на своєму офіційному веб-сайті та в інший прийнятний спосіб протягом трьох робочих днів з моменту його надходження. В даному випадку законодавцем реалізація наведеного пункту не поставлена в залежність від волевиявлення відповідного органу.

Що ж стосується пункту 9 Типового положення, то на переконання судової колегії, останній також не передбачає можливість волевиявлення органу щодо прийняття або не прийняття рішення про затвердження складу Громадської ради, оскільки приписами наведеного пункту встановлено, що Орган на підставі протоколу установчих зборів затверджує склад громадської ради і оприлюднює його на своєму офіційному веб-сайті та в інший прийнятний спосіб протягом трьох робочих днів з моменту затвердження.

Тобто, підсумовуючи викладене судова колегія вважає, що відповідач, допустивши довільне та власне тлумачення положень норм чинного законодавства виявив неповагу до певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів учасників досліджуваних в межах даної справи правовідносин.

Враховуючи наведені вище обставини та положення норм законодавства, колегія суддів вважає правильним та обґрунтованим висновок суду першої інстанції щодо неправомірності та помилковості наказу №234 від 30.06.2017 "Про створення ініціативної групи для формування Громадської ради при Міністерстві інфраструктури України" як такого, що в подальшому може слугувати чинником конфлікту між громадянами та членами громадських організацій у двох складах Громадської ради, які набудуть однакового права на затвердження ними Громадської ради.

Отже, перевіривши мотивування судового рішення та доводи апеляційної скарги, відповідно до вимог ст.6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод щодо справедливого судового розгляду, врахувавши ст.6 КАС України, відповідно до якої суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, колегія суддів дійшла висновку, що доводи апеляційної скарги не знайшли свого підтвердження під час ії розгляду, а відтак, відсутні підстави для задоволення апеляційної скарги.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 315, 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

За наведених обставин колегія суддів дійшла висновку, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, а тому оскаржувану постанову слід залишити без змін.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

апеляційну скаргу Міністерства інфраструктури України залишити без задоволення, а постанову Вінницького окружного адміністративного суду від 29 вересня 2017 року - без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України.

Постанова суду складена в повному обсязі 01 лютого 2018 року.

Головуючий Мельник-Томенко Ж. М. Судді Ватаманюк Р.В. Сторчак В. Ю.