Постанова № 71910172, 23.01.2018, Київський апеляційний адміністративний суд

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУДСправа № 826/8910/16 Головуючий у 1 інстанції - Келеберда В.І.,

судді: Данилишин В.М., Качур І.А. Суддя-доповідач - Василенко Я.М.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

23 січня 2018 року м. Київ

Київський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого Василенка Я.М.,

суддів Федотова І.В., Губської Л.В.,

при секретарі Кузик М.А.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Аграрного фонду на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 19.01.2017 у справі за адміністративним позовом Аграрного фонду до Міністерства аграрної політики та продовольства України про визнання протиправним та скасування рішення, -

В С Т А Н О В И В:

Аграрний фонд звернувся до суду першої інстанції з позовом, в якому просив:

- визнати протиправним та скасувати наказ відповідача від 26.05.2016 № 177 «Про проведення перевірки питань діяльності Аграрного фонду».

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 19.01.2017 в задоволенні позову відмовлено.

Не погоджуючись з постановою позивач звернувся із апеляційною скаргою, в якій просить скасувати оскаржувану постанову, як таку, що постановлена із порушенням норм матеріального і процесуального права, та ухвалити нову постанову, якою позов задовольнити.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення сторін, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, виходячи з наступних підстав.

З матеріалів справи вбачається, що відповідно до наказу Міністерства аграрної політики та продовольства України від 26.05.2016 № 177 «Про проведення перевірки питань діяльності Аграрного фонду утворено комісію з проведення перевірки питань діяльності Аграрного фонду (код ЄДРПОУ 33642855, адреса: 01001, м. Київ, вул. Б.Грінченка, 1) у складі згідно з додатком, якій доручено провести перевірку питань діяльності Аграрного фонду у термін з 26.05.2016 до 06.06.2016. Голові Комісії доручено поінформувати керівництво Міністерства аграрної політики та продовольства України про результати проведеної роботи.

Позивач вважає вказаний наказ протиправним, а тому і звернувся до суду першої інстанції з даним позовом.

Суд першої інстанції мотивував своє рішення тим, що Мінагрополітики наділений відповідними повноваженнями, зокрема й на здійснення перевірки підприємств, що належать до сфери його управління, у тому числі й Аграрного фонду, шляхом прийняття відповідного рішення. у зв'язку із чим підстави для задоволення позову відсутні.

Апелянт у своїй скарзі зазначає, що повноваження відповідача, визначені у Положенні про Міністерство аграрної політики та продовольства України, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 25.11.2015 № 1119 «Про затвердження Положення про Міністерство аграрної політики та продовольства України», не передбачають прийняття рішень щодо проведення перевірок питань діяльності Фонду, такі функції віднесено до органів, уповноважених здійснювати внутрішній аудит, в порядку визначеному чинним законодавством, у зв'язку із чим даний позов підлягає задоволенню.

Колегія суддів не погоджується з рішенням суду першої інстанції, враховуючи наступне.

Статтею 6 Закону України «Про управління об'єктами державної власності» визначено повноваження уповноважених органів управління. Серед вказаних повноважень визначені, зокрема, наступні:

- розробка та затвердження стратегічних планів розвитку державних підприємств, державних акціонерних товариств і господарських структур, управління корпоративними правами або контроль за діяльністю яких вони здійснюють, та здійснення контролю за їх виконанням;

- затвердження річних фінансових та інвестиційних планів, а також інвестиційних планів на середньострокову перспективу (3-5 років) державних підприємств і господарських структур, що належать до сфери їх управління, та здійснення контроль за їх виконанням у встановленому порядку;

- проведення моніторингу фінансової діяльності, зокрема виконання показників фінансових планів підприємств, що належать до сфери їх управління та вживають заходів до поліпшення їх роботи.

Разом з тим, приписи Закону України «Про управління об'єктами державної власності» не визначають порядку, відповідно до якого мають відбуватись зазначені контроль та моніторинг, не передбачають можливість їх реалізації шляхом створення якихось комісій з проведення перевірок та власне проведення таких перевірок. Відповідно, вказаний Закон не наділяє відповідача повноваженнями на видання наказів про проведення перевірок з питань діяльності, в тому числі Фонду.

Варто зауважити, що повноваження Мінагрополітики закріплені також в Положенні про Міністерство аграрної політики та продовольства України, затвердженому Постановою Кабінету Міністрів України від 25 листопада 2015 року № 1119 «Про затвердження Положення про Міністерство аграрної політики та продовольства України». Проте вказаним Положенням, як і Законом України «Про управління об'єктами державної власності», про що вже зазначалось, не передбачено повноважень Мінагрополітики приймати рішення про проведення перевірки позивача питань діяльності Фонду.

Колегія суддів звертає увагу, що судом першої інстанції в оскаржуваній постанові не було зазначено які саме норми законодавства наділяють Мінагрополітики повноваженнями саме щодо ініціювання перевірки позивача шляхом видачі оспорюваного наказу № 177 від 26 травня 2016 року.

При цьому, ч. 3 статті 26 Бюджетного кодексу України передбачає, що розпорядники бюджетних коштів в особі їх керівників організовують внутрішній контроль і внутрішній аудит та забезпечують їх здійснення у своїх закладах та у підвідомчих бюджетних установах.

Внутрішнім контролем є комплекс заходів, що застосовуються керівником для забезпечення дотримання законності та ефективності використання бюджетних коштів, досягнення результатів відповідно до встановленої мети, завдань, планів і вимог щодо діяльності бюджетної установи та її підвідомчих установ.

Внутрішнім аудитом є діяльність підрозділу внутрішнього аудиту в бюджетній установі, спрямована на удосконалення системи управління, запобігання фактам незаконного, неефективного та нерезультативного використання бюджетних коштів, виникненню помилок чи інших недоліків у діяльності бюджетної установи та підвідомчих їй бюджетних установ, поліпшення внутрішнього контролю.

Основні засади здійснення внутрішнього контролю і внутрішнього аудиту та порядок утворення підрозділів внутрішнього аудиту визначаються Кабінетом Міністрів України.

Так, відповідно до вимог Порядку утворення структурних підрозділів внутрішнього аудиту та проведення такого аудиту в міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, їх територіальних органах та бюджетних установах, які належать до сфери управління міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 28 вересня 2011 року № 1001, у центральному органі виконавчої влади для проведення внутрішнього аудиту утворюється як самостійний підрозділ - структурний підрозділ внутрішнього аудиту (далі - підрозділ).

За рішенням керівника центрального органу виконавчої влади підрозділи утворюються в його територіальних органах та бюджетних установах в межах штатної чисельності їх працівників.

Основним завданням підрозділу є надання керівникові центрального органу виконавчої влади, його територіального органу та бюджетної установи об'єктивних і незалежних висновків та рекомендацій щодо:

- функціонування системи внутрішнього контролю та її удосконалення;

- удосконалення системи управління;

- запобігання фактам незаконного, неефективного та нерезультативного використання бюджетних коштів;

- запобігання виникненню помилок чи інших недоліків у діяльності центрального органу виконавчої влади, його територіального органу та бюджетної установи.

Підрозділ відповідно до покладених на нього завдань:

1) проводить оцінку:

- ефективності функціонування системи внутрішнього контролю;

- ступеня виконання і досягнення цілей, визначених у стратегічних та річних планах;

- ефективності планування і виконання бюджетних програм та результатів їх виконання;

- якості надання адміністративних послуг та виконання контрольно- наглядових функцій, завдань, визначених актами законодавства;

- стану збереження активів та інформації;

- стану управління державним майном;

- правильності ведення бухгалтерського обліку та достовірності фінансової і бюджетної звітності;

- ризиків, які негативно впливають на виконання функцій і завдань центрального органу виконавчої влади, його територіального органу та бюджетної установи;

2) проводить за дорученням керівника центрального органу виконавчої влади, його територіального органу та бюджетної установи аналіз проектів наказів та інших документів, пов'язаних з використанням бюджетних коштів, для забезпечення їх цільового та ефективного використання;

3) планує, організовує та проводить внутрішні аудити, документує їх результати, готує аудиторські звіти, висновки та рекомендації, а також проводить моніторинг врахування рекомендацій;

4) взаємодіє з іншими структурними підрозділами центрального органу виконавчої влади, його територіального органу та бюджетної установи, іншими державними органами, підприємствами, їх об'єднаннями, установами та організаціями з питань проведення внутрішнього аудиту;

5) подає керівникові центрального органу виконавчої влади, його територіального органу та бюджетної установи аудиторські звіти і рекомендації для прийняття ним відповідних управлінських рішень;

6) звітує про результати діяльності відповідно до вимог цього Порядку та стандартів внутрішнього аудиту;

7) виконує інші функції відповідно до його компетенції.

Внутрішній аудит проводиться згідно з планами, що формуються підрозділом та затверджуються керівником центрального органу виконавчої

влади, його територіального органу та бюджетної установи після погодження з відповідними органами Держфінінспекції.

Керівник центрального органу виконавчої влади, його територіального органу та бюджетної установи для своєчасного реагування на проблеми, що виникають під час виконання покладених законодавством на такий орган завдань, може прийняти рішення про проведення позапланового внутрішнього аудиту.

Керівник центрального органу виконавчої влади, його територіального органу та бюджетної установи приймає рішення про проведення планового та позапланового внутрішнього аудиту, що оформляється розпорядчим актом.

На підставі наведених положень вбачається, що передбачений нормами Закону України «Про управління об'єктами державної власності» контроль може здійснюватись саме в порядку проведення уповноваженим органом управління внутрішнього аудиту підпорядкованої йому бюджетної установи.

Разом із тим, оскаржуваний наказ № 177 від 26 травня 2016 року не був прийнятий у вказаному порядку, що свідчить про те, що відповідач при його прийнятті діяв не в передбачений законом спосіб.

Більше того, наведене підтверджується й тим, що відповідно до п. 1 Положення про Міністерство аграрної політики та продовольства України, затвердженого указом Президента України від 23 квітня 2011 року № 500/2011, Міністерство аграрної політики та продовольства України (Мінагрополітики України) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України. Мінагрополітики України є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади з питань формування та забезпечення реалізації: державної аграрної політики, політики у сфері сільського господарства та з питань продовольчої безпеки держави; державної політики в галузях рибного господарства та рибної промисловості, охорони, використання та відтворення водних живих ресурсів, регулювання рибальства та безпеки мореплавства суден флоту рибного господарства, ветеринарної медицини, безпечності харчових продуктів, у сферах карантину та захисту рослин, охорони прав на сорти рослин, земельних відносин та топографо-геодезичної і картографічної діяльності, лісового та мисливського господарства, нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.

Мінагрополітики України з метою організації своєї діяльності, зокрема, контролює діяльність підприємств, установ та організацій, що належать до сфери його управління та організовує планово-фінансову роботу в апараті Мінагрополітики України, на підприємствах, в установах та організаціях, що належать до сфери його управління, здійснює контроль за використанням фінансових і матеріальних ресурсів, забезпечує організацію та вдосконалення бухгалтерського обліку (п.п. З та 5 п. 5 Положення про Міністерство аграрної політики та продовольства України).

При цьому, з метою забезпечення здійснення Мінагрополітики України своїх повноважень ним створені постійно діючі робочі групи:

1) робоча група з питань моніторингу та аналізу діяльності підприємств, установ, організацій державної форми власності, що належать до сфери управління Міністерства аграрної політики та продовольства України, Положення про яку затверджено наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 04 лютого 2015 року № 38;

2) робоча група з питань залучення незалежних аудиторів (аудиторських фірм) та координації діяльності щодо проведення перевірок підприємств, установ, організацій державної форми власності, що належать до сфери управлінні Міністерства аграрної політики та продовольства України, Положення про яку затверджено наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 03 березня 2015 року № 74.

Отже, для забезпечення здійснення Мінагрополітики України своїх повноважень щодо організації планово-фінансової роботи та контролю діяльності підприємств, установ та організацій, що належать до сфери його управління, Мінагрополітики створені постійно діючі робочі групи.

Тобто, необхідність утворення спірним наказом нової робочої групи «з проведення перевірки окремих питань діяльності Аграрного фонду» також свідчить про проведення цієї перевірки поза межами повноважень відповідача як уповноваженого органу позивача.

Крім того, колегія суддів вважає за необхідне зазначити, що здійснення державного фінансового контролю врегульоване Законом України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні».

Статтею 1 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» визначено, що здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (орган державного фінансового контролю).

Відповідно до ст. 2 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю (Державна аудиторська служба, яка утворена шляхом реорганізації Державної фінансової інспекції України) через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування.

Повноваження органів державного фінансового контролю також визначені статтею 113 Бюджетного кодексу, відповідно до ч. 1 якої встановлено, що до повноважень органів державного фінансового контролю з контролю за дотриманням бюджетного законодавства належить здійснення контролю за:

1) цільовим та ефективним використанням коштів державного бюджету та місцевих бюджетів (включаючи проведення державного фінансового аудита);

2) цільовим використанням і своєчасним поверненням кредитів (позик), одержаних під державні (місцеві) гарантії;

3) достовірністю визначення потреби в бюджетних коштах при складанні планових бюджетних показників;

4) відповідністю взятих бюджетних зобов'язань розпорядниками бюджетних коштів відповідним бюджетним асигнуванням, паспорту бюджетної програми (у разі застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі);

4-1) відповідністю взятих розпорядниками бюджетних коштів довгострокових зобов'язань за енергосервісом затвердженим в установленому порядку умовам закупівлі енергосервісу;

5) веденням бухгалтерського обліку, а також складанням фінансової і бюджетної звітності, паспортів бюджетних програм та звітів про їх виконання (у разі застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі), кошторисів та інших документів, що застосовуються в процесі виконання бюджету;

6) станом внутрішнього контролю та внутрішнього аудита у розпорядників бюджетних коштів.

Водночас, працівники Мінагрополітики не можуть здійснювати функції державного фінансового контролю, а тому видання оскаржуваного наказу № 177 від 26 травня 2016 року не узгоджується із таким правовим регулюванням, що додатково свідчить про його протиправність.

Крім того, колегія суддів звертає увагу, що до складу утвореної на підставі оскаржуваного наказу комісії було включено радника Міністра аграрної політики та продовольства України на громадських засадах, який не є державним службовцем - працівником Мінагрополітики, а тому не є суб'єктом владних повноважень, уповноваженим брати участь у процесах здійснення будь-якого контролю за позивачем.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів приходить до висновку, що позовні вимоги про скасування наказу від 26 травня 2016 року № 177 «Про проведення перевірки питань діяльності Аграрного фонду» є обґрунтованими та підлягають задоволенню.

Отже, колегія суддів приходить до висновку, що судом першої інстанції прийняте рішення з порушенням норм матеріального та процесуального права.

Відповідно до ч.ч. 1, 2 ст. 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Апелянт надав до суду докази, що спростовують правомірність рішення суду першої інстанції.

Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 315, п. 4 ч. 1 ст. 317 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції вирішив його скасувати та ухвалити нове рішення, оскільки судом першої інстанції неправильно застосовано норми матеріального права та порушено норми процесуального права.

Згідно до ст. 94 КАС України якщо судове рішення ухвалене на користь сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, суд присуджує всі здійснені нею документально підтверджені судові витрати за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень, що виступав стороною у справі, або якщо стороною у справі виступала його посадова чи службова особа. З квитанції від 10.06.2016 № 14 та платіжного доручення від 07.11.2017 № 289 вбачається, що Аграрним фондом сплачено судовий збір: за подачу адміністративного позову в сумі 1 378, 00 грн.; за подачу апеляційної скарги в розмірі 1 515, 80 грн., які слід стягнути з Міністерства аграрної політики та продовольства України за рахунок бюджетних асигнувань на користь Аграрного фонду.

Керуючись ст.ст. 243, 244, 250, 310, 315, 317, 319, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Аграрного фонду задовольнити.

Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 19.01.2017 скасувати та прийняти нову постанову, якою позовні вимоги Аграрного фонду до Міністерства аграрної політики та продовольства України про визнання протиправним та скасування рішення задовольнити.

Стягнути з Міністерства аграрної політики та продовольства України за рахунок бюджетних асигнувань на користь Аграрного фонду судовий збір в сумі 2 088, 77 грн.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду в порядку та строки, встановлені ст.ст. 328-331 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий: Василенко Я.М.

Судді: Федотов І.В.

Губська Л.В.

Повний текст постанови виготовлений 30.01.2018.