Постанова № 71656385, 18.01.2018, Київський апеляційний адміністративний суд

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУДСправа № 756/7678/17 Суддя (судді) першої інстанції:

Андрейчук Т.В.

Суддя-доповідач: Беспалов О. О.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

18 січня 2018 року м. Київ

Київський апеляційний адміністративний суд у складі:

судді-доповідача: Беспалова О. О.

суддів: Губської О. А., Парінова А. Б.

за участю секретаря: Присяжної Д. В.

позивача ОСОБА_3, представника відповідача Жигальцева Т. І., розглянувши у відкритому судовому засіданні у місті Києві апеляційну скаргу Головного управління Держпродспоживслужби в Київській області на постанову Оболонського районного суду міста Києва від 28 листопада 2017 року (місце ухвалення: місто Київ, час ухвалення: 11 годин 01 хвилина, дата складання повного тексту невідома) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_3 до Головного управління Держпродспоживслужби в Київській області про скасування постанови у справі про адміністративне правопорушення, -

В С Т А Н О В И В :

ОСОБА_3 звернулася до Оболонського районного суду міста Києва з позовом до Головного управління Держпродспоживслужби в Київській області про скасування постанови у справі про адміністративне правопорушення від 15.05.2017 р. № 10.

Постановою Оболонського районного суду міста Києва від 28 листопада 2017 року позов задоволено.

Не погоджуючись з таким судовим рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить апеляційну інстанцію скасувати незаконну, на його думку, постанову суду першої інстанції та постановити нову, якою позовні вимоги залишити без задоволення, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права.

Позиція апелянта обґрунтована тим, що здійснення ринкового нагляду не підпадає під дію мораторію на проведення планової перевірки, оскільки такий нагляд не є тотожним нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.

До Київського апеляційного адміністративного суду від позивача надійшов відзив на апеляційну скаргу, зареєстрований 16.01.2018 р. за вх. № 1816, в якому позивач зазначає, що згідно комплексного планового заходу перевірка роботодавця позивача за планова також на 05.12.2017 р., що виключає можливість для контролюючого органу діяти у межах секторального плану, оскільки чинним законодавством заборонено проведення перевірок більше одного разу протягом року.

Також позивач вважає, що стаття 6 Закону України «Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 03.11.2016 р. № 1728-VIII не поширюється на спірні правовідносини, оскільки функція відповідача з державного контролю за додержанням законодавства про захист прав споживачів і рекламу у цій сфері не стосується ринкового нагляду.

У відповідності до ст. 308 КАС України справа переглядається колегією суддів в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу необхідно задовольнити, а оскаржувану постанову суду - скасувати з наступних підстав.

Як вбачається з матеріалів справи, 05.05.2017 р. виконуючим обов'язки начальника Головного управління Держпродспоживслужби в Київській області Матвієнко О. В. було видано направлення на проведення перевірки № 64, яким доручено посадовим особам органу ринкового нагляду: заступнику начальника Управління захисту споживачів - начальнику відділу ринкового нагляду, державному інспектору Шалімову Є. О., головному спеціалісту відділу ринкового нагляду Управління захисту споживачів, державному інспектору Чеботарьову А. А. провести планову виїзну перевірку ТОВ «Епіцентр К» (Київська область, м. Біла Церква, вул. Леваневського, 83), завданням якої є з'ясування безпеки ігор та іграшок для дітей. Підстава для проведення перевірки - Секторальний план державного ринкового нагляду на 2017 рік (а. с. 53).

10.05.2017 р. на об'єкт перевірки прибули представники відповідача, проте, позивач (юрист ТОВ «Епіцентр К») після ретельного вивчення нею документів повідомила службових осіб про позицію керівництва щодо відсутності правових підстав для проведення перевірки, про що зазначено позивачем у адміністративному позові.

15 травня 2017 року виконуючим обов'язки начальника Головного управління Держпродспоживслужби в Київській області Матвієнко О. В. винесено постанову № 10 у справі про адміністративне правопорушення, якою позивача притягнуто до адміністративної відповідальності за ст. 188-37 КУпАП та застосовано до неї адміністративне стягнення у вигляді штрафу у розмірі 340, 00 грн.

У постанові зазначено, що об 11 год. 00 хв. 10 травня 2017 року в гіпермаркеті «Епіцентр», який знаходиться за адресою: Київська область, м. Біла Церква, вул. Леваневського, 83, службова особа ТОВ «Епіцентр К» ОСОБА_3 не виконала законних вимог посадових осіб органів ринкового нагляду Головного управління Держпродспоживслужби в Київській області щодо проведення планової перевірки характеристик продукції, не надала їм передбаченої законодавством інформації, створила перешкоди для виконання покладених на них обов'язків, вчинивши адміністративне правопорушення, передбачене ст. 188-37 КУпАП.

Надаючи правову оцінку обставинам справи, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно ст. 1 Закону України «Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 03.11.2016 р. № 1728-VIII (в редакції, що була чинною на момент виникнення спірних правовідносин, далі - Закон № 1728) у цьому Законі терміни «державний нагляд (контроль)», «заходи державного нагляду (контролю)», «органи державного нагляду (контролю)» вживаються у значеннях, наведених у Законі України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

Статтею 2 Закону № 1728 встановлено до 31 грудня 2017 року мораторій на проведення органами державного нагляду (контролю) планових заходів із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.

В той же час, статтею 6 Закону № 1728 визначено, що дія цього Закону не поширюється на відносини, що виникають під час проведення заходів нагляду (контролю) органом державного регулювання діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг, органом, що здійснює державне регулювання ринку цінних паперів, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сферах безпечності та окремих показників якості харчових продуктів, державного контролю за додержанням законодавства про захист прав споживачів, та його територіальними органами, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну податкову політику, державну політику у сфері державної митної справи, та його територіальними органами, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, та його територіальними органами, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного експортного контролю, центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері безпеки використання ядерної енергії, та його територіальними органами, Державною службою України з питань праці та її територіальними органами, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільної авіації та використання повітряного простору України та є уповноваженим органом з питань цивільної авіації, органами державного архітектурно-будівельного контролю (нагляду), центральним органом виконавчої влади із забезпечення реалізації державної політики щодо здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення та охорони природних ресурсів, Національною радою України з питань телебачення і радіомовлення, Національним банком України, Антимонопольним комітетом України.

В пояснювальній записці до вказаного законопроекту від 18.09.2015 р. було зазначено, що досвід наявності в Україні мораторію дозволив виявити неефективні механізми системи державного контролю (нагляду) та розпочати її реформування.

Радикальне обмеження перевірок мало негативні наслідки як для суспільства, так і для держави. Повна заборона перевірки суб'єктів господарювання контролюючими органами призвела, в тому числі, до суттєвого збільшення кількості звернень громадян щодо порушень суб'єктами господарювання законодавства у сфері захисту прав споживачів. Відбулось порушення Конституційних норм, вимог Резолюції ООН та Директив ЄС.

З огляду на це, у Законі було запроектовано впровадження законодавчих змін щодо обмежень проведення перевірок, які будуть гарантувати громадянам можливість для захисту своїх прав у разі їх порушення; містити виключення для органів контролю, які суттєво не впливають на бізнес-клімат; відповідати вимогам ЄС та не містити ризику для експортерів; створювати можливості для громадського контролю; надавати можливості для оперативного реагування на порушення законодавства; спонукати Уряд до більш швидкого реформування системи державного контролю.

З метою забезпечення балансу між стимулюванням розвитку малого та середнього підприємництва в Україні та виконанням конституційних прав громадян законопроектом було запропоновано новий механізм введення обмежень на дії контролюючих органів, який гарантуватиме надання державного захисту в випадку порушення конституційних прав громадян.

Таким чином, колегія суддів приходить до висновку, що законодавцем було закладено норму щодо включення певних органів до кола суб'єктів, на яких не розповсюджується мораторій, саме з метою захисту конституційних прав громадян.

Як встановлено колегією суддів, відповідач здійснив вихід на об'єкт з метою перевірки характеристик продукції: ігор та іграшок для дітей в розрізі безпеки.

У відповідності до ст. 42 Конституції України держава захищає права споживачів, здійснює контроль за якістю і безпечністю продукції та усіх видів послуг і робіт, сприяє діяльності громадських організацій споживачів.

Таким чином, контроль за якістю і безпечністю продукції гарантується державою, а право на безпечність та якість продукції є конституційним правом людини.

Відповідно до ст. 1 Закону України «Про державний ринковий нагляд і контроль нехарчової продукції» від 02.12.2010 р. № 2735-VI (далі - Закон № 2735) державний ринковий нагляд (далі - ринковий нагляд) - діяльність органів ринкового нагляду з метою забезпечення відповідності продукції встановленим вимогам, а також забезпечення відсутності загроз суспільним інтересам.

Вказаною статтею також визначено, що орган державного ринкового нагляду - центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного ринкового нагляду у межах сфери своєї відповідальності, що визначається відповідно до цього Закону (далі - орган ринкового нагляду).

Сфера відповідальності органу ринкового нагляду - перелік видів продукції, затверджений відповідно до цього Закону Кабінетом Міністрів України, щодо яких відповідний орган ринкового нагляду здійснює ринковий нагляд.

Такий перелік затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 28 грудня 2016 р. № 1069, до якого включено «іграшки» (п. 41).

На відповідний вид продукції поширюється дія постанови Кабінету Міністрів України від 11 липня 2013 р. № 515 «Про затвердження Технічного регламенту безпечності іграшок».

Органом державного ринкового нагляду з цього питання визначено Держпродспоживслужбу.

Згідно п. 1 ст. 1 Закону України «Про захист прав споживачів» від 12.05.1991 р. № 1023-XII (далі - Закон № 1023) безпека продукції - відсутність будь-якого ризику для життя, здоров'я, майна споживача і навколишнього природного середовища при звичайних умовах використання, зберігання, транспортування, виготовлення і утилізації продукції.

Відповідно до ч. 3 ст. 5 Закону № 1023 захист прав споживачів здійснюють центральний орган виконавчої влади, що формує та забезпечує реалізацію державної політики у сфері захисту прав споживачів, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного контролю за додержанням законодавства про захист прав споживачів, місцеві державні адміністрації, інші органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування згідно із законом, а також суди.

У відповідності до ч. 1 Положення про Державну службу України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 2 вересня 2015 р. № 667, Державна служба України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів (Держпродспоживслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства та який реалізує державну політику у галузі ветеринарної медицини, сферах безпечності та окремих показників якості харчових продуктів, карантину та захисту рослин, ідентифікації та реєстрації тварин, санітарного законодавства, попередження та зменшення вживання тютюнових виробів та їх шкідливого впливу на здоров'я населення, метрологічного нагляду, ринкового нагляду в межах сфери своєї відповідальності, насінництва та розсадництва (в частині сертифікації насіння і садивного матеріалу), реєстрації та обліку машин в агропромисловому комплексі, державного нагляду (контролю) у сфері агропромислового комплексу, державного нагляду (контролю) у сферах охорони прав на сорти рослин, насінництва та розсадництва, державного контролю за додержанням законодавства про захист прав споживачів і рекламу в цій сфері, за якістю зерна та продуктів його переробки, державного нагляду (контролю) за додержанням заходів біологічної і генетичної безпеки щодо сільськогосподарських рослин під час створення, дослідження та практичного використання генетично модифікованого організму у відкритих системах на підприємствах, в установах та організаціях агропромислового комплексу незалежно від їх підпорядкування і форми власності, здійснення радіаційного контролю за рівнем радіоактивного забруднення сільськогосподарської продукції і продуктів харчування.

Вказана норма в поєднанні з вищеописаними нормами дає колегії суддів підстави для висновку, що відповідач є центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного контролю за додержанням законодавства про захист прав споживачів та має повноваження на здійснення ринкового нагляду продукції об'єкта перевірки: іграшок, оскілька така продукція належить до сфери його відповідальності.

Згідно ст. 1 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05.04.2007 р. № 877-V (далі - Закон № 877) державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.

У відповідності до п. 5 ст. 10 Закону № 2735 на відносини, що виникають під час проведення заходів нагляду (контролю) повноваження та порядок діяльності органів ринкового нагляду, права та обов'язки їх посадових осіб, які здійснюють ринковий нагляд, встановлюються цим Законом, законами України «Про загальну безпечність нехарчової продукції», «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» та іншими законами України.

З огляду на вказану норму, що не підлягає довільному тлумаченню, колегія суддів відхиляє доводи апелянта про відмінність ринкового нагляду від нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, оскільки Законом № 877 визначаються повноваження та порядок діяльності відповідача та цим же Законом визначено положення, які не підлягають застосуванню в сфері ринкового нагляду (ч. 4 ст. 4, ч. 4 ст. 17, п. п. 2, 3 ст. 22 Закону № 877).

Втім, одночасно колегією суддів відхиляються доводи позивача та висновки суду першої інстанції щодо того, що положення ст. 6 Закону № 1728 не поширюються на відносини з ринкового нагляду, оскільки вказана норма предмет свого застосування не ставить в залежність від виду нагляду, а визначає органи, які під час проведення заходів нагляду не підпадають під дію мораторію, одним з яких є відповідач.

В свою чергу, зі змістовної оцінки нормативно-правових актів, що регулюють спірні відносини, розуміючи волю законодавця на захист конституційних прав споживачів при введенні мораторію, колегія суддів приходить до висновку про розповсюдження на спірні правовідносини ст. 6 Закону № 1728.

У відповідності до ст. 188-37 КУпАП невиконання законних вимог посадових осіб органів ринкового нагляду та їх територіальних органів щодо проведення перевірки, ненадання їм передбаченої законодавством інформації чи надання недостовірної інформації, створення інших перешкод для виконання покладених на них обов'язків - тягне за собою накладення штрафу від десяти до двадцяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Як свідчать матеріали справи та вбачається з доводів позовної заяви, позивач, як службова особа об'єкта перевірки, не допустив відповідача до перевірки характеристик продукції.

Такий недопуск підпадає під дію диспозиції ст. 188-37 КУпАП у вигляді створення перешкод для виконання обов'язків щодо проведення перевірки.

Зазначаючи про незаконність такої перевірки, суд вищезазначеним нормам права в системному аналізі оцінки не надав, що призвело до неправильного вирішення справи.

Доводи позивача про те, що проведення перевірки суперечить Комплексному плану Мінекономрозвитку України на 2017 рік колегією суддів не досліджуються, оскільки ця обставина не була підставою для недопуску відповідача до проведення перевірки та визнання протиправним наказу про її призначення не є предметом розгляду даної справи.

За таких обставин, доводи апеляційної скарги спростовують позицію суду першої інстанції та приймаються колегією суддів в якості належних.

Згідно п. 2 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

У відповідності до п. 1 ч. 1 ст. 317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи.

У відповідності до ст. 271 КАС України у справах, визначених статтями 273-277, 280-289 цього Кодексу, суд проголошує повне судове рішення.

Копії судових рішень у справах, визначених цією статтею, невідкладно видаються учасникам справи або надсилаються їм, якщо вони не були присутні під час його проголошення.

Підсумовуючи вищевикладене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції ухвалив оскаржуване рішення не у відповідності до норм матеріального та процесуального права, а тому наявні підстави для його скасування.

Керуючись ст.ст. 229, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 328, 329 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Головного управління Держпродспоживслужби в Київській області на постанову Оболонського районного суду міста Києва від 28 листопада 2017 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_3 до Головного управління Держпродспоживслужби в Київській області про скасування постанови у справі про адміністративне правопорушення задовольнити.

Постанову Оболонського районного суду міста Києва від 28 листопада 2017 року скасувати.

Прийняти нову постанову, якою позовні вимоги ОСОБА_3 залишити без задоволення.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач О. О. БеспаловСуддя О. А. ГубськаСуддя А. Б. Парінов

(Повний текст постанови складено 18.01.2018 р.)