Постанова № 71655930, 16.01.2018, Київський апеляційний адміністративний суд

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУДСправа № 826/3274/16 Суддя (судді) першої інстанції: Шрамко Ю.Т.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 січня 2018 року м. Київ

Колегія суддів Київського апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого судді Безименної Н.В.

суддів Аліменка В.О. та Беспалова О.О.

за участю секретаря судового засідання Цюпка Б.А.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні справу за апеляційною скаргою Державної архітектурно-будівельної інспекції України на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 липня 2017 року у справі за адміністративним позовом Державної архітектурно-будівельної інспекції України до Державної регуляторної служби України, третя особа - Товариство з обмеженою відповідальністю "Амікс-Груп" про визнання незаконним та скасування рішення в частині,

ВСТАНОВИЛА:

Позивач, Державна архітектурно-будівельна інспекція України, звернувся в Окружний адміністративний суд міста Києва з позовом до Державної регуляторної служби України, в якому просив визнати незаконним та скасувати розпорядження ДРС від 27.01.2016 № 5, яким зобов'язано Держархбудінспекцію скасувати наказ від 23.11.2015 № 43-Л в частині анулювання ліцензії ТОВ "Амікс-Груп" серії АЕ № 639634 від 07.10.2014 на провадження господарської діяльності, пов'язаної із створенням об'єктів архітектури.

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 липня 2017 року відмовлено у задоволенні позову.

Не погоджуючись з вказаною постановою, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просив скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове, яким задовольнити позовні вимоги у повному обсязі. На думку апелянта, оскаржувана постанова винесена судом першої інстанції з порушенням норм матеріального права, що призвело до неправильного вирішення справи, судом першої інстанції неповно з'ясовано обставини, що мають значення для справи.

До Київського апеляційного адміністративного суду від відповідача надійшли заперечення на апеляційну скаргу у яких останній підтримує правову позицію суду першої інстанції та зазначає, що розпорядження № 5 видано Державною регуляторною службою України на підставі, в межах та у спосіб, визначені ч. 1 ст. 4 та ч. 11 ст. 5 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності".

Заслухавши суддю-доповідача, представника апелянта та представника відповідача, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги та заперечень на неї, колегія суддів виходить з наступного.

Як вірно встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, на підставі наказу від 22 вересня 2015 року № 1048 "Про затвердження плану перевірок дотримання суб'єктами господарювання Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з будівництва об'єктів 4 і 5 категорії складності, яка підлягає ліцензуванню Держархбудінспекцією на 4 квартал 2015 року" Управління Держархбудінспекції у Сумській області проведено плановий захід контролю ТОВ "Амікс-Груп".

Уповноважена особа ТОВ "Амікс-Груп" не допустила посадових осіб Управління до перевірки. Листом уповноважений представник ТОВ "Амікс-Груп" від 21.10.2015 р. № 86 повідомив, що вважає дії Управління щодо проведення перевірки такими, що суперечать чинному законодавству.

В зв'язку з чим, відповідно до вимог Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності", складено акт про недопущення посадових осіб інспекції державного архітектурно-будівельного контролю на об'єкти будівництва, підприємства будівельної галузі для виконання покладених на них функцій від 28.10.2015 р. № 31.

Примірник зазначено акту направлено до Ліцензійної комісії Держархбудінспекції та її територіальних органів з пропозицією анулювати ліцензію ТОВ "Амікс-Груп" серії АЕ №639634, термін дії якої 30.03.2015 р. - 07.10.2019 р.

За результатами розгляду пропозиції Управління прийнято висновок Ліцензійної комісії Держархбудінспекції та її територіальних органів (протокол від 20.11.2015 р. № 22), який в подальшому і став підставою для прийняття Держархбудінспекцією наказу від 23.11.2015 р. № 43-Л, яким, зокрема, анульовано ліцензію ТОВ "Амікс-Груп" серії АЕ № 639634 на провадження господарської діяльності, пов'язаної із створенням об'єктів архітектури.

Зазначений наказ оскаржений ТОВ "Амікс-Груп" до Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування при ДРС.

Експертно-апеляційна рада з питань ліцензування, за результатами розгляду апеляції товариства прийняла рішення від 26.01.2016 р. № 3.2 (витяг з протоколу № 01-16), згідно якого задоволено апеляцію ТОВ "Амікс-Груп" щодо прийняття Держархбудінспекцією наказу від 23.11.2015 р. № 43-Л в частині анулювання ліцензії серії АЕ № 639634 на провадження господарської діяльності, пов'язаної із створенням об'єктів архітектури.

На підставі вказаного протоколу Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування відповідачем видано оскаржуване розпорядження, яким зобов'язано Держархбудінспекцію скасувати наказ від 23.11.2015 р. № 43-Л в частині анулювання ліцензії ТОВ "Амікс-Груп" серії АЕ № 639634.

Вважаючи таке рішення протиправним, позивач звернувся з даним позовом в суд.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що Розпорядження № 5 видано ДРС на підставі, в межах та у спосіб, визначені ч. 1 ст. 4 та ч. 11 ст. 5 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності". Підставою для видання Розпорядження № 5 слугувало протокольне рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування при ДРС від 26 січня 2016 року № 3.2. (витяг з протоколу № 01-16), яке на час розгляду справи є чинним

Даючи правову оцінку фактичним обставинам справи, колегія суддів погоджується з таким висновком суду першої інстанції, з огляду на наступне.

Частиною 2 ст. 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Державна регуляторна служба України у своїй діяльності керується Конституцією України, Законами України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", "Про ліцензування видів господарської діяльності", "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності", "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", Положенням про Державну регуляторну службу України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 24 грудня 2014 року № 724 (далі - Положення про ДРС) та іншими нормативно-правовими актами.

Державна регуляторна служба України відповідно до пункту 1 Положення про ДРС є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України і який реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності.

Стаття 4 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності", який регулює суспільні відносини у сфері ліцензування видів господарської діяльності, визначає виключний перелік видів господарської діяльності, що підлягають ліцензуванню, встановлює уніфікований порядок їх ліцензування, нагляд і контроль у сфері ліцензування, відповідальність за порушення законодавства у сфері ліцензування видів господарської діяльності, спеціально уповноважений орган з питань ліцензування, серед іншого, утворює Експертно-апеляційну раду з питань ліцензування та забезпечує її діяльність.

Частиною 1 ст. 5 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності" встановлено, що Експертно-апеляційна рада з питань ліцензування є постійно діючим колегіальним органом при спеціально уповноваженому органі з питань ліцензування та діє за регламентом, що затверджується спеціально уповноваженим органом з питань ліцензування.

Регламент Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування затверджено наказом Міністерства економічного розвитку і торгівлі України та ДРС від 14 липня 2015 року № 783/40, який зареєстровано в Міністерстві юстиції України 15 липня 2015 року за № 847/27292.

Обов'язками Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування, зокрема, є розгляд апеляцій та інших скарг здобувачів ліцензії, ліцензіатів на дії органу ліцензування або інших заявників щодо порушення законодавства у сфері ліцензування (ч. 2 ст. 5 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності").

Рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування приймається більшістю голосів її членів і оформлюється протокольним рішенням, що підписується особою, яка головувала на засіданні Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування, та секретарем ради, який призначається головою ради з числа її членів (ч. 11 ст. 5 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності").

Як зазначено у скарзі, поданої до Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування, ТОВ "Амікс-Груп" отримало від Управління повідомлення № 40-1018/2610-15 від 28 вересня 2015 року про здійснення перевірки дотримання ліцензійних умов провадження господарської діяльності, пов'язаної з будівництвом об'єктів архітектури, яка підлягає ліцензуванню Держархбудінспекцією.

Пунктом З Прикінцевих положень Закону України "Про внесення змій до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи" від 27 грудня 2014 року № 71-VІІІ встановлено, що "у 2015 та 2016 роках перевірки підприємств, установ та організацій, фізичних осіб-підприємців з обсягом доходу до 20 мільйонів гривень за попередній календарний рік контролюючими органами здійснюються виключно з дозволу Кабінету Міністрів України, за заявкою суб'єкта господарювання щодо його перевірки, згідно з рішенням суду або згідно з вимогами Кримінального процесуального кодексу України".

Відповідно до роз'яснення Державної регуляторної служби України, яка має право узагальнювати практику застосування законодавства з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, "щодо застосування мораторію на перевірки суб'єктів господарської діяльності" зазначений пункт не є зміною або доповненням до Податкового кодексу України, а поширюється на всі без винятків контролюючі органи.

Як встановлено Експертно-апеляційною радою з питань ліцензування під час розгляду скарги, сума отриманого доходу ТОВ "Амікс-Груп" за попередній (2014) календарний рік не перевищувала 20 млн. грн. (надано копію податкової декларації за 2014 року).

Кабінетом Міністрів України прийнято постанову від 13 серпня 2014 року № 408 "Питання запровадження обмежень на проведення перевірок державними інспекціями та іншими контролюючими органами", якою затверджено Перелік державних інспекцій та інших контролюючих органів, яким надаватиметься дозвіл Кабінету Міністрів України на проведення перевірок підприємств, установ, організацій, фізичних осіб - підприємців (далі - Перелік № 408), до якого входить і Держархбудінспекція.

Разом з тим, у повідомленні Управління зазначено, що планові заходи будуть здійснюватися на підставі наказу Держархбудінспекції, не зазначивши при цьому, про наявність дозволу Кабінету Міністрів України чи іншої підстави Прикінцевих положень Закону № 71-VIII.

Окрім того, скаржник зазначає, що "Амікс-Груп" оскаржило до Окружного адміністративного суду міста Києва наказ Держархбудінспекції України від 22 вересня 2015 року №1048 щодо проведення перевірки, про що листом від 21 жовтня 2015 року №176 повідомлено Управління та про відсутність підстав для проведення планової перевірки ТОВ "Амікс-Груп".

Однак, 22 жовтня 2015 року інспектором Управління Медуницею О.М., яка була обізнана про оскарження ТОВ "Амікс-Груп" наказу, ініційовано проведення планової перевірки, пред'явлено представнику копію витягу з наказу Держархбудінспекції від 22 вересня 2015 року № 1048 про проведення планової перевірки ТОВ "Амікс-Груп". При цьому, інспектором не було пред'явлено службове посвідчення.

Апелянт стверджував, що з огляду на відсутність підстав для призначення перевірки (дія мораторію), а також з огляду на непред'явлення (всупереч вимогам ч. 5 ст. 7 Закону України "Про основні засади нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності") посадовою особою Управління службового посвідчення, представником ТОВ "Амікс-Груп" було відмовлено у проведенні перевірки.

В той же час, Експертно-апеляційною радою з питань ліцензування встановлено, що Держархбудінснскцією своїми діями порушено вимоги Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності" від 02 травня 2015 року № 222 - VIII.

Частиною 1 ст. 1 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності" визначено, що ліцензійні умови - нормативно-правовий акт Кабінету Міністрів України, положення якого встановлюють вичерпний перелік вимог, обов'язкових для виконання ліцензіатом, та вичерпний перелік документів, що додаються до заяви про отримання ліцензії.

В той же час, на час розгляду скарги Ліцензійні умови провадження господарської діяльності, пов'язаної зі створенням об'єкта архітектури IV і V категорії складності Кабінетом Міністрів України затверджені не були.

Починаючи з 28 червня 2015 року, органи ліцензування можуть здійснювати контроль за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов, виданих відповідно до вимог ч. 2 ст. 9 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності".

Тобто, до видання Кабінетом Міністрів України нормативно-правового акта, яким затверджуються ліцензійні умови провадження відповідного виду господарської діяльності, підстави для здійснення контролю за їх додержанням відсутні, оскільки відсутній предмет здійснення таких заходів.

З моменту набрання чинності Законом (28 червня 2015 року) правові підстави для застосування ліцензійних умов, прийнятих на реалізацію вимог Закону України від 01 червня 2000 року № 1775 "Про ліцензування певних видів господарської діяльності", який втратив чинність згідно із Законом України "Про ліцензування видів господарської діяльності" відсутні (а саме: Ліцензійні умови провадження господарської діяльності у будівництві, пов'язаної із створенням об'єктів архітектури, затвердженим наказом Мінрегіонбуду України від 27 січня 2009 року №47, зареєстрованим у Міністерстві юстиції України 22 жовтня 2012 року за №965/18260).

Відповідно до вимог ст. 7 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ, який має містити найменування суб'єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід та предмет перевірки; у посвідченні (направленні) на проведення заходу зазначається, зокрема, предмет здійснення заходу. За результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю), у разі виявлення порушень вимог законодавства, складає акт, який повинен містити відомості, зокрема, як предмет державного нагляду (контролю).

Втім, в направленні Управління для проведення планової перевірки рід 16 жовтня 2015 року та у Акті № 31 щодо предмету перевірки зазначено: "для здійснення планової перевірки дотримання ліцензійних умов провадження господарської діяльності з будівництва IV і V категорії складності, яка підлягає ліцензуванню Держархбудінспекцією". При цьому вказані розпорядчі документи не містять посилань на нормативно-правовий акт, яким затверджені такі ліцензійні умови.

Окрім того, вичерпний перелік підстав для прийняття рішення про анулювання ліцензії передбачений ч. 2 ст. 16 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності".

Однією з підстав для прийняття рішення про анулювання ліцензії є, зокрема, акт про відмову ліцензіата у проведенні перевірки органом ліцензування. Відмовою ліцензіата у проведенні перевірки органом ліцензування вважається недопуск уповноважених посадових осіб органу ліцензування до здійснення перевірки додержання ліцензіатом вимог відповідних ліцензійних умов за відсутності передбачених для цього законом підстав (зокрема, ненадання документів, інформації щодо предмета перевірки на письмову вимогу посадових осіб органу ліцензування, відмова в доступі посадових осіб органу ліцензування до місць провадження діяльності, що підлягає ліцензуванню, об'єктів, що використовуються ліцензіатом при провадженні діяльності, що підлягає ліцензуванню, або відсутність протягом першого дня перевірки за місцезнаходженням ліцензіата особи, уповноваженої представляти інтереси ліцензіата на час проведення перевірки).

Акт про недопущення посадових осіб інспекції на об'єкти будівництва, підприємства будівельної галузі для виконання покладених на них функцій від 28 жовтня 2015 року № 31 до таких підстав не відноситься.

Зокрема, у витязі до наказу Держархбудінспекції України від 23 листопада 2015 року № 43-Л у графі "Підстави анулювання ліцензії" для ТОВ "Амікс-Груп" зазначено "абзац 12 пункту 21 Постанови Кабінету Міністрів України № 1396".

Разом з тим частиною 2 ст. 16 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності" такої підстави для прийняття рішення про анулювання ліцензії не передбачено.

Окрім того, як встановлено судом першої інстанції, планові заходи контролю здійснено без дотримання вимог п. 3 Закону України "Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи" від 27 грудня 2014 року № 71-VІІІ, а саме: без дозволу Кабінету Міністрів України, в той же час, інші підстави передбачені вказаним пунктом закону відсутні).

З матеріалів справи вбачається, що на засіданні Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування при Державній регуляторній службі України 26 січня 2016 року розглянуто апеляцію ТОВ "Амікс-Груп" щодо прийняття Держархбудінспекцією наказу від 23 листопада 2015 року № 43-Л в частині анулювання ліцензії серії АЕ № 639634 на провадження господарської діяльності, пов'язаної із створенням об'єктів архітектури.

Дослідивши матеріали справи, заслухавши представника органу ліцензування (Держархбудінспекції) та заявника (ТОВ "Амікс-Груп") Експертно-апеляційна рада з питань ліцензування при ДРС прийняла рішення № 3.2. (витяг з протоколу № 01-16), яким задовольнила апеляцію ТОВ "Амікс-Груп" щодо прийняття Держархбудінспекцією наказу від 23 листопада 2015 року № 43-Л в частині анулювання ліцензії серії АЕ № 639634 на провадження господарської діяльності, пов'язаної із створенням об'єктів архітектури, зобов'язавши Держархбудінспекцію скасувати наказ від 23 листопада 2015 року № 43-Л в частині анулювання ліцензії.

Частиною 11 статті 5 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності" встановлено, що рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування щодо розгляду апеляцій або інших скарг здобувачів ліцензії чи ліцензіатів, проектів нормативно-правових актів та/або пропозицій про запровадження чи скасування ліцензування виду господарської діяльності є обов'язковими для розгляду спеціально уповноваженим органом з питань ліцензування у триденний строк з дня ухвалення відповідного рішення Експертно-апеляційною радою з питань ліцензування і є підставою для видання спеціально уповноваженим органом з питань ліцензування розпорядження про задоволення апеляції або про відхилення апеляції, про розгляд скарг, про погодження чи відхилення проектів нормативно-правових актів та/або усунення порушень законодавства у сфері ліцензування.

Спеціально уповноважений орган з питань ліцензування видає розпорядження про усунення порушення законодавства у сфері ліцензування та розпорядження про відхилення або задоволення апеляцій чи скарг з урахуванням рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування ( ч. 1 ст. 4 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності").

На виконання зазначених норм Закону ДРС видало розпорядження № 5 від 27 січня 2016 року, яким відповідно до рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування при ДРС зобов'язало Держархбудінспекцію скасувати наказ від 23 листопада 2015 року № 43-Л в частині анулювання ліцензії ТОВ "Амікс-Груп".

Згідно із ч. 2 ст. 5 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності розгляд апеляцій та інших скарг здобувачів ліцензії, ліцензіатів на дії органу ліцензування або інших заявників щодо порушення законодавства у сфері ліцензування, є обов'язками Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування.

Державна регуляторна служба України відповідно до ч. 1 ст. 4 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності" лише видає розпорядження про усунення порушення законодавства у сфері ліцензування та розпорядження про відхилення або задовольняння апеляцій чи скарг з урахуванням рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування при ДРС.

Державна регуляторна служба України не наділена повноваженнями, що дозволяють їй вплинути на рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування при ДРС.

Отже, Державна регуляторна служба України видавши оскаржуване Розпорядження на підставі рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування при ДРС лише реалізувала надані їй Законом України "Про ліцензування видів господарської діяльності" повноваження.

Крім того, ч. 1 ст. 3 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності" визначено, зокрема, що повноваження спеціально уповноваженого органу з питань ліцензування, Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування та порядок набрання чинності рішеннями органу ліцензування поширюються на сферу ліцензування всіх видів господарської діяльності, визначаються виключно цим Законом і не можуть бути обмежені іншими законами.

З огляду на зазначені вище обставини, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що Розпорядження № 5 видано Державною регуляторною службою України на підставі, в межах та у спосіб, визначені ч. 1 ст. 4 та ч. 11 ст. 5 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності". Підставою для видання Розпорядження № 5 слугувало рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування при ДРС від 26 січня 2016 року № 3.2., яке на час розгляду справи є чинним.

Частиною 1 статті 316 КАС України встановлено, що суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Згідно ч. 1 статті 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Таким чином, на думку колегії суддів, суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та прийняв рішення з дотриманням норм матеріального та процесуального права.

Доводи апеляційної скарги не спростовують висновки суду першої інстанції, а тому відсутні підстави для задоволення апеляційної скарги та скасування рішення суду першої інстанції.

Керуючись ст. ст. 243, 310, 315, 316, 321, 322, 329 КАС України, колегія суддів,

П О С Т А Н О В И Л А:

Апеляційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України - залишити без задоволення.

Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 липня 2017 року - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом 30 днів, з урахуванням положень ст. 329 Кодексу адміністративного судочинства України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Повний текст постанови складено 18 січня 2018 року.

Головуючий суддя Н.В. Безименна

Судді О.О.Беспалов

В.О. Аліменко