Рішення № 71575762, 15.01.2018, Окружний адміністративний суд міста Києва

ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

м. Київ

15 січня 2018 року № 826/16805/16

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі головуючої судді Власенкової О.О., розглянувши у письмовому провадженні адміністративну справу

за позовом Державної архітектурно-будівельної-інспекції України

(далі також - позивач, Держархбудінспекція)

до Державної регуляторної служби України (далі також - відповідач)

третя особа Товариство з обмеженою відповідальністю «Грінбуд-С»

(далі - ТОВ «Грінбуд-С»)

про визнання незаконним та скасування розпорядження,

ВСТАНОВИВ:

Державна архітектурно-будівельна інспекція України звернулась до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Державної регуляторної служби України про визнання незаконним та скасування розпорядження Державної регуляторної служби України від 29.04.2016 №52 в частині зобов'язання усунути порушення вимог частини сьомої статті 19 Закону України від 02.03.2015 №222-VIII «Про ліцензування видів господарської діяльності», частини третьої статті 2, абзацу шостого частини четвертої статті 4 Закону України від 05.04.2007 №877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

Позов вмотивовано тим, при прийнятті оспорюваного розпорядження відповідач дійшов неправильних висновків про порушення Держархбудінспекцією законодавства під час здійсненні перевірки додержання ТОВ «Грінбуд-С» у період з 03.02.2016 до 15.02.2016 ліцензійних умов провадження господарської діяльності у будівництві, пов'язаної із створенням об'єктів архітектури. Всупереч наведеному позивач стверджує, що під час перевірки керувався чинним на той період законодавством, а саме Ліцензійними умови провадження господарської діяльності у будівництві, пов'язаної із створенням об'єктів архітектури, затвердженими наказом Мінрегіонбуду від 27.01.2009 №47.

Відповідач у письмовому запереченні зазначив, що наказ Держархбудінспекції від 09.03.2016 №9-Л в частині зупинення дії ліцензії ТОВ «Грінбуд-С» суперечить законодавству, оскільки законами України «Про ліцензування видів господарської діяльності», «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», «Про архітектурну діяльність», «Про регулювання містобудівної діяльності» не передбачено застосування такої санкції, як зупинення дії ліцензії за порушення вимог законодавства та не визначено переліку порушень, які є підставою для видачі органам державного нагляду (контролю) припису, розпорядження або іншого розпорядчого документа про зупинення дії ліцензії. Також зазначено, що оспорюване розпорядження від 29.04.2016 №52 прийняте на підставі, в межах та у спосіб, визначені Законом України «Про ліцензування видів господарської діяльності».

Третя особа пояснень щодо позову не надала.

Вирішуючи цей спір, суд виходить із такого.

Відповідно до пункту 7 частини першої статті 1 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» орган ліцензування - орган виконавчої влади, визначений Кабінетом Міністрів України, або уповноважений законом державний колегіальний орган.

Згідно з пунктом 1 частини другої статті 6 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» орган ліцензування для цілей цього Закону за відповідним видом господарської діяльності отримує та розглядає заяву разом з документами, подання яких до органу ліцензування передбачено законом, і за результатом їх розгляду приймає рішення про залишення заяви про отримання ліцензії без розгляду, відмови у видачі ліцензії чи про видачу ліцензії (в електронній формі та/або на паперовому носії), оформлення, переоформлення та видачу інших документів, що стосуються сфери повноважень органу ліцензування.

Згідно з Положенням про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 09.07.2014 №294 (далі - Положення №294), Державна архітектурно-будівельна інспекція України (Держархбудінспекція) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Віце-прем'єр-міністра України - Міністра регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства і який реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

Пунктом 5 частини четвертої Положення №294 визначено, що Держархбудінспекція відповідно до покладених на неї завдань здійснює ліцензування господарської діяльності, пов'язаної із створенням об'єктів архітектури.

Відповідно до пункту 7 частини четвертої 4 Положення №294 Держархбудінспекція відповідно до покладених на неї завдань здійснює державний контроль за дотриманням ліцензійних умов на провадження господарської діяльності.

Отже, Державна архітектурно-будівельна інспекція України є органом ліцензування в розумінні Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності».

Відповідно до статті 2 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» контроль за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов здійснюється органами ліцензування у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених Законом України «Про ліцензування видів господарської діяльності».

Частиною сьомою статті 19 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» контроль за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов здійснюють у межах своїх повноважень органи ліцензування шляхом проведення планових і позапланових перевірок відповідно до Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» з урахуванням особливостей, визначених цим Законом.

Відповідно до частини першої статті 5 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» планові заходи здійснюються відповідно до річних або квартальних планів, які затверджуються органом державного нагляду (контролю) до 1 грудня року, що передує плановому, або до 25 числа останнього місяця кварталу, що передує плановому.

З матеріалів справи вбачається, що Держархбудінспекцією прийнято наказ від 21.12.2015 №1289 «Про затвердження плану перевірок дотримання суб'єктами господарювання Ліцензійних умов провадження господарської діяльності у будівництві, пов'язаної із створенням об'єктів архітектури, яка підлягає ліцензуванню Держархбудінспекцією, на I квартал 2015 року», відповідно до якого планується проведення планового заходу управлінням Державного архітектурно-будівельного контролю у Одеській області ТОВ «Грінбуд-С» за адресою: м.Одеса, вул. Академіка Вільямса, 59/8, кв. 71 у період з 03.02.2016 по 15.02.2016 щодо додержання Ліцензійних умов провадження господарської діяльності, пов'язаної зі створенням об'єктів архітектури, затверджених наказом Міністерства регіонального розвитку та будівництва України від 27.01.2009 №47

Відповідно до наказу Держархбудінспекції від 21.09.2015 №35-Л ТОВ «Грінбуд-С» видано ліцензію на провадження господарської діяльності з будівництва об'єктів ІV і V категорії складності (за переліком видів робіт згідно з додатком) строком дії з 21.09.2015 по 21.09.2018 (реєстраційний запис 2013021549).

Частиною четвертою статті 5 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» визначено, що органи державного нагляду (контролю) здійснюють планові заходи з державного нагляду (контролю) за умови письмового повідомлення суб'єкта господарювання про проведення планового заходу не пізніш як за десять днів до дня здійснення цього заходу.

На підставі наказу Держархбудінспекції від 21.12.2015 №1289 «Про затвердження плану перевірок дотримання суб'єктами господарювання Ліцензійних умов провадження діяльності, пов'язаної з будівництво об'єкта архітектури на І квартал 2016 року» у період з 03.02.2016 по 15.02.2016 проведено планову перевірку ТОВ «Грінбуд-С» щодо дотримання Ліцензійних умов провадження господарської діяльності, пов'язаної зі створенням об'єктів архітектури, затверджених наказом Міністерства регіонального розвитку та будівництва України від 27.01.2009 №47.

20.01.2016 Департаментом Держархбудінспекції в Одеській області направлено лист на адресу ТОВ «Грінбуд-С» з повідомленням про проведення планової перевірки, який отримано останнім 25.01.2016.

12.06.2016 до Департаменту Держархбудінспекції в Одеській області надійшов лист ТОВ «Грінбуд-С» щодо призупинення згаданої перевірки у зв'язку із хворобою директора підприємства.

Листом від 19.02.2016 №1015-05/12057 Департамент Держархбудінспекції в Одеській області повідомив ТОВ «Грінбуд-С» про неможливість продовжити строк здійснення планового заходу, оскільки відповідно до абзацу 2 частини п'ятої статті 5 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» продовження строку здійснення планового заходу не допускається.

В установлені строки ТОВ «Грінбуд-С» документів для проведення перевірки не надало, що, за висновком Держархбудінспекції, є відмовою суб'єкта господарювання від проведення перевірки

З огляду на викладене Держархбудінспекцією складено акт від 15.02.2016 №14-ЛП/І про відмову ТОВ «Грінбуд-С» від проведення перевірки, в якому зазначено про порушення останнім положень пункту 1 частини четвертої статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та підпункту 1 пункту 11 Порядку здійснення архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 №553. Водночас заначено, що відповідно до пункту 21 постанови Кабінету Міністрів України від 05.12.2007 № 1396 «Про ліцензування господарської діяльності, пов'язаної із створенням об'єктів архітектури» цей акт є підставою для анулювання ліцензії.

У зв'язку з виявленими порушеннями Ліцензійних умов провадження господарської діяльності наказом Держархбудінспекції від 09.03.2016 №9-л зупинено дію виданої ТОВ «Грінбуд-С» вищевказаної ліцензії на провадження господарської діяльності, пов'язаної із створенням об'єктів архітектури. Відповідно до статті 21 постанови Кабінету

Не погоджуючись із таким рішенням Держархбудінспекції ТОВ «Грінбуд-С» звернулось до Експертно-апеляційної ради при Державній регуляторній службі України зі скаргою, яка рішенням від 28.04.2016 № 3.5 (витяг з протоколу №05-16) встановила порушення Держархбудінспекцією вимог частини другої статті 9, частини сьомої статті 19 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності», частини третьої статті 2, абзацу шостого частини четвертої статті 4 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» при прийнятті наказу від 09.03.2016 №9-Л та зобов'язала Держархбудінспекцію усунути порушення вищевказаних приписів законодавства.

Не погоджуючись із таким рішенням, Держархбудінспекція оскаржила його до суду.

Відповідно до Положення про Державну регуляторну службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 24.12.2014 №724 (далі - Положення №724), Державна регуляторна служба України є спеціально уповноваженим органом з питань ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності.

Пунктом 6 частини першої статті 4 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» визначено, що спеціально уповноважений орган з питань ліцензування утворює Експертно-апеляційну раду з питань ліцензування та забезпечує її діяльність.

Згідно з частинами першою та другою статті 5 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» Експертно-апеляційна рада з питань ліцензування є постійно діючим колегіальним органом при спеціально уповноваженому органі з питань ліцензування та діє за регламентом, що затверджується спеціально уповноваженим органом з питань ліцензування.

Обов'язками Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування є:

1) розгляд апеляцій та інших скарг здобувачів ліцензії, ліцензіатів на дії органу ліцензування або інших заявників щодо порушення законодавства у сфері ліцензування;

2) розгляд звернень органів ліцензування або спеціально уповноваженого органу з питань ліцензування щодо проведення позапланових перевірок додержання ліцензіатами вимог ліцензійних умов на підставах, передбачених пунктами 4 та 5 частини дев'ятої статті 19 цього Закону.

Пунктом одинадцятим статті 5 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» визначено, що рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування приймається більшістю голосів її членів і оформлюється протокольним рішенням, що підписується особою, яка головувала на засіданні Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування, та секретарем ради, який призначається головою ради з числа її членів.

Рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування щодо розгляду апеляцій або інших скарг здобувачів ліцензії чи ліцензіатів, проектів нормативно-правових актів та/або пропозицій про запровадження чи скасування ліцензування виду господарської діяльності є обов'язковими для розгляду спеціально уповноваженим органом з питань ліцензування у триденний строк з дня ухвалення відповідного рішення Експертно-апеляційною радою з питань ліцензування і є підставою для видання спеціально уповноваженим органом з питань ліцензування розпорядження про задоволення апеляції або про відхилення апеляції, про розгляд скарг, про погодження чи відхилення проектів нормативно-правових актів та/або усунення порушень законодавства у сфері ліцензування.

Розпорядження про задоволення апеляції чи про відхилення апеляції, про розгляд скарг, про погодження чи відхилення проектів нормативно-правових актів та/або усунення порушень законодавства у сфері ліцензування надсилаються відповідному органу ліцензування та здобувачеві ліцензії, ліцензіату чи заявнику протягом трьох робочих днів з дня їх прийняття.

З наведеного вбачається, що Експертно-апеляційна рада за результатами розгляду скарг приймає рішення, більшістю голосів її членів, яке оформлюється протоколом; рішення Експертно-апеляційної ради, яке оформлене протоколом є підставою для видання спеціально уповноваженим органом з питань ліцензування розпорядження про задоволення апеляції або про відхилення апеляції.

Пунктом 29 частини четвертої Положення №724 визначено, що Державна регуляторна служба України видає відповідно до Закону України «Про ліцензування певних видів господарської діяльності» розпорядження про усунення порушень законодавства у сфері ліцензування.

Приписи Положення №724 консолідують приписам пункту одинадцятого статті 5 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності», відповідно до яких Державна регуляторна служба України на підставі рішення Експертно-апеляційної ради приймає розпорядження про розгляд скарги здобувачів ліцензії на дії органу ліцензування, а саме щодо усунення порушень законодавства у сфері ліцензування.

Надаючи оцінку правомірності рішення відповідача, суд також вважає за необхідне зазначити, що оскаржуване розпорядження не є рішенням, яке втручається в дискреційні повноваження позивача.

Так, згідно з Рекомендаціями Комітету Міністрів Ради Європи № R(80)2 щодо здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11.03.1980 на 316-й нараді, під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з декількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає кращим за даних обставин.

Оспорюване розпорядження в зобов'язальній частині не містить жодних вказівок на те, яке рішення за наслідками розгляду заяви ТОВ «Грінбуд-С» необхідно прийняти позивачу.

Водночас оспорюване розпорядження Державної реєстраційної служби України щодо зобов'язання Держархбудінспекцію усунути порушення законодавства у зв'язку із прийняттям рішення про зупинення дії ліцензії ТОВ «Грінбуд-С» є правильним по суті, що пояснюється наступним.

Відповідно до пункту 21 Порядку ліцензування господарської діяльності, пов'язаної із створенням об'єктів архітектури, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 05.12.2007 №1396, підставами для анулювання ліцензії є, поміж іншого, акт про відмову суб'єкта будівельної діяльності від проведення органом ліцензування перевірки.

Згідно з пунктом 22 указаного Порядку підставами для зупинення дії ліцензії є акт перевірки суб'єкта будівельної діяльності щодо порушення ліцензійних умов, якщо виявлені порушення неможливо усунути у процесі провадження будівельної діяльності; акт комісії з розслідування причин аварії на будівництві об'єкта, що не призвела до загибелі людей або тяжких екологічних наслідків.

Відтак, акт про відмову ТОВ «Грінбуд-С» від проведення перевірки не може слугувати підставою для зупинення дії ліцензії.

При цьому не заслуговують на увагу суду доводи позивача про те, що Державна регуляторна служба України при видачі оспорюваного рішення не дослідила законодавство у сфері ліцензування, що призвело до його порушення, оскільки згідно з доводами Держархбудінспекції на момент проведення планового заходу у будівництві, пов'язаної із створенням об'єктів архітектури, були чинними та обов'язковим для позивача Ліцензійні умови провадження господарської діяльності, затверджені наказом Міністерства регіонального розвитку та будівництва України від 27.01.2009 №47.

Як встановлено судом, пунктом 9 частини пешої статті 7 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» установлено, що ліцензуванню підлягає господарська діяльність у сфері будівництва об'єктів IV і V категорій складності.

Згідно з частиною першою статті 9 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» ліцензіат зобов'язаний виконувати вимоги ліцензійних умов відповідного виду господарської діяльності, а здобувач ліцензії для її одержання - відповідати ліцензійним умовам.

Відповідно до пункту 1 частини третьої статті 13 цього Закону підставою для прийняття рішення про відмову у видачі ліцензії за результатом розгляду заяви про отримання ліцензії є встановлення невідповідності здобувача ліцензії ліцензійним умовам, встановленим для провадження виду господарської діяльності, зазначеного в заяві про отримання ліцензії.

При цьому, пункт 4 частини першої статті 1 згаданого Закону визначає ліцензійні умови як нормативно-правовий акт Кабінету Міністрів України, положення якого встановлюють вичерпний перелік вимог, обов'язкових для виконання ліцензіатом, та вичерпний перелік документів, що додаються до заяви про отримання ліцензії.

Пунктом 2 частини другої статті 6 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» передбачено, що орган ліцензування для цілей цього Закону за відповідним видом господарської діяльності розробляє проекти ліцензійних умов і змін до них та подає їх в установленому порядку на затвердження Кабінету Міністрів України.

Відповідно до частини другої 2 статті 9 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» ліцензійні умови та зміни до них розробляються органом ліцензування, що є центральним органом виконавчої влади, підлягають погодженню спеціально уповноваженим органом з питань ліцензування та затверджуються Кабінетом Міністрів України.

За змістом статті 49 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов'язкові для виконання акти - постанови і розпорядження. Акти Кабінету Міністрів України нормативного характеру видаються у формі постанов Кабінету Міністрів України. Акти Кабінету Міністрів України з організаційно-розпорядчих та інших поточних питань видаються у формі розпоряджень Кабінету Міністрів України.

Із наведеного випливає, що ліцензійні умови для цілей Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» мають бути затверджені постановою Кабінету Міністрів України і лише невідповідність здобувача ліцензії такому нормативно-правовому акту є підставою для прийняття органом ліцензування рішення про відмову у видачі ліцензії.

Закон України «Про ліцензування видів господарської діяльності» набув чинності 28.06.2015.

Разом з тим при проведенні перевірки Держархбудінспекцією ТОВ «Грінбуд-С» застосовувались ліцензійні умови провадження господарської діяльності, пов'язаної зі створенням об'єктів архітектури, затверджені наказом Міністерства регіонального розвитку та будівництва України від 27.01.2009 № 47 (у редакції наказу Міністерства регіонального розвитку та будівництва України від 06.10.2010 № 392).

Цей правовий акт не є нормативно-правовим актом Кабінету Міністрів України, а відтак і не є ліцензійними умовами в розумінні Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності».

Слід зазначити, що юридична сила закону як основного джерела права, його місце в системі нормативно-правових актів закріплені в Конституції України.

Однією з ознак, яка відрізняє закон від інших нормативно-правових актів, є прийняття його вищим представницьким органом державної влади. Пунктом третім частини першої статті 85 Конституції України закріплено, що прийняття законів належить до повноважень Верховної Ради України.

Відповідно до рішення Конституційного Суду України від 17.10.2002 №17-рп (щодо повноважності Верховної Ради України) визначення Верховної Ради України єдиним органом законодавчої влади означає, що жоден інший орган державної влади не уповноважений приймати закони.

Ще однією ознакою, яка відрізняє закон від інших нормативно-правових актів, є критерій регулювання найбільш важливих суспільних відносин. Статтею 92 Конституції України визначено коло питань (суспільних відносин), які можуть бути врегульовані виключно законами України.

Вища юридична сила закону полягає також у тому, що всі підзаконні нормативно-правові акти приймаються на основі законів та за своїм змістом не повинні суперечити їм. Підпорядкованість таких актів законам закріплена у положеннях Конституції України.

Згідно з частиною третьою статті 113 Конституції України Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.

Отже, у випадку суперечності норм підзаконного акта нормам закону слід застосовувати норми закону, оскільки він має вищу юридичну силу.

Таким чином, з моменту набрання чинності Законом України «Про ліцензування видів господарської діяльності» (28.06.2015) правові підстави для застосування ліцензійних умов, прийнятих на реалізацію вимог Закону України від 01.06.2000 № 1775 «Про ліцензування певних видів господарської діяльності», який втратив чинність згідно із Законом України «Про ліцензування видів господарської діяльності», відсутні.

Підставами для визнання протиправними рішення суб'єкта владних повноважень є невідповідність такого рішення вимогам чинного законодавства та/або визначеній законом компетенції органу. При цьому обов'язковою умовою визнання рішення протиправним є також порушення у зв'язку з його винесенням прав та охоронюваних законом інтересів позивача у справі.

Оскільки оспорюване розпорядження Державної реєстраційної служби України є правомірним та не порушує прав та інтересів Держархбудінспекції, суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення позову.

Підстави для вирішення питання щодо розподілу судових витрат відсутні.

Керуючись вимогами 72-77, 139, 241-246, 250, 255Кодексу адміністративного судочинства України, Окружний адміністративний суд міста Києва, -

В И Р І Ш И В :

У задоволенні позову відмовити.

Рішення набирає законної сили у порядку та строки, встановлені статтею 255 Кодексу адміністративного судочинства України, та може бути оскаржене у порядку та строки, встановлені статтями 293, 295-297 цього Кодексу.

Суддя О.О. Власенкова