Рішення № 71509641, 03.01.2018, Чернігівський окружний адміністративний суд

ЧЕРНІГІВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

03 січня 2018 року Чернігів Справа № 825/1898/17

Чернігівський окружний адміністративний суд в складі:

головуючого судді Баргаміної Н.М.,

при секретарі Вершняк Л.Л.,

за участю позивача ОСОБА_1, представників відповідача ОСОБА_2, ОСОБА_3, представника третьої особи ОСОБА_4, розглянувши у відкритому судовому засіданні в приміщенні суду справу за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Чернігівської обласної державної адміністрації, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, Ічнянська районна державна адміністрація про визнання незаконним та скасування розпорядження,

У С Т А Н О В И В:

ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Чернігівської обласної державної адміністрації, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, Ічнянська районна державна адміністрація про визнання незаконним та скасування розпорядження голови Чернігівської обласної державної адміністрації № 329 «Про скасування розпоряджень» від 13.07.2017.

В обґрунтування позовних вимог позивач посилається на те, що оскаржуване розпорядження відповідача, яким, зокрема, скасовано розпорядження голови Ічнянської районної державної адміністрації № 182 «Про затвердження технічної документації із землеустрою та передачу в оренду земельних ділянок» від 13.07.2017, є незаконним та таким, що не відповідає чинному законодавству України. Вказує, що в самому розпорядженні не наводиться жодного обґрунтування недоцільності, а також не наведено будь-яких пояснень щодо очікуваних результатів скасованих розпоряджень. Звертає увагу суду, що вказане розпорядження було скасовано відповідачем в день його винесення, що є неможливим та свідчить про формальність його прийняття. Також позивач зазначає, що створення комісії для вивчення питання недоцільності розпорядження за очікуваними результатами відбулося вже після оспорюваного розпорядження, що підтверджує, на думку позивача, що порушене питання жодним чином не з’ясовувалось та не вивчалось.

Позивач в судовому засіданні позовні вимоги підтримав та просив суд їх задовольнити.

Представники відповідача в судовому засіданні проти позову заперечували в повному обсязі, надали суду заперечення, в яких зазначили, що приймаючи оскаржуване розпорядження відповідач діяв на підставі та в межах повноважень, що передбачені Конституцією України та Законом України «Про місцеві державні адміністрації». Зазначає, що розпорядженням голови Чернігівської обласної державної адміністрації № 329 «Про скасування розпоряджень» від 13.07.2017, серед інших, було скасовано розпорядження голови Ічнянської районної державної адміністрації № 182 «Про затвердження технічної документації із землеустрою та передачу в оренду земельних ділянок» від 13.07.2017 як недоцільне за очікуваними результатами. Вказує, що Департаментом агропромислового розвитку Чернігівської обласної державної адміністрації була підготовлена відповідна пояснювальна записка, проект розпорядження та відповідний супровідний документ про скасування розпорядження голови Ічнянської районної державної адміністрації з мотивів недоцільності за очікуваними результатами. Крім того, було створено комісію для вивчення питання доцільності надання в подальшому невитребуваних сільськогосподарських паїв на території Ічнянського району, що були надані відповідно до скасованих розпоряджень голови Ічнянської районної державної адміністрації.

Представник третьої особи в судовому засіданні щодо задоволення позову покладався на розсуд суду .

Вислухавши пояснення учасників справи, розглянувши подані документи і матеріали, всебічно і повно з’ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об’єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд вважає, що позов підлягає задоволенню частково з наступних підстав.

Судом встановлено, що 18.04.2017 розпорядженням голови Ічнянської районної державної адміністрації № 98 ОСОБА_1 надано дозвіл на розробку технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) для ведення товарного сільськогосподарського виробництва орієнтовною площею 45,73 га за рахунок невитребуваних земельних часток (паїв) на території Парафіївської селищної ради (колишня Іваницька сільська рада) за переліком (а.с.10-11).

На засіданні постійно діючої комісії з питань врегулювання земельних відносин, створеної розпорядженням голови Ічнянської районної державної адміністрації від 15.05.2017 № 127, було розглянуто заяву позивача від 09.06.2017 про затвердження технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельних ділянок в натурі (на місцевості), про що складено протокол від 12.07.2017 № 1 та рекомендовано голові Ічнянської районної державної адміністрації затвердити технічну документацію із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельних ділянок в натурі (на місцевості), власники яких не реалізували своїх прав, для ведення товарного сільськогосподарського виробництва за рахунок невитребуваних земельних часток (паїв) на території Парафіївської селищної ради суб'єктів господарювання та укласти договори оренди невитребуваних земельних часток (паїв), зокрема, з ОСОБА_1 (а.с.12-17).

В подальшому, 13.07.2017 розпорядженням голови Ічнянської районної державної адміністрації № 182 «Про затвердження технічної документації із землеустрою та передачу в оренду земельних ділянок» було затверджено технічну документацію із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельних ділянок в натурі (на місцевості), передано позивачу в оренду земельні ділянки та зобов'язано позивача укласти договори оренди земельних ділянок з Ічнянською районною державною адміністрацією (а.с. 38-39,19).

Одночасно, 13.07.2017 Чернігівською обласною державною адміністрацією прийнято розпорядження № 329 «Про скасування розпоряджень», яким скасовано, серед інших, розпорядження голови Ічнянської районної державної адміністрації від 13.07.2017 № 182 «Про затвердження технічної документації із землеустрою та передачу в оренду земельних ділянок», як таке, що є недоцільним за очікуваним результатом (а.с. 40).

Також, вказаним розпорядженням створено Комісію щодо вивчення питання доцільності надання не витребуваних сільськогосподарських паїв на території Ічнянського району, що були надані відповідно до розпоряджень голови Ічнянської районної державної адміністрації, зазначених у пункті 1 цього розпорядження та вказано Ічнянській районній державній адміністрації повернутись до розгляду питання доцільності надання невитребуваних сільськогосподарських паїв після отримання узагальнених висновків та рекомендацій Комісії.

Даючи правову оцінку обставинам вказаної справи, суд зважає на наступне.

Частиною восьмою статті 118 Конституції України визначено, що рішення голів місцевих державних адміністрацій, що суперечать Конституції та законам України, іншим актам законодавства України, можуть бути відповідно до закону скасовані Президентом України або головою місцевої державної адміністрації вищого рівня.

Організацію, повноваження та порядок діяльності місцевих державних адміністрацій визначає Закону України «Про місцеві державні адміністрації» (далі – Закон).

Відповідно до положень статті 1 Закону виконавчу владу в областях, районах, районах Автономної Республіки Крим, у містах Києві та Севастополі здійснюють обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації. Місцева державна адміністрація є місцевим органом виконавчої влади і входить до системи органів виконавчої влади. Місцева державна адміністрація в межах своїх повноважень здійснює виконавчу владу на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, а також реалізує повноваження, делеговані їй відповідною радою.

Статтею 6 Закону передбачено, що на виконання Конституції України, законів України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, які відповідно до закону забезпечують нормативно-правове регулювання, власних і делегованих повноважень голова місцевої державної адміністрації в межах своїх повноважень видає розпорядження, а керівники структурних підрозділів – накази. Розпорядження голів місцевих державних адміністрацій, прийняті в межах їх компетенції, є обов'язковими для виконання на відповідній території всіма органами, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами та громадянами.

У відповідності до положень частини третьої статті 33 Закону голови обласних державних адміністрацій мають право скасовувати розпорядження голів районних державних адміністрацій, що суперечать Конституції України та законам України, рішенням Конституційного Суду України, актам Президента України, Кабінету Міністрів України, голів обласних державних адміністрацій, а також міністерств, інших центральних органів виконавчої влади.

Розпорядження голови державної адміністрації, що суперечать Конституції України, законам України, рішенням Конституційного Суду України, іншим актам законодавства або є недоцільними, неекономними, неефективними за очікуваними чи фактичними результатами, скасовуються Президентом України, Кабінетом Міністрів України, головою місцевої державної адміністрації вищого рівня або в судовому порядку (частина третя статті 43 Закону).

При цьому, суд вказує, що однією з визначальних умов скасування розпорядження адміністрації, є та обставина, що спірне розпорядження суперечить Конституції України, законам України, рішенням Конституційного Суду України, іншим актам законодавства або є недоцільними, неекономними, неефективними за очікуваними чи фактичними результатами.

Як вбачається з пояснювальної записки до проекту розпорядження Чернігівської обласної державної адміністрації «Про скасування розпоряджень», підготовленої Департаментом агропромислового розвитку Чернігівської обласної державної адміністрації, оскаржуване розпорядження приймалося на підставі того, що комісією з питань врегулювання земельних відносин Ічнянської районної державної адміністрації не вивчалося та не розглядалося питання оптимального обробітку всього масиву землі, що був переданий. Жодних висновків щодо того, як оптимально обробляти такий масив, з якими сівозмінами, які культури засаджувати не робилося. Не бралися до уваги й можливі заходи щодо поліпшення стану земельних угідь, відтворення родючості ґрунтів, обсягів і строків виконання робіт; заходи щодо попередження ерозії ґрунтів і техногенного забруднення земель; пропозиції інвестора щодо його участі у вирішенні соціальних проблем місцевої територіальної громади. Не вивчалися комісією жодною мірою і питання встановлення плати за оренду (платне користування) земельних ділянок, так само як і не досліджувалася можливість передачі земельних ділянок з числа не витребуваних земельних часток (паїв) громадянам для ведення товарного сільськогосподарського виробництва. Не було здійснено розмежування понять «товарне сільськогосподарське виробництво» та «ведення фермерського господарства». Не розглядалася законодавча можливість зміни цільового призначення земельних ділянок для створення фермерського господарства тощо. Жодних конкретних пропозицій від жодного з кандидатів комісією не вимагалося та не вивчалося. Разом з тим комісія змогла без будь-яких встановлених критеріїв надати переваги одним претендентам відносно інших.

Враховуючи, що розпорядження голови Чернігівської обласної державної адміністрації № 329 було прийнято 13.07.2017, тобто в той же день, що і розпорядження голови Ічнянської районної державної адміністрації № 182, а також необхідність опрацювання всієї інформації, яка розглядалась на засіданні комісії з питань врегулювання земельних відносин Ічнянської районної державної адміністрації та підготовки пояснювальної записки до проекту розпорядження Чернігівської обласної державної адміністрації з опрацюванням прогнозів щодо результатів використання землі, а також значну віддаленість місцезнаходження державних адміністрацій, суд не вбачає практичної можливості оброблення такого значного обсягу інформації та винесення оскаржуваного розпорядження протягом того ж дня, коли було прийнято розпорядження голови Ічнянської районної державної адміністрації № 182, а отже і об’єктивності такого рішення.

Варто зазначити, що скасовуючи розпорядження голови Ічнянської районної державної адміністрації від 13.07.2017 № 182, одночасно пунктами 2 та 3 розпорядження голови Чернігівської обласної державної адміністрації № 329 від 13.07.2017 також було створено комісію щодо вивчення питання доцільності надання невитребуваних сільськогосподарських паїв на території Ічнянського району, що були надані відповідно до розпоряджень голови Ічнянської районної державної адміністрації, а також вказано Ічнянській районній державній адміністрації повернутись до розгляду питання доцільності надання невитребуваних сільськогосподарських паїв після отримання узагальнених висновків та рекомендацій комісії (а.с 40).

З наданих представниками відповідача пояснень вбачається, що вказана комісія була створена з метою вивчення питання доцільності надання паїв в подальшому, однак на час розгляду справи в суді відсутні результати роботи вказаної комісії, не надано жодних висновків та рекомендацій Ічнянській районній державній адміністрації, що ставить під сумнів реальні мотиви та доцільність її створення, а отже і підстави скасування розпорядження Ічнянської районної державної адміністрації від 13.07.2017 № 182, на які посилається відповідач.

Також, в Рішенні Конституційного Суду України від 16.04.2009 № 7-рп/2009 (у справі за конституційним поданням Харківської міської ради щодо офіційного тлумачення положень частини другої статті 19, статті 144 Конституції України, статті 25, частини чотирнадцятої статті 46, частин першої, десятої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування) вказано, що органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є «гарантією стабільності суспільних відносин» між органами місцевого самоврядування і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення. Ненормативні правові акти місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вони вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, а тому не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання.

Судом встановлено, що розпорядження голови Ічнянської районної державної адміністрації від 13.07.2017 № 182 було реалізовано позивачем, що також підтверджується представниками відповідача, шляхом укладення договорів оренди землі від 13.07.2017 (а.с. 110-137).

За таких обставин, суд дійшов висновку, що зазначене вище розпорядження є ненормативним правовим актом одноразового застосування, яке вичерпало свою дію фактом його виконання, тому не може бути в подальшому скасоване державною адміністрацією.

Аналогічний правовий висновок викладений Верховним Судом України в постановах від 05.03.2012 у справі № 21-423а11, від 10.02.2015 у справі № 21-535а14.

В силу пункту 2 частини другої статті 245 Кодексу адміністративного судочинства України у разі задоволення позову суд може прийняти рішення про визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень.

Враховуючи викладене та положення частини другої статті 19 Конституції України, відповідно до якої органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, суд приходить до висновку, що розпорядження голови Чернігівської обласної державної адміністрації від 13.07.2017 № 329 «Про скасування розпоряджень» в частині скасування розпорядження голови Ічнянської районної державної адміністрації від 13.07.2017 № 182 «Про затвердження технічної документації із землеустрою та передачу в оренду земельних ділянок» суперечить чинному законодавству, у зв’язку з чим є протиправним та підлягає скасуванню в цій частині.

Щодо решти позовних вимог, то суд зазначає, вони не підлягають задоволенню, оскільки оскаржуваним розпорядженням, окрім розпорядження голови Ічнянської районної державної адміністрації від 13.07.2017 № 182, були скасовані і інші розпорядження голови Ічнянської районної державної адміністрації, які жодним чином не порушують прав та інтересів позивача.

Згідно з частинами першою та другою статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

З урахуванням зазначеного, суд, на підставі наданих доказів в їх сукупності, системного аналізу положень законодавства України, приходить до висновку, що адміністративний позов ОСОБА_1 до Чернігівської обласної державної адміністрації, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, Ічнянська районна державна адміністрація про визнання незаконним та скасування розпорядження підлягає задоволенню частково.

У відповідності до вимог частини третьої статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України при частковому задоволенні позову судові витрати покладаються на обидві сторони пропорційно до розміру задоволених позовних вимог.

Тому, враховуючи, що позов підлягає задоволенню частково, за рахунок Чернігівської обласної державної адміністрації на користь позивача підлягають присудженню здійснені ним документально підтверджені судові витрати в розмірі 320,00 грн.

Керуючись статтями 72-74, 77, 241-246, 250 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

В И Р І Ш И В:

Адміністративний позов ОСОБА_1 (АДРЕСА_1, 16703, РНОКПП НОМЕР_1) до Чернігівської обласної державної адміністрації (вул. Шевченка, 7, м. Чернігів, 14000, код ЄДРПОУ 00022674), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, Ічнянська районна державна адміністрація (площа ОСОБА_5, 1, м. Ічня, Чернігівська область, 16703, код ЄДРПОУ 04061895) про визнання незаконним та скасування розпорядження задовольнити частково.

Визнати протиправним та скасувати розпорядження голови Чернігівської обласної державної адміністрації від 13.07.2017 № 329 «Про скасування розпоряджень» в частині скасування розпорядження голови Ічнянської районної державної адміністрації від 13.07.2017 № 182 «Про затвердження технічної документації із землеустрою та передачу в оренду земельних ділянок».

В решті позову відмовити.

Присудити здійснені ОСОБА_6 судові витрати в розмірі 320,00 грн. за рахунок бюджетних асигнувань Чернігівської обласної державної адміністрації.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Апеляційна скарга на рішення суду може бути подана до Київського апеляційного адміністративного суду через суд першої інстанції протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Суддя Н.М. Баргаміна