Постанова № 71148882, 20.12.2017, Київський апеляційний адміністративний суд

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД 01010, м. Київ, вул. Московська, 8, корп. 30. тел/факс 254-21-99, e-mail: inbox@apladm.ki.court.gov.ua

Прізвище судді (суддів) першої інстанції: Унятицький Дмитро Євгенович

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

20 грудня 2017 року Справа № 360/1332/17

Київський апеляційний адміністративний суд у складі:

Головуючого судді: Епель О.В.,

суддів: Карпушової О.В., Кучми А.Ю.,

за участю секретаря Лісник Т.В.,

розглянувши у відритому судовому засіданні в залі суду в м. Києві апеляційну скаргу Департаменту соціального захисту населення Київської обласної державної адміністрації на постанову Бородянського районного суду Київської області від 19 вересня 2017 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_3 до управління соціального захисту населення Бородянської районної державної адміністрації, Київської обласної державної адміністрації в особі Департаменту соціального захисту населення Київської обласної державної адміністрації про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити дії,

В С Т А Н О В И В :

ОСОБА_3 (далі - позивач) звернулася до суду з адміністративним позовом до управління соціального захисту населення Бородянської районної державної адміністрації (далі - відповідач-1), Київської обласної державної адміністрації в особі Департаменту соціального захисту населення Київської обласної державної адміністрації (далі - відповідач-2) про :

- визнання протиправними дій відповідачів щодо відмови у видачі позивачу посвідчення потерпілої від аварії на ЧАЕС 1 категорії;

- зобов'язати УСЗН Бородянської РДА прийняти документи позивача та внести подання до Департаменту соціального захисту населення Київської ОДА для видачі позивачу посвідчення особи, яка постраждала внаслідок Чорнобильської катастрофи категорії 1;

- зобов'язання КОДА видати позивачу посвідчення особи, яка постраждала внаслідок Чорнобильської катастрофи категорії 1.

Постановою Бородянського районного суду Київської області від 19 вересня 2017 року адміністративний позов було задоволено.

Не погоджуючись з таким судовим рішенням, Департамент соціального захисту населення КОДА подав апеляційну скаргу, в якій просить його скасувати та ухвалити нову постанову про відмову в задоволенні адміністративного позову в повному обсязі, посилаючись на те, що з 01.01.2015 р. позивач не проживає на території забрудненої зони, а тому відсутні підстави для віднесення її до осіб, постраждалих від аварії на ЧАЕС 1-ї категорії і видачі відповідного посвідчення, та зазначає, що, на його думку, рішення суду прийнято з порушенням відповідних норм матеріального права, що призвело до неправильного вирішення справи.

У судове засідання сторони не з'явились, про день, час та місце розгляду справи повідомлені належним чином, у зв'язку із чим, колегія суддів, на підставі ч. 13 ст. 10, ч. 4 ст. 229, ст. 310 КАС України розглядає справу за їх відсутності без фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу.

Заслухавши суддю-доповідача, розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права, юридичної оцінки обставин справи, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню частково з наступних підстав.

Як встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, 16.11.2005 р. позивачу Київською обласною державною адміністрацією було видано посвідчення серії НОМЕР_1 яке підтверджує її статус як особи, що постійно проживає або постійно працює на території зони посиленого радіоекологічного контролю (категорія 4).

Згідно з експертним висновком Центральної міжвідомчої експертної комісії МОЗ та МНС України від 06.03.2017 р. № 2363 у позивача виявлено захворювання, пов'язане з випливом аварії на ЧАЕС (рак правової молочної залози, після променевий фіброз).

22.03.2017 р. позивачу довічно встановлено 3-ю групу інвалідності внаслідок захворювання, пов'язаного з випливом аварії на ЧАЕС (довідка до акту огляду МСЕК від 22.03.2017 р. серії АВ № 0769427).

У зв'язку з цим позивач звернулася до УСЗН Бородянської РДА із заявою про видачу їй посвідчення особи, яка постраждала внаслідок Чорнобильської катастрофи категорії 1, та відповідним пакетом документів.

Листом від 17.05.2017 р. № 1956/08 УСЗН Бородянської РДА повідомило позивача про відсутність правових підстав для встановлення їй статусу особи, яка постраждала внаслідок Чорнобильської катастрофи категорії 1, та видачі відповідного посвідчення.

Позивач, вважаючи протиправною відмову УСЗН Бородянської РДА у встановленні їй відповідного статусу та видачі посвідчення, звернулася до суду з даним адміністративним позовом.

Колегія суддів встановила, що ухвалюючи оскаржуване судове рішення, суд першої інстанції виходив з того, що позивач має право на встановлення їй статусу особи, постраждалої внаслідок Чорнобильської катастрофи категорії 1, та видачу відповідного посвідчення, а тому позовні вимоги підлягають задоволенню в повному обсязі.

Дослідивши матеріали справи у їх сукупності колегія суддів частково погоджується з такими висновками суду першої інстанції з огляду на наступне.

Спірні правовідносини врегульовані Конституцією України, Законом України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» від 28.02.1991 р. № 796-XII (далі - Закон № 796-ХІІ), Порядком видачі посвідчень особам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, затвердженим постановою КМУ від 20.01.1997 р. № 51 (далі - Порядок № 51).

Так, відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Частинами 1, 2 статті 46 Конституції України передбачено, що громадяни мають право на соціальний захист, що включає право на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом.

Це право гарантується загальнообов'язковим державним соціальним страхуванням за рахунок страхових внесків громадян, підприємств, установ і організацій, а також бюджетних та інших джерел соціального забезпечення; створенням мережі державних, комунальних, приватних закладів для догляду за непрацездатними.

У Преамбулі Закону № 796-ХІІ закріплено, що він визначає основні положення щодо реалізації конституційного права громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, на охорону їх життя і здоров'я та створює єдиний порядок визначення категорій зон радіоактивно забруднених територій, умов проживання і трудової діяльності на них, соціального захисту потерпілого населення.

Згідно зі ст. 1 Закон № 796-ХІІ спрямований на захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, та розв'язання пов'язаних з нею проблем медичного і соціального характеру, що виникли внаслідок радіоактивного забруднення території; громадян, які постраждали внаслідок інших ядерних аварій та випробувань, військових навчань із застосуванням ядерної зброї, та розв'язання пов'язаних з цим проблем медичного і соціального характеру.

У п. 2 ч. 1 ст. 9 Закону № 796-ХІІ передбачено, що особами, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, є, зокрема, потерпілі від Чорнобильської катастрофи - громадяни, включаючи дітей, які зазнали впливу радіоактивного опромінення внаслідок Чорнобильської катастрофи.

Пунктом 4 частини й статті 11 Закону № 796-XII визначено, що особи, які постійно проживають або постійно працюють чи постійно навчаються на території зони посиленого радіоекологічного контролю, за умови, що вони за станом на 1 січня 1993 року прожили або відпрацювали чи постійно навчалися у цій зоні не менше чотирьох років, належать до потерпілих від Чорнобильської катастрофи.

Згідно з ч. 1 ст. 12 Закону № 796-XII причинний зв'язок між захворюванням, пов'язаним з Чорнобильською катастрофою, частковою або повною втратою працездатності громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, і Чорнобильською катастрофою визнається встановленим (незалежно від наявності дозиметричних показників чи їх відсутності), якщо його підтверджено під час стаціонарного обстеження постраждалих внаслідок Чорнобильської катастрофи уповноваженою медичною комісією не нижче обласного рівня або спеціалізованими медичними установами Міністерства оборони України, Міністерства внутрішніх справ України, Служби безпеки України, які мають ліцензію центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони здоров'я.

Відповідно до ст. 13 Закону № 796-XII держава бере на себе відповідальність за завдану шкоду громадянам та зобов'язується відшкодувати її за пошкодження здоров'я або втрату працездатності громадянами та їх дітьми, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи.

У ст. 14 Закону № 796-XII передбачено, що інваліди з числа потерпілих від Чорнобильської катастрофи (статті 10, 11 і частина третя статті 12), щодо яких встановлено причинний зв'язок інвалідності з Чорнобильською катастрофою, хворі внаслідок Чорнобильської катастрофи на променеву хворобу, для встановлення пільг і компенсацій визначаються такі категорії осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, належать до категорії 1.

Відповідно до п.п. 2, 10 Порядку № 51 посвідчення є документом, що підтверджує статус громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, та надає право користуватися пільгами й компенсаціями, встановленими Законом України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи».

Видача посвідчень потерпілим від Чорнобильської катастрофи, провадиться обласними державними адміністраціями за поданням місцевих органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування за місцем проживання, зокрема, інвалідам із числа учасників ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС і потерпілим від Чорнобильської катастрофи, віднесеним до категорії 1, щодо яких встановлено причинний зв'язок інвалідності з Чорнобильською катастрофою, - на підставі довідки медико-соціальної експертної комісії про встановлення інвалідності відповідної групи, пов'язаної з наслідками Чорнобильської катастрофи.

Системний аналіз викладених законодавчих норм дозволяє стверджувати, що правовою підставою для надання статусу особи, яка постраждала від наслідків аварії на Чорнобильській АЕС 1 категорії, є одночасна сукупність наступних умов: 1) така особа є потерпілою від Чорнобильської катастрофи в розумінні ст. 11 Закону № 796-ХІІ; 2) їй встановлено інвалідність внаслідок захворювання, пов'язаного з впливом аварії на Чорнобильській АЕС.

Аналогічна правова позиція викладена в ухвалі Вищого адміністративного суду України від 16 березня 2016 року по справі № 823/71/15.

При цьому, до осіб, потерпілих від Чорнобильської катастрофи у розумінні ст. 11 Закону № 796-ХІІ, зокрема належать особи, яким надано статус громадянина, що постійно проживає на території зони посиленого радіоекологічного контролю.

Разом з тим, слід враховувати, що законодавством регламентовано чітку та послідовну процедуру видачі посвідчення особи, потерпілої від Чорнобильської катастрофи, яка складається із сукупності наступних етапів: 1) звернення особи із заявою та відповідними документами до органу соціального захисту населення відповідного місцевого органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування за місцем проживання; 2) складання та направлення таким органом подання до облдержадміністрації; 3) розгляд облдержадміністрацією зазначеного подання та видача посвідчення.

Виходячи з цього, колегія суддів звертає увагу на те, що позивач має статус особи, яка постійно проживає на території зони посиленого радіоекологічного контролю, 4 категорії, який підтверджується виданим їй 16.11.2005 р. безстроковим посвідченням, що ніким не скасовано і є дійсним /Т.1 а.с.7/, 22.03.2017 р. їй встановлено інвалідність 3-ю групи внаслідок захворювання, пов'язаного з впливом аварії на ЧАЕС /Т.1 а.с.7/, і нею надано всі необхідні документи для встановлення статусу особи, постраждалої внаслідок Чорнобильської катастрофи категорії 1.

При цьому, апеляційний суд звертає увагу на те, що листом від 17.05.2017 р. № 1956/08 УСЗН Бородянської РДА фактично повідомило позивача про відмову у прийнятті в неї документів та передачі для підготовки подання щодо встановленні їй статусу особи, потерпілої від Чорнобильської катастрофи, категорії 1 та видачу відповідного посвідчення через відсутність правових підстав для цього /Т.1 а.с.9/, але вирішення питання щодо встанволлення особі вказаного статусу та видачу їй відповідного посвідчення належить до дискреції КОДА, а не УСЗН і в даному випадку у відповідача-1 не було жодних правових підстав для відмови позивачу у прийнятті в неї документів для направлення відповідного подання до КОДА.

Аналогічна правова позиція викладена в ухвалі Вищого адміністративного суду України від 03.07.2017 р. по справі № 279/4992/16-а.

Враховуючи викладене, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції щодо наявності достатніх та необхідних правових підстав для визнання протиправною відмови Управління щодо прийняття документів позивача та передачі їх для підготовки подання для оформлення посвідчення постраждалого внаслідок Чорнобильської катастрофи 1-ї категорії, зобов'язання Управління прийняти в позивача документи для встановлення вказаного статусу та, з метою повного і ефективного захисту порушеного права позивача, зобов'язання Бородянської РДА внести відповідне подання до КОДА.

При цьому, колегія суддів враховує, що в рішенні від 30.01.2003 р. N 3-рп/2003 Конституційний Суд України зазначив, що правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах.

Крім того, у рішенні від 10.04.2008 р. по справі «Вассерман проти Росії» Європейський суд з прав людини також наголосив на тому, що засіб юридичного захисту, якого вимагає стаття 13, має бути «ефективним» як з практичної, так і з правової точки зору, тобто таким, що або запобігає стверджуваному порушенню чи його повторенню в подальшому, або забезпечує адекватне відшкодування за те чи інше порушення, яке вже відбулося. Навіть якщо якийсь окремий засіб юридичного захисту сам по собі не задовольняє вимоги статті 13, задоволення її вимог може забезпечуватися за допомогою сукупності засобів юридичного захисту, передбачених національним законодавством.

Доводи апелянта про те, що на теперішній час законодавством не передбачено такого поняття як зона посиленого радіоекологічного контролю, колегія суддів до уваги не приймає, з огляду на наступне.

Так, дійсно 01.01.2015 р. набув чинності Закон України «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України» від 28 грудня 2014 року № 76-VIII, яким статтю 2 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» було виключено, а також виключено абз. 5 ч. 2 ст. 2 Закону України «Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи», який визначав зону посиленого радіоекологічного контролю як одну із зон радіоактивно забруднених територій.

Разом з тим, саме по собі виключення зони посиленого радіоекологічного контролю із переліку радіоактивно забруднених територій не позбавляє осіб, яким раніше були видані посвідчення постраждалого внаслідок Чорнобильської катастрофи, відповідного статусу і не спростовує факту проживання/роботи/навчання особи протягом, встановленого законом, проміжку часу, на території раніше віднесеній до зони посиленого радіоекологічного контролю.

Прикінцевими положеннями Закону України «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України» також не було передбачено, що раніше видані посвідчення особи, яка постраждала внаслідок Чорнобильської катастрофи 4 категорії, є недійсними.

Більш того, Закон України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» у редакції, чинній після 01 січня 2015 року, передбачає надання особам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи 4 категорії, певних пільг та компенсацій. Зокрема, ст.ст. 51 та 56 вказаного Закону передбачають надання особам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи 4 категорії, додаткової пенсії та пільг щодо обчислення стажу роботи (служби).

Тож, оскільки вищевказаний статус позивач набула за законодавством, чинним на дату видачі їй відповідного посвідчення, тобто станом на 2005 рік вона вже проживала/працювала відповідний термін на території зони посиленого радіоекологічного контролю, відповідачем не надано жодних доказів, які б підтверджували визнання її посвідчення недійсним та/або анулювання й тощо, тому невизнання за позивачем раніше набутого правового статусу є звуженням кола її соціальних прав, що суперечить Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод.

Водночас, у рішенні від 22.09.2005 р. № 5-рп/2005 Конституційний Суд України роз'яснив, що конституційні права і свободи гарантуються і не можуть бути скасовані, при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод.

З огляду на викладене, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції щодо наявності достатніх та необхідних правових підстав для задоволення вищезазначених позовних вимог та вважає, що оскаржувана постанова суду в цій частині ухвалена за повно встановлених обставин справи та з дотриманням норм матеріального і процесуального права, а тому відповідно до ст. 316 КАС України підлягає залишенню без змін.

Разом з тим, перевіряючи рішення суду першої інстанції в частині щодо задоволення решти позовних вимог стосовно визнання протиправною відмови Департаменту КОДА та зобов'язання КОДА вчинити певні дії, колегія суддів зазначає наступне.

Так, у відповідності до положень статті 2 КАС України, яка була чинною на момент ухвалення судом першої інстанції оскаржуваного рішення, та згідно зі ст. 2 КАС України у чинній редакції, завдання адміністративного судочинства фактично зводяться до захисту прав, свобод та інтересів, зокрема фізичних осіб, від порушень з боку суб'єктів владних повноважень при здійсненні ними владних управлінських функцій.

У свою чергу, захист прав, свобод та інтересів слід відрізняти від їх охорони. Охорона прав та інтересів має на меті запобігти їх порушенню. Охорона здійснюється шляхом встановлення відповідних норм права, правових стимулів, заборон тощо. Натомість, захист прав здійснюється виключно у разі їх порушення.

Таким чином, під час розгляду справи суд повинен встановити чи має місце порушення прав позивача, а позивачу при зверненні до суду із позовом до суб'єкта владних повноважень в порядку адміністративного судочинства слід довести попереднє виникнення між сторонами у справі публічно-правових відносин та порушення своїх прав.

Водночас, зі змісту позовної заяви та матеріалів справи не вбачається, що на час виникнення спірних правовідносин та вирішення даної справи Департаментом КОДА та безпосередньо самою КОДА було будь-яким чином порушено права позивача, зокрема, відмовлено у прийнятті її документів та/або вирішенні питання про видачу позивачу посвідчення постраждалої внаслідок Чорнобильської катастрофи 1 категорії, з огляду на що колегія суддів вважає такі позовні вимоги передчасними і такими, що на теперішній час задоволенню не підлягають.

З огляду на це, колегія суддів відповідно до ч. 2 ст. 308 КАС України, вважає за необхідне вийти за межі доводів апеляційної скарги та приходить до висновку, що ухвалюючи оскаржуване рішення щодо вказаних позовних вимог, судом першої інстанції було порушено норми процесуального права та неправильно вирішено спірні правовідносини, що у відповідності до п. 4 ч. 1, ч. 2 ст. 317 КАС України, обумовлює наявність правових підстав для його скасування в цій частині.

Отже, апеляційна скарга Департаменту соціального захисту населення Київської обласної державної адміністрації підлягає задоволенню частково, постанова Бородянського районного суду Київської області від 19 вересня 2017 року в частині задоволення позовних вимог про визнання протиправною відмови Департаменту соціального захисту населення Київської обласної державної адміністрації у прийнятті документів від ОСОБА_3 для оформлення посвідчення постраждалого внаслідок Чорнобильської катастрофи 1 категорії та зобов'язання Київської обласної державної адміністрації вирішити питання щодо надання ОСОБА_3 статусу особи, яка постраждала внаслідок Чорнобильської катастрофи 1 категорії та видати відповідне посвідчення - скасуванню, а адміністративний позов в частині позовних вимог про визнання протиправними дій Департаменту соціального захисту населення Київської обласної державної адміністрації щодо відмови у видачі позивачу посвідчення потерпілої від аварії на ЧАЕС 1 категорії та зобов'язання Київської обласної державної адміністрації видати ОСОБА_3 посвідчення особи, яка постраждала внаслідок Чорнобильської катастрофи категорії 1 - залишенню без задоволення, а в іншій частині рішення суду підлягає залишенню без змін.

Керуючись ст.ст. 229, 242-244, 250, 308, 310, 315, 316, 317, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Департаменту соціального захисту населення Київської обласної державної адміністрації - задовольнити частково.

Постанову Бородянського районного суду Київської області від 19 вересня 2017 року в частині задоволення позовних вимог про визнання протиправною відмови Департаменту соціального захисту населення Київської обласної державної адміністрації у прийнятті документів від ОСОБА_3 для оформлення посвідчення постраждалого внаслідок Чорнобильської катастрофи 1 категорії та зобов'язання Київської обласної державної адміністрації вирішити питання щодо надання ОСОБА_3 статусу особи, яка постраждала внаслідок Чорнобильської катастрофи 1 категорії та видати відповідне посвідчення - скасувати.

У задоволенні адміністративного позову в частині позовних вимог про визнання протиправними дій Департаменту соціального захисту населення Київської обласної державної адміністрації щодо відмови у видачі позивачу посвідчення потерпілої від аварії на ЧАЕС 1 категорії та зобов'язання Київської обласної державної адміністрації видати ОСОБА_3 посвідчення особи, яка постраждала внаслідок Чорнобильської катастрофи категорії 1 - відмовити.

В іншій частині постанову Бородянського районного суду Київської області від 19 вересня 2017 року - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 328-331 КАС України.

Повний текст рішення, відповідно до ч. 3 ст. 243 КАС України, виготовлено 20 грудня 2017 року.

Головуючий суддя

Судді: